制度型開放視閥下超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)研究

中圖分類號：F279.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-176X（2025）08-0116-14

一、引言

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“營商環(huán)境只有更好，沒有最好”1]。優(yōu)化營商環(huán)境是激發(fā)市場活力、提振社會信心的重要抓手，對推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化具有重要意義。近年來，全球產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)歷深度重構(gòu)，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則從關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘等邊境規(guī)則拓展至更深層次的邊境后規(guī)則，使得貿(mào)易投資自由化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則、供應(yīng)鏈韌性等日益成為影響跨境貿(mào)易的新因素。同時(shí)，構(gòu)建消費(fèi)型城市逐漸成為城市發(fā)展的新趨勢。各地政府積極出臺政策推動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎，超大城市在構(gòu)建國際消費(fèi)中心城市的進(jìn)程中肩負(fù)重任，其營商環(huán)境的國際化水平直接影響消費(fèi)市場的繁榮程度和吸引國際消費(fèi)資源的能力。在此背景下，超大城市營商環(huán)境的國際化水平已成為衡量國家核心競爭力和城市發(fā)展能級的戰(zhàn)略指標(biāo)。

在推進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)合作過程中，中國以申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital EconomyPartnership Agreement，DEPA）為契機(jī)，加速對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，以構(gòu)建新發(fā)展格局為戰(zhàn)略導(dǎo)向，穩(wěn)步推進(jìn)制度型開放。作為國家對外開放的戰(zhàn)略支點(diǎn)，超大城市承載著全球要素流動(dòng)樞紐和制度型開放試驗(yàn)田的雙重功能。盡管中國營商環(huán)境評價(jià)體系不斷向數(shù)字化、綠色化、自由化范式躍遷，但仍存在顯著的結(jié)構(gòu)性缺陷。一方面，國家層面的評價(jià)多聚焦法治化、便利化等傳統(tǒng)維度，缺乏城市維度的國際化專項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)。另一方面，現(xiàn)有體系難以滿足超大城市吸引國際要素和服務(wù)本土企業(yè)全球化的雙向需求，導(dǎo)致“以評促改”的政策工具效能不足。因此，構(gòu)建一套兼具國際可比性與本土適應(yīng)性的超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，既符合制度型開放對“規(guī)則一規(guī)制—管理一標(biāo)準(zhǔn)”對接的要求，也能夠?yàn)槌蟪鞘刑嵘蛸Y源配置能力提供科學(xué)量化工具，具有較為重要的理論價(jià)值與實(shí)踐指導(dǎo)意義。

基于此，本文在梳理國際化營商環(huán)境的演進(jìn)邏輯與理論內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建理念與學(xué)理支撐，提出“雙維國際化路徑”分析框架，并初步構(gòu)建包含6個(gè)目標(biāo)層、13個(gè)準(zhǔn)則層、31個(gè)方案層的超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，這對超大城市國際化營商環(huán)境的多維度量化評估及優(yōu)化具有一定的參考價(jià)值。

二、國際化營商環(huán)境內(nèi)涵的演進(jìn)邏輯

20世紀(jì)80年代，以美國、日本為代表的發(fā)達(dá)國家加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促使勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向海外轉(zhuǎn)移。隨著布雷頓森林體系的瓦解和國際貿(mào)易自由化呼聲高漲，《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GeneralAgreementon Tariffsand Trade，GATT）推動(dòng)各國降低關(guān)稅壁壘，全球產(chǎn)業(yè)鏈分工雛形初現(xiàn)。發(fā)展中國家紛紛將吸引外資作為經(jīng)濟(jì)增長的突破口，并通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、出口加工區(qū)等形式融入全球產(chǎn)業(yè)分工體系。中國在改革開放初期亟須通過引進(jìn)外資彌補(bǔ)資本與技術(shù)缺陷，通過《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等政策工具，積極設(shè)立沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并給予外資企業(yè)稅收減免、土地優(yōu)惠等政策，這使得中國憑借低成本生產(chǎn)要素優(yōu)勢承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而嵌入全球供應(yīng)鏈分工網(wǎng)絡(luò)。然而，受限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的階段性特征，中國國際化營商環(huán)境的內(nèi)涵在這一時(shí)期主要體現(xiàn)在短期引資效率層面，呈現(xiàn)“重準(zhǔn)人、輕規(guī)則”的特征。

隨著2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO），中國正式融入全球多邊貿(mào)易體系，這也意味著國內(nèi)營商環(huán)境必須與國際規(guī)則全面接軌。在這一時(shí)期，全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加速，表現(xiàn)為跨國公司投資決策更注重制度穩(wěn)定性與市場公平性。同時(shí)，WTO框架下的《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPS）和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）等規(guī)則對成員國的法律體系和政策透明度提出更高要求。隨著“人世”承諾的逐步兌現(xiàn)，打破地方保護(hù)主義成為當(dāng)時(shí)的迫切任務(wù)，中國開始將營商環(huán)境優(yōu)化的重心從“邊境開放”轉(zhuǎn)向“邊境后措施”，并通過修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、推行《中華人民共和國政府信息公開條例》、完善《中華人民共和國專利法》等舉措著力提升政策的穩(wěn)定性與可預(yù)測性。在這一階段，營商環(huán)境國際化的重心不再是放寬市場準(zhǔn)入，而是向優(yōu)化制度環(huán)境演進(jìn)。據(jù)此，法治化、透明度和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等維度的納入豐富了國際化營商環(huán)境的內(nèi)涵。

2003年，世界銀行發(fā)布了《營商環(huán)境報(bào)告》，其通過引入“跨境貿(mào)易”“合同執(zhí)行”等十余項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)建起一套衡量經(jīng)濟(jì)體商業(yè)法規(guī)與行政效率的國際評價(jià)體系，期望通過推動(dòng)各國對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)來優(yōu)化營商環(huán)境。在此背景下，營商環(huán)境國際化逐步成為全球共識，這要求一個(gè)國家或地區(qū)聚力提升吸引國際生產(chǎn)要素、參與國際化競爭、對接國際規(guī)則的能力，而核心則在于構(gòu)建符合國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則、適應(yīng)全球化發(fā)展趨勢且高效服務(wù)跨境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度環(huán)境和服務(wù)體系。自此，國際化營商環(huán)境的內(nèi)涵從“便利外資準(zhǔn)人”演進(jìn)為“制度型開放”。

近年來，逆全球化思潮導(dǎo)致地緣政治沖突加劇，并引起全球經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整。以CPTPP、DEPA為代表的高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域自貿(mào)協(xié)定正在重塑國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色轉(zhuǎn)型成為全球競爭新賽道。隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，中國必須通過制度型開放提升全球資源配置能力。自2016年起，中國開始主動(dòng)對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，率先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行“證照分離”“負(fù)面清單管理”等制度創(chuàng)新，探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、綠色金融等新興領(lǐng)域規(guī)則試點(diǎn)。同時(shí)，“雙循環(huán)”新發(fā)展格局要求營商環(huán)境既要對接國際規(guī)則，又要契合國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級需求。據(jù)此，中國通過完善外商投資安全審查制度、構(gòu)建碳交易市場、推動(dòng)ESG標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等舉措，提升營商環(huán)境的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性與風(fēng)險(xiǎn)防控能力，逐步從規(guī)則追隨者向規(guī)則制定者轉(zhuǎn)變。在這一階段，制度與市場的動(dòng)態(tài)適應(yīng)能力成為豐富國際化營商環(huán)境內(nèi)涵的新維度。

綜上所述，從國際化營商環(huán)境內(nèi)涵的演進(jìn)邏輯看，“國際化”的理論內(nèi)涵已超越傳統(tǒng)“外資便利化”的范疇，并呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展的特征，其核心內(nèi)涵體現(xiàn)為從政策優(yōu)惠導(dǎo)向轉(zhuǎn)向規(guī)則制度導(dǎo)向、從企業(yè)準(zhǔn)入服務(wù)轉(zhuǎn)向全鏈條生態(tài)構(gòu)建、從單向外資吸引轉(zhuǎn)向雙向要素流動(dòng)的三重躍遷。這一內(nèi)涵演進(jìn)的本質(zhì)是國際規(guī)則適配與本土制度創(chuàng)新雙向賦能機(jī)制的建構(gòu)過程。

三、制度型開放視閥下超大城市國際化營商環(huán)境的理論內(nèi)涵

厘清制度型開放視閾下超大城市國際化營商環(huán)境的理論內(nèi)涵是構(gòu)建指標(biāo)體系的重要前提。作為2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的開放新范式[2]，制度型開放的核心在于，通過規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)的深層次對接，推動(dòng)國內(nèi)制度創(chuàng)新與全球治理體系深度融合。在此框架下，超大城市國際化營商環(huán)境的理論內(nèi)涵呈現(xiàn)制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展四維協(xié)同特征。

（一）制度環(huán)境維度：基于制度變遷理論的規(guī)則與創(chuàng)新協(xié)同

超大城市憑借資源集聚、政策先行優(yōu)勢，成為制度型開放的前沿陣地。一方面，超大城市具有對接高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則的壓力測試功能，即通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等平臺和綜合改革試點(diǎn)等機(jī)制，率先探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)分級管理、知識產(chǎn)權(quán)跨境糾紛調(diào)解機(jī)制、跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單等制度創(chuàng)新。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，超大城市是制度型開放的制度創(chuàng)新孵化器，其理論邏輯根植于North[3]的制度降低交易成本命題和Rodrik[4]的制度質(zhì)量決定論。通過國際規(guī)則的壓力測試，超大城市可實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷的協(xié)同。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“證照分離”改革為例，其本質(zhì)是通過行政審批權(quán)限下降低市場主體的制度性交易成本。另一方面，依據(jù)Saxenian[5]161的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)理論，通過“中心一邊緣”擴(kuò)散效應(yīng)，超大城市制度創(chuàng)新能夠形成“先行先試—區(qū)域協(xié)同一全國推廣”的制度傳導(dǎo)鏈條。

（二）市場環(huán)境維度：“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下的價(jià)值鏈與樞紐耦合

超大城市既是國際要素進(jìn)人中國市場的門戶，也是本土企業(yè)走向全球的“跳板”，即在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中發(fā)揮著戰(zhàn)略連接器作用。從Gereffi[的全球價(jià)值鏈理論視角看，超大城市作為國際要素進(jìn)人中國市場的門戶，可以通過打造國際消費(fèi)中心、全球研發(fā)中心等關(guān)鍵價(jià)值節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)跨國公司在價(jià)值鏈治理環(huán)節(jié)集聚。同時(shí)，超大城市作為本土企業(yè)走向全球的“跳板”，能夠依托沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)等平臺支持本土企業(yè)嵌人全球價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)。以深圳“跨境電商 + 海外倉”模式為例，其本質(zhì)是通過流通環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新重構(gòu)價(jià)值鏈治理權(quán)力，契合了全球價(jià)值鏈理論中“流通效率決定價(jià)值鏈地位”的核心命題。這種雙向賦能的特性要求超大城市的營商環(huán)境既要符合國際規(guī)則，又要適配本土企業(yè)全球化發(fā)展需求，形成“內(nèi)外兼容、動(dòng)態(tài)平衡”的制度體系。

（三）要素流動(dòng)維度：基于累積因果循環(huán)理論的要素動(dòng)態(tài)配置

超大城市依托完善的基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和人才資源，構(gòu)建起全球要素流動(dòng)的“強(qiáng)磁場”。根據(jù)累積因果循環(huán)理論，社會經(jīng)濟(jì)因素之間存在互為因果的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)[]，形成自我強(qiáng)化的循環(huán)。在資本流動(dòng)方面，超大城市作為國際金融中心，可以通過構(gòu)建離岸金融市場與跨境資本流動(dòng)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資本要素的高效配置與制度性套利，形成“金融集聚—規(guī)模經(jīng)濟(jì)—要素虹吸”的正反饋機(jī)制。在人才集聚方面，超大城市則可以通過構(gòu)建人才生態(tài)鏈，實(shí)現(xiàn)人力資本的增值效應(yīng)，推動(dòng)人力資本從輸入型集聚向創(chuàng)造型集聚轉(zhuǎn)變，形成“人才紅利—?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)出—環(huán)境優(yōu)化”的正向循環(huán)。在數(shù)據(jù)要素流通方面，超大城市通過設(shè)立國際數(shù)據(jù)交易中心，探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全評估機(jī)制，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化。這種“要素虹吸一高效配置一價(jià)值外溢”的功能，體現(xiàn)了超大城市作為全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈關(guān)鍵樞紐的作用。

（四）可持續(xù)發(fā)展維度：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)理論下的規(guī)則與生態(tài)協(xié)同

由于國際規(guī)則在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色低碳和人工智能等新興領(lǐng)域尚不成熟，超大城市可以憑借產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢成為規(guī)則探索的先行者。根據(jù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)理論，經(jīng)濟(jì)增長需要從傳統(tǒng)的要素驅(qū)動(dòng)（如勞動(dòng)力和資本）轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)[8]，這就要求超大城市通過技術(shù)、制度、管理和文化等多維度的創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。超大城市通過先行制定數(shù)據(jù)治理、低碳發(fā)展等領(lǐng)域的規(guī)則，獲取全球規(guī)則制定的話語權(quán)溢價(jià)，形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)鎖定機(jī)制。例如，北京2025年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)科技倫理治理的實(shí)施意見（試行）》中明確了加強(qiáng)科技倫理治理的總體要求、治理體制、制度保障和審查監(jiān)管等，并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)國際交流合作，積極參與國際科技倫理治理對話和規(guī)則制定。這種對新興領(lǐng)域規(guī)則的主動(dòng)探索，不僅提升了超大城市自身的全球競爭力，更為國家參與國際規(guī)則制定積累了經(jīng)驗(yàn)，助力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

四、超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建理念與學(xué)理支撐

基于國際化營商環(huán)境的演進(jìn)邏輯與理論內(nèi)涵的梳理，本文從構(gòu)建理念與學(xué)理支撐兩個(gè)方面討論構(gòu)建超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的依據(jù)。

（一）超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建理念

在制度型開放加速推進(jìn)的背景下，營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系正經(jīng)歷重大范式變革。世界銀行推出的B-READY新框架將數(shù)字應(yīng)用、環(huán)境可持續(xù)性等跨領(lǐng)域主題納入評價(jià)指標(biāo)體系，標(biāo)志著全球營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)從單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)向“制度質(zhì)量 + 新興能力”的綜合評價(jià)指標(biāo)轉(zhuǎn)變。

國外對營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的理論探索呈現(xiàn)三個(gè)演進(jìn)特征。第一，評估維度的邊界拓展。從企業(yè)微觀視角逐步向“制度—市場—要素”三維拓展，并將產(chǎn)業(yè)鏈治理能力、跨境要素流動(dòng)效率納入指標(biāo)體系。第二，研究范式的批判轉(zhuǎn)向。學(xué)術(shù)界對世界銀行體系“自由主義市場假設(shè)”的系統(tǒng)性反思推動(dòng)了本土化評價(jià)模型的興起[9]。第三，方法工具的技術(shù)迭代。從定性評估發(fā)展到融合機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能的動(dòng)態(tài)量化模型，實(shí)現(xiàn)了評價(jià)工具從靜態(tài)分析向智能預(yù)測的范式升級。國內(nèi)研究則呈現(xiàn)國際規(guī)則適配和本土制度創(chuàng)新的雙軌范式特征，即在指標(biāo)體系構(gòu)建上實(shí)現(xiàn)宏觀綜合（如國家發(fā)展和改革委員會融合城市高質(zhì)量發(fā)展與企業(yè)全生命周期的評估框架[10]）、領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)（如稅收[1、司法[12]、數(shù)字[13]等領(lǐng)域營商環(huán)境專項(xiàng)指標(biāo)）和區(qū)域特色（如廣東增設(shè)的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同指數(shù)[14]）三類范式創(chuàng)新。然而，現(xiàn)有指標(biāo)體系仍缺乏對國際規(guī)則適配及超大城市雙向開放需求的關(guān)注，對綠色發(fā)展與數(shù)據(jù)治理等維度覆蓋不足，未充分考慮超大城市“城市群樞紐一制度試驗(yàn)田”的功能特征。基于此，本文認(rèn)為，構(gòu)建超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系需遵循五個(gè)方面的理念。

1.對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大制度型開放

對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大制度型開放，是超大城市順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢、提升制度競爭力的必然選擇。將國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則融人超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的目標(biāo)是促使超大城市在制度創(chuàng)新過程中不斷優(yōu)化自身規(guī)則、規(guī)制、管理與標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與國際通行規(guī)則深度對接，從而營造出更具吸引力和競爭力的制度環(huán)境。因此，應(yīng)將“規(guī)則一規(guī)制—管理一標(biāo)準(zhǔn)”對接作為超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的核心構(gòu)建理念。例如，設(shè)置知識產(chǎn)權(quán)跨境保護(hù)力度、國際服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單縮減率等指標(biāo)，鼓勵(lì)超大城市完善與國際接軌的制度體系，實(shí)現(xiàn)從政策開放向制度開放的評價(jià)轉(zhuǎn)型。

2.服務(wù)“雙循環(huán)\"戰(zhàn)略，強(qiáng)化雙向賦能功能

服務(wù)“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，強(qiáng)化雙向賦能功能，旨在讓超大城市在全球經(jīng)濟(jì)格局中找準(zhǔn)定位，充分發(fā)揮其作為國內(nèi)國際“雙循環(huán)”關(guān)鍵連接點(diǎn)的作用。超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系需突出對超大城市在吸引國際要素與服務(wù)本土企業(yè)全球化中的雙向樞紐功能的評估。一方面，聚焦國際資本、技術(shù)、人才等高端要素的集聚能力，設(shè)置外資銀行市場滲透率、國際物流成本占比、外匯管制寬松度評分、外資企業(yè)運(yùn)營穩(wěn)定指數(shù)、外資準(zhǔn)入便利度指數(shù)等指標(biāo)，以衡量超大城市對全球資源的虹吸能力。另一方面，關(guān)注本土企業(yè)國際化發(fā)展的支撐能力，設(shè)置跨境資金流動(dòng)自由度指數(shù)、跨境通關(guān)效率指數(shù)、國際樞紐多式聯(lián)運(yùn)銜接度指數(shù)等指標(biāo)，評估城市助力企業(yè)“走出去”的服務(wù)效能，形成內(nèi)外循環(huán)相互促進(jìn)的評價(jià)邏輯。

3.立足城市功能定位，凸顯差異化發(fā)展路徑

立足城市功能定位，凸顯差異化發(fā)展路徑，其關(guān)鍵是要充分考慮不同超大城市在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略定位等方面的差異。共性指標(biāo)保障了國際化營商環(huán)境的基本要求得以落實(shí)，而個(gè)性指標(biāo)則能挖掘城市特色優(yōu)勢，引導(dǎo)各超大城市根據(jù)自身特點(diǎn)發(fā)揮比較優(yōu)勢，走出一條獨(dú)具特色的國際化營商環(huán)境建設(shè)之路，提升城市在全球特定領(lǐng)域的競爭力。因此，應(yīng)基于各超大城市的功能定位與發(fā)展優(yōu)勢，構(gòu)建共性與個(gè)性相結(jié)合的超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系。共性指標(biāo)需聚焦國際化營商環(huán)境的普遍性要求，如跨境貿(mào)易整體滿意度、外資企業(yè)稅收優(yōu)惠力度等，而個(gè)性指標(biāo)則應(yīng)結(jié)合城市特色設(shè)置，如北京作為全國政治文化中心，可增設(shè)國際文化交流活動(dòng)數(shù)量、國際組織總部人駐情況等指標(biāo)；上海作為國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心，可強(qiáng)化金融開放度、國際航運(yùn)吞吐量等指標(biāo)，避免“一刀切”式評價(jià)，鼓勵(lì)城市發(fā)揮比較優(yōu)勢。

4.聚焦新興領(lǐng)域，引領(lǐng)全球規(guī)則創(chuàng)新

聚焦新興領(lǐng)域，引領(lǐng)全球規(guī)則創(chuàng)新，旨在契合當(dāng)下科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的發(fā)展潮流。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色低碳和人工智能等前沿領(lǐng)域，國際規(guī)則尚在形成之中，超大城市憑借自身的創(chuàng)新資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，通過構(gòu)建前瞻性指標(biāo)體系，鼓勵(lì)超大城市在這些領(lǐng)域先行先試，搶占規(guī)則制定的先機(jī)，這不僅有助于提升城市自身的國際影響力，還能為中國參與全球規(guī)則制定提供經(jīng)驗(yàn)與支撐。如設(shè)置碳交易市場活躍度、綠色金融指數(shù)、數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定參與度、網(wǎng)上政務(wù)AI智能服務(wù)能力指數(shù)等指標(biāo)，為提升中國在新興領(lǐng)域國際競爭中的地位提供評價(jià)依據(jù)。

5.注重動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要求

注重動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要求，旨在使超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系具備靈活性和前瞻性，以契合長遠(yuǎn)發(fā)展需求。即時(shí)性指標(biāo)反映當(dāng)下營商環(huán)境水平，為政策調(diào)整提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)；而發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)則關(guān)注城市應(yīng)對未來挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和培育新動(dòng)能的能力，確保城市在長期發(fā)展過程中持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，滿足可持續(xù)發(fā)展的需求。同時(shí)，將人才與文化融合納入動(dòng)態(tài)評估，有助于打造開放包容、富有活力的城市生態(tài)，吸引全球人才匯聚，為城市的長遠(yuǎn)發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)力。因此，應(yīng)秉持動(dòng)態(tài)化、可持續(xù)的評價(jià)理念，構(gòu)建兼顧短期成效與長期發(fā)展?jié)摿Φ某蟪鞘袊H化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系。據(jù)此，可設(shè)置信貸可獲得性指數(shù)、跨境支付成本率等即時(shí)性指標(biāo)，以反映當(dāng)下營商環(huán)境水平；設(shè)置核心產(chǎn)業(yè)鏈要素協(xié)同效率指數(shù)、創(chuàng)新要素增長速率等指標(biāo)評估城市的發(fā)展?jié)摿Γ源_保評價(jià)結(jié)果能夠?yàn)槌鞘锌沙掷m(xù)發(fā)展提供科學(xué)指引。同時(shí)，通過國際化人才生活便利度指數(shù)、多語言服務(wù)覆蓋率、外籍居民文化包容滿意度等指標(biāo)，衡量城市對全球人才的吸引力及文化包容度，助力打造兼具開放活力與人文底蘊(yùn)的可持續(xù)營商生態(tài)。

（二）超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的學(xué)理支撐

超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建需多個(gè)理論協(xié)同支撐。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、全球價(jià)值鏈理論和國家競爭優(yōu)勢理論從規(guī)則底層邏輯、全球分工機(jī)制、要素競爭本質(zhì)三個(gè)層面為指標(biāo)體系提供了邏輯框架，也為指標(biāo)體系的四維結(jié)構(gòu)（制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展）和雙軌路徑（國際規(guī)則適配、本土制度創(chuàng)新）提供系統(tǒng)性支撐。

1.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：從規(guī)則適配到制度創(chuàng)新的底層邏輯

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率歸因于正式規(guī)則（政策法規(guī)）與非正式規(guī)則（文化慣例）的協(xié)同作用[15]，而“制度降低交易成本”這一理論框架為指標(biāo)體系構(gòu)建提供了國際規(guī)則適配和本土制度創(chuàng)新兩條核心路徑。從國際規(guī)則適配層面看，指標(biāo)體系需通過量化本土規(guī)則與國際標(biāo)準(zhǔn)的適配程度，回應(yīng)降低制度性交易成本的訴求。具體而言，在正式規(guī)則方面，Acemoglu等[i6]認(rèn)為，制度質(zhì)量（如制度透明度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)）是跨國投資決策的核心變量，指標(biāo)體系需涵蓋政策文件國際公開度、國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則對接度等指標(biāo)，用于衡量地方政策法規(guī)在國際公開程度及其與CPTPP、WTO等所確定規(guī)則的契合度；還應(yīng)包含知識產(chǎn)權(quán)跨境保護(hù)力度等指標(biāo)，對標(biāo)美國專利商標(biāo)局（United States Patent and Trademark Office，USPTO）等機(jī)構(gòu)確立的國際標(biāo)準(zhǔn)，評估知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度對跨國投資的吸引力。在非正式規(guī)則方面，商業(yè)慣例、文化包容等隱性成本可以通過多語言服務(wù)覆蓋率、文化包容滿意度等指標(biāo)衡量，這與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中“非正式規(guī)則塑造交易環(huán)境”的命題相契合。從本土制度創(chuàng)新層面看，依據(jù)制度變遷理論，制度需隨經(jīng)濟(jì)環(huán)境動(dòng)態(tài)演化，以持續(xù)提升效率。因此，指標(biāo)體系需兼顧制度優(yōu)化能力的評估，為本土制度創(chuàng)新提供評價(jià)依據(jù)與方向指引，確保規(guī)則體系能夠適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提升整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率。

2.全球價(jià)值鏈理論：全球分工視角下的市場與要素雙維支撐

全球價(jià)值鏈理論認(rèn)為，在全球化時(shí)代，城市的核心競爭力體現(xiàn)為城市在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中整合各類要素（如資本、技術(shù)、人才、信息等）和協(xié)調(diào)跨區(qū)域生產(chǎn)環(huán)節(jié)的資源配置能力。從市場環(huán)境優(yōu)化層面看，Gerefi[6提出的價(jià)值鏈權(quán)力結(jié)構(gòu)理論表明，城市吸引外資的效率和產(chǎn)業(yè)鏈完整性決定其在價(jià)值鏈中的治理地位。據(jù)此，在指標(biāo)體系中可設(shè)置外資準(zhǔn)人便利度指數(shù)指標(biāo)，通過量化外資企業(yè)進(jìn)入的政策壁壘與審批效率，反映城市吸引全球資本的能力；設(shè)置核心產(chǎn)業(yè)鏈要素協(xié)同效率指數(shù)指標(biāo)，以量化產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套水平，評估城市在特定產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的整合優(yōu)勢。二者共同衡量城市在全球價(jià)值鏈中的基礎(chǔ)競爭力。從要素流動(dòng)升級層面看，根據(jù)聯(lián)合國《2017年世界投資報(bào)告：投資與數(shù)字經(jīng)濟(jì)》中提到的“數(shù)字價(jià)值鏈”概念[17]，新型要素流通已成為重塑全球分工的關(guān)鍵力量。指標(biāo)體系需構(gòu)建兩類指標(biāo)響應(yīng)這一趨勢：在傳統(tǒng)要素流動(dòng)方面，設(shè)置跨境通關(guān)效率指數(shù)、國際物流成本占比等指標(biāo)直接衡量貨物要素的跨境流通效率；在新型要素流動(dòng)方面，設(shè)置數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)便利度、跨境資金流動(dòng)自由度指數(shù)等指標(biāo)，量化信息流、資金流在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的流動(dòng)效率。此外，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定參與度等指標(biāo)通過評估城市在全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定中的話語權(quán)，反映其在新型全球分工模式下的主導(dǎo)能力，確保指標(biāo)體系全面覆蓋全球價(jià)值鏈理論對要素流動(dòng)升級的要求。

3.國家競爭優(yōu)勢理論：從要素質(zhì)量到可持續(xù)競爭力的邏輯錨定

波特[18]的國家競爭優(yōu)勢理論（又稱“鉆石模型”）以“生產(chǎn)要素、需求條件、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)戰(zhàn)略”的協(xié)同為核心，為指標(biāo)體系構(gòu)建提供了可持續(xù)發(fā)展能力構(gòu)建和高端要素流動(dòng)優(yōu)化兩條核心路徑。從可持續(xù)發(fā)展能力構(gòu)建層面看，依據(jù)鉆石模型，高級生產(chǎn)要素與需求條件的協(xié)同創(chuàng)新是形成可持續(xù)競爭力的關(guān)鍵。在指標(biāo)體系中，綠色金融指數(shù)等指標(biāo)通過量化城市在綠色金融領(lǐng)域的產(chǎn)品開發(fā)能力，體現(xiàn)高級生產(chǎn)要素（金融創(chuàng)新資源）的集聚與轉(zhuǎn)化水平；創(chuàng)新要素增長速率等指標(biāo)則反映科技、人才等創(chuàng)新要素的動(dòng)態(tài)積累能力。二者共同呼應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的理論內(nèi)核。同時(shí)，碳交易市場活躍度指標(biāo)對應(yīng)評估城市在綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場響應(yīng)能力，外資銀行市場滲透率指標(biāo)從相關(guān)產(chǎn)業(yè)維度出發(fā)，衡量金融服務(wù)業(yè)的國際化程度，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同對可持續(xù)競爭力的支撐作用。從高端要素流動(dòng)優(yōu)化層面看，Saxenian[5]37關(guān)于“高質(zhì)量要素流動(dòng)決定全球競爭位勢”的研究進(jìn)一步深化了鉆石模型對要素流動(dòng)機(jī)制的解釋，通過加入人才與文化融合維度的系列指標(biāo)，構(gòu)建起“硬設(shè)施 + 軟環(huán)境”的綜合評價(jià)體系，確保城市在全球高端要素競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。

綜上所述，三大理論交叉協(xié)同，通過“制度奠基一效率驅(qū)動(dòng)一要素升級”的邏輯鏈條，構(gòu)建制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展四維結(jié)構(gòu)與國際規(guī)則適配和本土制度創(chuàng)新的雙維國際化路徑分析框架，如圖1所示。

圖1雙維國際化路徑分析框架

五、超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

基于上述分析，本文初步構(gòu)建的國際化營商環(huán)境評價(jià)體系的層級結(jié)構(gòu)涵蓋四個(gè)維度（制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展），并進(jìn)一步細(xì)化為6個(gè)目標(biāo)層指標(biāo)和13個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)，以確保體系的全面性、可操作性和可比性，充分體現(xiàn)出優(yōu)化超大城市的國際化營商環(huán)境既要充分適配國際規(guī)則（即實(shí)現(xiàn)國際化合規(guī)），也要著力本土制度創(chuàng)新（即提升本土競爭力），形成“雙向開放、協(xié)同賦能”的動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化制度體系適應(yīng)性和增強(qiáng)整體經(jīng)濟(jì)韌性的雙重目標(biāo)。

（一）超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方法

本文結(jié)合德爾菲法（Delphi Method）與層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）進(jìn)行指標(biāo)篩選與權(quán)重設(shè)定，以確保指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性和可操作性。德爾菲法依托專家在該領(lǐng)域的專業(yè)共識和豐富經(jīng)驗(yàn)，確保目標(biāo)層和準(zhǔn)則層全面涵蓋當(dāng)前超大城市國際化營商環(huán)境的核心要素；層次分析法則通過數(shù)學(xué)模型計(jì)算較為細(xì)碎的方案層權(quán)重，并通過一致性檢驗(yàn)提升可信度，確保指標(biāo)體系的權(quán)重分配合理，減少人為主觀偏差，提高指標(biāo)體系的客觀性和量化水平。

1.德爾菲法的應(yīng)用

本文邀請了具備國際化營商環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策、跨國投資和城市管理等領(lǐng)域的12名專家進(jìn)行訪談和評分，包括4名國家、省級發(fā)展和改革委員會的政府決策者、3名高校專家學(xué)者、5名國際商會成員及跨國企業(yè)高管。其中， 41.67% 的專家學(xué)者在各自領(lǐng)域工作時(shí)間在20年以上，工作時(shí)間在16—20年的占 33.33% ，工作時(shí)間在11一15年的占 25% ，這可以確保專家群體的代表性和專業(yè)性。專家們以季克特五級量表（ 1= 極不重要， 2= 不重要， 3= 一般， 4= 重要， 5= 極重要）為基準(zhǔn)進(jìn)行評分，并提出了指標(biāo)優(yōu)化建議。結(jié)合專家評分均值和專家賦權(quán)均值，本文使用加權(quán)平均法計(jì)算目標(biāo)層、準(zhǔn)測層指標(biāo)的最終權(quán)重，如下：

其中， W_i^funal 是最終權(quán)重， α 是調(diào)節(jié)系數(shù)（通常取0.5000）， S_i 是該指標(biāo)的評分均值， 是所有指標(biāo)的評分均值之和， W_i 是專家直接賦予的權(quán)重均值， 是所有指標(biāo)的權(quán)重均值之和。

2.層次分析法（AHP）的應(yīng)用

依據(jù)德爾菲法確定的目標(biāo)層、準(zhǔn)則層指標(biāo)，本文進(jìn)一步細(xì)化方案層指標(biāo)，形成完整的層次結(jié)構(gòu)。本文邀請專家對方案層指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，并對每個(gè)指標(biāo)的相對重要性進(jìn)行評分。本文判斷矩陣采用Saaty1—9比例標(biāo)度，利用特征值法（Eigenvalue Method）計(jì)算各指標(biāo)的權(quán)重。結(jié)合德爾菲法確定的目標(biāo)層、準(zhǔn)則層指標(biāo)權(quán)重，本文綜合計(jì)算方案層指標(biāo)的最終權(quán)重，形成完整的權(quán)重分配體系。

（二）超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建數(shù)據(jù)報(bào)告

本文目標(biāo)層指標(biāo)在可接受范圍（Kendall's W=0.6460 ， Plt;0. 0010? ，說明專家評分一致性良好。如表1所示，指標(biāo)體系包括6個(gè)目標(biāo)層指標(biāo)、13個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)和31個(gè)方案層指標(biāo)，涵蓋了制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展四大核心評價(jià)維度，體現(xiàn)了對國際規(guī)則適配和本土制度創(chuàng)新的雙重關(guān)注。在方案層指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算過程中，本文利用層次分析法構(gòu)建了判斷矩陣。由于部分矩陣為二階矩陣，具有天然的一致性，本文對6個(gè)三階矩陣進(jìn)行了一致性檢驗(yàn)，以保證結(jié)果的合理性。檢測結(jié)果判斷矩陣的一致性比率（CR）均小于0.1000（均值為0.0780），滿足一致性要求，表明專家評分一致性良好，指標(biāo)權(quán)重具有科學(xué)性與可靠性。

表1超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系

六、從天津樣本到共性邏輯：超大城市國際化營商環(huán)境的結(jié)構(gòu)性短板

基于《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)〔2014］51號）界定的超大城市標(biāo)準(zhǔn)（常住人口 ?1 000 萬人）[19]，以及國家統(tǒng)計(jì)局第七次全國人口普查數(shù)據(jù)確認(rèn)的上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都和天津7個(gè)超大城市名單[20]，本文選取天津作為東部超大城市典型案例，并依托自建指標(biāo)體系的“制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展”四維分析框架，通過與北京、上海、廣州和深圳4個(gè)東部超大城市的橫向?qū)Ρ龋〞翰患{入具有區(qū)域差異的西部超大城市成都、重慶），對超大城市國際化營商環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行分析，旨在精準(zhǔn)識別超大城市在國際化營商環(huán)境建設(shè)中存在的結(jié)構(gòu)性短板。鑒于超大城市國際化營商環(huán)境數(shù)據(jù)的復(fù)雜性與獲取限制，本文重點(diǎn)選取政策顯著性強(qiáng)的核心指標(biāo)，對超大城市國際化營商環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行映射分析，旨在驗(yàn)證指標(biāo)體系在制度型開放背景下的實(shí)踐適配性。

作為北方超大城市，天津兼具北方港口樞紐、先進(jìn)制造業(yè)基地和“一帶一路”陸海交匯點(diǎn)三重戰(zhàn)略定位，其國際化營商環(huán)境建設(shè)既承載超大城市共性使命，又凸顯北方城市轉(zhuǎn)型特色。自2023年《天津市新一輪優(yōu)化營商環(huán)境措施》出臺以來，天津持續(xù)打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，不斷推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和高水平開放。《2024年天津市營商環(huán)境第三方評價(jià)綜合報(bào)告》《天津統(tǒng)計(jì)年鑒2024》顯示，天津的信貸可獲得性指數(shù)為86，表明天津在企業(yè)融資環(huán)境方面具有一定的吸引力，能夠?yàn)槠髽I(yè)發(fā)展提供所需資金支持；知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度達(dá)到86.36，表明天津在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作上取得了一定成效；監(jiān)管執(zhí)法信息公開與共享評分為93.40，表明天津在監(jiān)管層面的透明度較高，有利于營造公平的市場環(huán)境。在貿(mào)易投資領(lǐng)域，天津跨境貿(mào)易整體滿意度為87.63。其中，實(shí)際利用外資額增長率為 -3% ，但新設(shè)境外企業(yè)機(jī)構(gòu)175家，中方投資額28.91億美元，比上一年分別增長18. 2% 和1.8倍，體現(xiàn)天津在對外投資方面的積極擴(kuò)張態(tài)勢，但在吸引外資方面可能面臨一定的挑戰(zhàn)。政府招投標(biāo)信息公開與流程透明得分為88.48，表明天津在招投標(biāo)環(huán)節(jié)的公平公正性有一定保障；網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力達(dá)到91.95，表明天津在政務(wù)服務(wù)數(shù)字化方面取得了進(jìn)展；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度為84.63，展現(xiàn)出天津在創(chuàng)新領(lǐng)域具有一定活力。然而，相較于其他超大城市，天津在推動(dòng)營商環(huán)境國際化的進(jìn)程中仍面臨諸多挑戰(zhàn)。根據(jù)國際咨詢公司科爾尼發(fā)布的《2024全球城市指數(shù)報(bào)告》，天津在2024年全球城市綜合排名為第95名，而北京排名第6名，上海排名第8名，深圳排名第68名，廣州排名第52名，表明天津在制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展方面仍存在一定短板。

（一）制度環(huán)境方面：政策適配性、精準(zhǔn)度和透明度的多重短板

本文通過政策梳理發(fā)現(xiàn)，天津在政策適配性、精準(zhǔn)度和透明度方面有待進(jìn)一步提高。從綜合性營商環(huán)境相關(guān)政策文件發(fā)布數(shù)量看，天津僅有26項(xiàng)，遠(yuǎn)低于上海、深圳等城市。上海連續(xù)8年發(fā)布優(yōu)化營商環(huán)境行動(dòng)方案，并作為每年的1號文件重點(diǎn)部署。從政策適配性看，相關(guān)政策缺乏執(zhí)行可行性。具體表現(xiàn)在政策制定未充分考量企業(yè)實(shí)際需求，導(dǎo)致政府在吸引外資和促進(jìn)企業(yè)國際化發(fā)展方面支持不足。2025年3月，深圳對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)專門出臺《深圳市2025年優(yōu)化國際化營商環(huán)境工作方案》，在吸引外資、對外投資、國際貿(mào)易、人才生態(tài)、宜居宜游、城市形象等6個(gè)方面提出26條重點(diǎn)任務(wù)，以提升企業(yè)獲取國際高端要素資源的便利度。從政策精準(zhǔn)度看，天津在政務(wù)服務(wù)效率和協(xié)同性方面也有待提高，表現(xiàn)為部分行政審批流程繁瑣。例如，涉及港澳臺企業(yè)法人變更、外籍員工證件辦理等業(yè)務(wù)的跨部門信息共享和協(xié)作存在阻礙，影響了企業(yè)行政審批效率。從政策透明度看，根據(jù)2024年浙江大學(xué)公共政策研究院、浙江省公共政策研究院發(fā)布的《中國政府網(wǎng)絡(luò)透明度指數(shù)評估報(bào)告（2023—2024）》，天津的政府網(wǎng)絡(luò)透明度指數(shù)（72.53）排名表現(xiàn)處于中等水平（平均分為78.73）以下，與北京（83.14）、上海（82.95）、廣州（91.75）、深圳（89.60）差距較明顯，表明天津在制定營商環(huán)境政策和營造良好制度環(huán)境等多方函待全方位改進(jìn)，以增強(qiáng)城市在全國乃至全球營商環(huán)境競爭格局中的吸引力與競爭力。

（二）市場環(huán)境方面：開放度不足與公平競爭機(jī)制缺位的雙重制約

根據(jù)2024年《中國城市開放創(chuàng)新生態(tài)評價(jià)及展望》的評價(jià)結(jié)果，參評城市的平均得分為63.38。其中，天津（62.02）低于平均分，上海（82.48）、北京（81.16）、深圳（71.79）、廣州（70.30）均高于平均分。根據(jù)《2024年天津市營商環(huán)境第三方評價(jià)綜合報(bào)告》的評價(jià)結(jié)果，天津市場環(huán)境存在公平競爭不足、透明度不夠和開放程度有待提升的情況。企業(yè)間不當(dāng)競爭行為偶有發(fā)生，政府采購、招投標(biāo)領(lǐng)域的隱性門檻和壁壘仍然存在，影響市場健康發(fā)展。政府采購的公開透明度仍有提升空間，一些政府采購項(xiàng)目的信息發(fā)布滯后，導(dǎo)致社會監(jiān)督存在一定難度。另外，部分采購項(xiàng)目還存在采購門檻等問題。在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域競爭公平性、流程規(guī)范性方面，天津?qū)嵭腥鞒绦畔⒐_的行政區(qū)僅占 31.25% ，抽查項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)招標(biāo)項(xiàng)目計(jì)劃提前發(fā)布的行政區(qū)比重高達(dá) 75% 。綜上所述，公平競爭環(huán)境、政府采購與招投標(biāo)環(huán)節(jié)的不足抑制了企業(yè)需求，并影響市場健康發(fā)展，亟須采取有力措施加以改善。

（三）要素流動(dòng)方面：跨境流通效率與數(shù)字服務(wù)能級的雙重滯后

天津擁有天津自貿(mào)區(qū)、第五航權(quán)航線、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)等四種對外貿(mào)易基礎(chǔ)資源與條件，且使用的國際貿(mào)易“單一窗口”基本實(shí)現(xiàn)了與港口、銀行、保險(xiǎn)和物流機(jī)構(gòu)的對接。然而，在要素流動(dòng)方面，天津仍存在諸多問題。在第三方評價(jià)對跨境貿(mào)易的總體滿意度調(diào)查中，天津得分僅為87.63，存在一定提升空間。在跨境流通效率方面，天津國際設(shè)施聯(lián)通性優(yōu)勢不明顯，港口輻射能力有待提升，主要體現(xiàn)為運(yùn)輸能力和集貨能力不足、直航航線少、航期長。在跨境電商領(lǐng)域，天津雖已推行零售進(jìn)口稅款電子支付，但在關(guān)稅支付便利化措施推廣應(yīng)用方面仍然滯后，關(guān)稅保證保險(xiǎn)、匯總征稅模式等初期成效尚顯不足。另外，口岸收費(fèi)流程也需優(yōu)化，通關(guān)效率仍需提高。根據(jù)《2024年天津市營商環(huán)境第三方評價(jià)綜合報(bào)告》的評價(jià)結(jié)果，天津部分港口經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)偏高，部分進(jìn)出口商品的檢驗(yàn)檢疫流程較繁瑣，存在多次開展查驗(yàn)工作和重復(fù)提交相關(guān)資料等問題。在數(shù)字服務(wù)國際化方面，根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)信息社上海總部行業(yè)洞察產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺發(fā)布的2024年互聯(lián)網(wǎng)與云計(jì)算、大數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)城市競爭力TOP50排行榜，天津大數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)城市競爭力指數(shù)（80.07）明顯低于北京（95.69）、深圳（93.34）、上海（90.44）和廣州（87.77）。天津的國際貿(mào)易“單一窗口”雖推動(dòng)了跨境貿(mào)易信息化進(jìn)程，但在企業(yè)實(shí)操過程中，部分用戶反饋存在系統(tǒng)缺乏穩(wěn)定性、與企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接困難等問題。

（四）可持續(xù)發(fā)展方面：綠色創(chuàng)新能級與產(chǎn)業(yè)鏈韌性的雙重不足

近年來，天津加快推進(jìn)綠色金融體系建設(shè)，制定了全國首個(gè)融資租賃綠色評價(jià)機(jī)制和化工行業(yè)轉(zhuǎn)型金融標(biāo)準(zhǔn)，并落地全國首筆標(biāo)準(zhǔn)化綠色租賃業(yè)務(wù)、實(shí)施科技創(chuàng)新金融服務(wù)能力提升“百千萬”專項(xiàng)行動(dòng)，其多項(xiàng)綠色金融指標(biāo)全國領(lǐng)先。但與其他超大城市相比，天津的綠色金融工具規(guī)模較小，在創(chuàng)新性、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方面仍有所欠缺。根據(jù)《2024天府金融指數(shù)》報(bào)告，天津總指數(shù)得分排名和新興金融得分排名與其他超大城市仍有一定差距，如表2所示。其中，天津的綠色金融指數(shù)排名第16名，顯著落后于北京（第1名）、深圳（第2名）、上海（第3名）和廣州（第4名）。

表22024年天府金融指數(shù)（五大城市總指數(shù)與新興金融得分排名表）

另外，天津科技創(chuàng)新的資源基礎(chǔ)較為薄弱，高端創(chuàng)新人才吸引力不足、科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)體系不健全，這嚴(yán)重阻礙了企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程。首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院課題組發(fā)布的2021—2025年的《中國城市科技創(chuàng)新發(fā)展報(bào)告》顯示，天津的科技創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)雖逐年升高，但仍與其他超大城市存在較大差距，如2024年天津科技創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)為0.3477，落后于北京（0.6819）、深圳（0.5897）、上海（0.5882）和廣州（0.4066）。2024年，天津市人民政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)新改革的若干措施》，但仍需要在明確操作流程、打消執(zhí)行顧慮、強(qiáng)化市場配置等方面進(jìn)一步優(yōu)化完善。

在能源結(jié)構(gòu)和供應(yīng)鏈韌性方面，天津加快打造信創(chuàng)、集成電路、車聯(lián)網(wǎng)、綠色石化、汽車及新能源汽車、高端裝備、航空航天、生物醫(yī)藥、中醫(yī)藥、新能源、新材料、輕工等12條重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈。但是，目前產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套不足導(dǎo)致鏈條韌性不強(qiáng)的問題，制約了外資企業(yè)的投資信心。其中，在新能源應(yīng)用方面，天津較先進(jìn)地區(qū)仍有差距。根據(jù)《2024胡潤中國新能源產(chǎn)業(yè)集聚度城市榜》，天津排名第11位，綜合指數(shù)為72.8，明顯低于上海（87.8）、深圳（87.3）、廣州（79.7）和北京（77.3）。

綜上，作為超大城市的典型案例，天津的國際化營商環(huán)境建設(shè)呈現(xiàn)鮮明的北方特色與超大城市共性交織的特征。一方面，港口樞紐功能與先進(jìn)制造業(yè)基礎(chǔ)使天津在監(jiān)管透明度、政務(wù)數(shù)字化等領(lǐng)域具備局部優(yōu)勢，為北方城市提供了轉(zhuǎn)型參照。另一方面，天津在政策國際化適配、綠色金融能級等方面的短板，恰是北京、上海等超大城市尚未完全破解的共性難題。這種案例特性與超大城市共性的深度耦合，使得天津案例成為觀察中國超大城市在制度型開放中“規(guī)則對接一要素流動(dòng)—產(chǎn)業(yè)升級”協(xié)同機(jī)制的典型。天津案例已為超大城市群體勾勒出“本土化實(shí)踐—國際化輸出”的優(yōu)化路徑雛形，其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)或可成為超大城市提升全球資源配置能力的重要參照。

七、超大城市國際化營商環(huán)境優(yōu)化的政策建議與展望

基于天津案例的四維評估結(jié)果可知，超大城市在國際化營商環(huán)境建設(shè)中普遍面臨制度環(huán)境適配性不足、市場開放度有限、要素流動(dòng)效率偏低和可持續(xù)發(fā)展能級較弱等系統(tǒng)性短板。這些問題本質(zhì)上反映了制度型開放背景下，超大城市在對接國際規(guī)則與激發(fā)本土創(chuàng)新方面的共性挑戰(zhàn)。因此，各超大城市可結(jié)合天津案例中暴露的系統(tǒng)性短板，從制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展四個(gè)維度探索適配自身的國際化營商環(huán)境優(yōu)化路徑，為在制度型開放中實(shí)現(xiàn)“規(guī)則一創(chuàng)新一發(fā)展”的良性循環(huán)提供系統(tǒng)性解決方案。

（一）超大城市國際化營商環(huán)境優(yōu)化的政策建議

1.制度環(huán)境優(yōu)化：從政策供給到制度型開放的范式轉(zhuǎn)型

立足制度型開放視閥，超大城市需構(gòu)建“規(guī)則對接一制度創(chuàng)新—服務(wù)升級”的三維制度環(huán)境體系。一是建立政策法規(guī)國際一致性評估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與國際規(guī)則的深度適配。對照CPTPP“負(fù)面清單 + 正面清單”管理模式，超大城市應(yīng)重點(diǎn)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)（參考DEPA規(guī)則）、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)（對標(biāo)USPTO標(biāo)準(zhǔn)）等領(lǐng)域開展差距分析，形成規(guī)則適配度指數(shù)，并納入政府績效考核。二是政策服務(wù)精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型。借鑒深圳“26條”經(jīng)驗(yàn)，超大城市應(yīng)嘗試建立外資企業(yè)政策需求動(dòng)態(tài)畫像機(jī)制，即通過自然語言處理技術(shù)解析企業(yè)訴求，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠、跨境服務(wù)等政策的智能推送，將天津“容缺受理”模式升級為超大城市通用的“信用 + 承諾制”審批模式。三是政務(wù)服務(wù)國際化再造。參照上海優(yōu)化營商環(huán)境8.0版，超大城市可以構(gòu)建“多語言 + 智能客服”政務(wù)平臺，制定覆蓋“政策制定一政策執(zhí)行—政策評估”全流程的透明化執(zhí)行機(jī)制，顯著提高政府網(wǎng)絡(luò)透明度。

2.市場環(huán)境協(xié)同：從準(zhǔn)入開放到公平競爭的生態(tài)構(gòu)建

針對市場環(huán)境的層級錯(cuò)配問題，超大城市需實(shí)施“壁壘破除—規(guī)則統(tǒng)一—產(chǎn)業(yè)協(xié)同”的系統(tǒng)改革。一是動(dòng)態(tài)優(yōu)化市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。在制造業(yè)全面開放的基礎(chǔ)上，超大城市可以參照廣州服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在金融領(lǐng)域試點(diǎn)設(shè)立跨境金融業(yè)務(wù)白名單，在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域推行外資準(zhǔn)人承諾制，在全國超大城市試行‘ 7×24 小時(shí)線上審批”標(biāo)準(zhǔn)等。二是推動(dòng)公平競爭審查體系數(shù)智化。超大城市可以建立跨部門隱性壁壘智能篩查平臺，以針對類似天津暴露的政府采購信息公開不足問題，開發(fā)“全流程信息公開率”監(jiān)測模塊，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)計(jì)劃提前發(fā)布，提升異議處理時(shí)效。三是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理。借鑒深圳“ ’產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)驗(yàn)，超大城市應(yīng)構(gòu)建“鏈主企業(yè)—配套企業(yè)—服務(wù)機(jī)構(gòu)”的國際化產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)，建立超大城市產(chǎn)業(yè)鏈韌性評估體系，重點(diǎn)監(jiān)測核心環(huán)節(jié)本地配套率（目標(biāo) ≥70% ）、外資企業(yè)供應(yīng)鏈嵌入度等指標(biāo)。

3.要素流動(dòng)革新：從基礎(chǔ)設(shè)施到數(shù)字生態(tài)的能級躍升

聚焦超大城市全球要素樞紐定位，超大城市應(yīng)打造“物理聯(lián)通—數(shù)字賦能—規(guī)則互認(rèn)”的要素流動(dòng)體系。一是國際物流樞紐智能化改造。對標(biāo)上海洋山港智慧港口，超大城市需實(shí)施“水運(yùn)—鐵路—空運(yùn)”多式聯(lián)運(yùn)數(shù)字化升級，將單一窗口模式拓展至“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)—支付結(jié)算一供應(yīng)鏈金融”全鏈條，降低國際物流成本。二是數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)突破。自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)白名單可以參照海南“國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道”模式，建設(shè)超大城市數(shù)字貿(mào)易國際樞紐港，重點(diǎn)提升數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)便利度。三是區(qū)域要素協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新。通過構(gòu)建京津冀、長三角等城市群要素流動(dòng)協(xié)同聯(lián)盟，建立跨區(qū)域“資質(zhì)互認(rèn)—標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一一服務(wù)通辦”機(jī)制，降低人才、資金和技術(shù)等要素跨城市流動(dòng)成本。

4.可持續(xù)發(fā)展引領(lǐng)：從綠色合規(guī)到創(chuàng)新生態(tài)的價(jià)值升級

緊扣制度型開放下的ESG競爭新規(guī)則，超大城市應(yīng)構(gòu)建“綠色轉(zhuǎn)型—?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)—國際認(rèn)同”的可持續(xù)發(fā)展體系。一是綠色金融國際化突破。借鑒北京綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，超大城市需建立綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室，開發(fā)與國際接軌的ESG債券、碳期貨等工具。例如，將天津綠色租賃模式升級為“綠色金融 + 轉(zhuǎn)型金融”模式，擴(kuò)大綠色金融資產(chǎn)規(guī)模。二是科技創(chuàng)新生態(tài)國際化構(gòu)建。參照深圳國際人才街區(qū)建設(shè)，超大城市應(yīng)打造類海外創(chuàng)新社區(qū)，配套國際學(xué)校、醫(yī)療設(shè)施及提供多語言服務(wù)。例如，將天津“天開海歸小鎮(zhèn)”升級為“人才—項(xiàng)目—資本”國際化對接平臺，提升國際化人才生活便利度。三是產(chǎn)業(yè)鏈綠色韌性建設(shè)。超大城市可以考慮建立綠色產(chǎn)業(yè)鏈評估體系，重點(diǎn)監(jiān)測新能源產(chǎn)業(yè)集聚度、核心產(chǎn)業(yè)鏈綠色配套率等指標(biāo)，并參照上海碳普惠機(jī)制，構(gòu)建“企業(yè)碳賬戶—產(chǎn)品碳足跡—產(chǎn)業(yè)碳地圖”的全鏈條管理體系。

（二）超大城市國際化營商環(huán)境優(yōu)化的展望

在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則深度調(diào)整和中國擴(kuò)大制度型開放的政策背景下，本文基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、全球價(jià)值鏈理論和國家競爭優(yōu)勢理論，從國際規(guī)則適配和本土制度創(chuàng)新兩個(gè)維度構(gòu)建超大城市國際化營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系。該體系涵蓋制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展四個(gè)核心領(lǐng)域，有效克服和彌補(bǔ)了傳統(tǒng)指標(biāo)體系國際化專項(xiàng)評估缺失、新興經(jīng)濟(jì)模式評價(jià)維度覆蓋不足、層次錯(cuò)配與同質(zhì)化等結(jié)構(gòu)性問題，更加全面、精準(zhǔn)地反映了新時(shí)期國際化營商環(huán)境的內(nèi)涵與特征，為評估超大城市營商環(huán)境的國際化水平提供了創(chuàng)新視角與科學(xué)工具。

在城市定位與戰(zhàn)略布局方面，作為北方超大城市的天津，戰(zhàn)略定位尤為重要，既是連通內(nèi)外的北方港口樞紐，也是先進(jìn)制造業(yè)基地和“一帶一路”倡議中陸海聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵交匯點(diǎn)。天津在營商環(huán)境建設(shè)中所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，在中國北方城市乃至部分具有相似定位的超大城市中具有共性。天津模式為全國超大城市群體在對接國際規(guī)則、構(gòu)建\"規(guī)則—?jiǎng)?chuàng)新一發(fā)展\"良性循環(huán)中，提供了從個(gè)案診斷到系統(tǒng)優(yōu)化的完整邏輯鏈條和可復(fù)制的實(shí)踐范式。因此，以天津?yàn)闃颖镜陌咐治觯葯z驗(yàn)了自建指標(biāo)體系四維框架（制度環(huán)境、市場環(huán)境、要素流動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展）的實(shí)踐適配性，也為超大城市優(yōu)化國際化營商環(huán)境提供了清晰的實(shí)踐指引。

當(dāng)前，在逆全球化背景下，優(yōu)化國際化營商環(huán)境是對沖外部不確定性的關(guān)鍵抓手，需將促進(jìn)消費(fèi)與國際化營商環(huán)境建設(shè)深度融合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。展望未來，在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展、綠色發(fā)展浪潮持續(xù)推進(jìn)的趨勢下，國際化營商環(huán)境的內(nèi)涵和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)會持續(xù)演變。一方面，需持續(xù)關(guān)注國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新變化，及時(shí)將新興領(lǐng)域的關(guān)鍵指標(biāo)納入指標(biāo)體系，并不斷優(yōu)化指標(biāo)權(quán)重，增強(qiáng)體系的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。另一方面，應(yīng)拓展研究范圍，納入更多不同類型城市，深入分析這些城市在發(fā)展過程中的差異性和共性，為各地提供具體可執(zhí)行的政策建議。這些舉措將推動(dòng)中國城市營商環(huán)境逐步與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，提升中國城市在全球經(jīng)濟(jì)競爭中的綜合實(shí)力和國際影響力，助力中國制度型開放進(jìn)程不斷推進(jìn)。

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Summary：Againstthebackdropof global industrialchainrestructuringand in-depthadjustmentof international economicandtraderules，theinternationalizationofthebusinessenvironmenthas becomeacoreindicatorformega-cities to enhanceinternationalcompetitivenessHowever，theconventionalbusinessenvironment evaluationsystemhasstructural contradictions suchasalack of special evaluation，insufficientcoverageof emerging fields，andhierarchical mismatch， which necesitates reconstructing the evaluation framework from the perspective of institutional opening-up.

This paper first sortsout theevolution logicof theconnotationof the international business environmentandthe theoreticalconnotationoftheinternationalbusinessenvironmentinmega-cities.Thetheoreticalconnotationofthe international businessenvironmentinmega-citiespresentsthe four-dimensional colaborative characteristicsof “institution-market-factor-sustainabledevelopment”，whoseessence istoformanon-lineardynamic balanceof “internalizationof international rulesandexternalization of local advantages”through the closed-loop mechanism of “institutional transmission-factoralocation-innovation feedback\".Thispaperdiscusses thebasisforconstructingthe evaluation index systemof theinternational busiess environment inmega-cities from theaspectsof constructionconcept andrationale.Basedontheaboveanalysis，thispaperconstructsaspecialevaluationindexsystemof internationalbusiness environment inmega-cities，including6targetlayers，13criterionlayers，and31indicatorlayers bycombiningtheDelphi methodandanalytic hierarchy process.Taking Tianjinasasample，thispaper analyzes thecommonand characteristic problemsintheconstructionof internationalbusinessenvironment in mega-cities，andputsforward targeted four-dimensional optimization system paths.

Compared with existing studies，theexpansion of this paper ismainlyreflected in twoaspects.First，for the internationalizationdimensionof thebusinessenvironmentinmega-cities，itconstructsaspecial evaluationindexsystem integrating intemational high standardsand localcharacteristics，which considers thetwo-wayfunctionsof“bringing in” and“goingout”，and improves thedeficiencyofalack of targetedspecial evaluation inexisting evaluations.Second，it incorporates emerging fieldssuchasdigital economy，greenlow-carbondevelopment，andartificialinteligence （AI） intohe indexframework，realizestheaccurateevaluationof thecurrentsituationanddevelopmentpotentialoftheinternational business environment inmega-cities，andresponds to the practicaldemandforevaluationofemerging fieldsagainst the background of the iteration of global economic and trade rules.

Key Words：institutional opening up；mega-cities; international business environment;indicator system

（責(zé)任編輯：劉欣琦）