完善國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的思考

[中國分類號(hào)]F27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

我國自改革開放以來，實(shí)施多項(xiàng)企業(yè)改革的措施，推進(jìn)國有企業(yè)正朝著現(xiàn)代企業(yè)制度的方向前進(jìn)。2020年，我國通過的國企改革方案是落實(shí)國有企業(yè)改革“1+N”政策體系和頂層設(shè)計(jì)的具體施工圖，對(duì)推進(jìn)國有企業(yè)改革向縱深發(fā)展、盤活國有企業(yè)、壯大國有經(jīng)濟(jì)有著重大的指導(dǎo)作用。要建立權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理體系，使其發(fā)揮更大的作用。這是我國國企改革的一個(gè)重要里程碑，也是我國國企改革的一個(gè)重要標(biāo)志。深刻認(rèn)識(shí)國企治理中存在的眾多問題，對(duì)于完善國企治理機(jī)制具有重大意義。這一主題的研究，可以完善國有企業(yè)內(nèi)部治理，提升國有企業(yè)的管理水平，增進(jìn)國有企業(yè)管治透明度。對(duì)于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推動(dòng)國有企業(yè)長期、健康發(fā)展具有十分重要的作用。

1國有企業(yè)特征及治理結(jié)構(gòu)模式概述

1.1 國有企業(yè)特征

國有企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)隸屬國家，是全部或大部分的財(cái)產(chǎn)屬于國家所有和控制的企業(yè)。國有企業(yè)具有四大特征。一是國有企業(yè)屬于國家。國有企業(yè)的發(fā)展和投資依靠國家宏觀調(diào)控，一定意義上，國家直接管控國企的未來發(fā)展方向。二是國有企業(yè)的政治屬性明朗。國有企業(yè)受國家影響，在一定程度上與政治體系密不可分，經(jīng)營管理容易受到政治因素的影響，且國有企業(yè)的發(fā)展與國家戰(zhàn)略相關(guān)。三是國有企業(yè)具有社會(huì)責(zé)任感。在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，國有企業(yè)還肩負(fù)著社會(huì)責(zé)任與義務(wù)。四是國有企業(yè)資源豐富。政府資源大多集中在國有企業(yè)上，包含地域資源、財(cái)務(wù)資源和人力資源。國有企業(yè)具有得天獨(dú)厚的社會(huì)優(yōu)勢(shì)。國有企業(yè)一般分為三類：國家完全控股、國家獨(dú)資和國家參股。

1.2 國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)模式

我國國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)一般包括：國資委、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理人員。國資委是監(jiān)督國有資產(chǎn)情況的國家機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)管理的監(jiān)督和控制，確保國有企業(yè)資產(chǎn)效益不受其他因素影響。董事會(huì)是國有企業(yè)最高管理組織，負(fù)責(zé)制訂戰(zhàn)略和發(fā)展方向，并對(duì)重大事件展開決策和審議。監(jiān)事會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)國有企業(yè)董事會(huì)和更高層組織的查檢，保證國有企業(yè)經(jīng)營環(huán)境、各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)合理合法，監(jiān)事會(huì)由多名監(jiān)事組成，包含國有監(jiān)事和獨(dú)立監(jiān)事，具有獨(dú)立監(jiān)察的職權(quán)。高級(jí)管理人員主要負(fù)責(zé)國有企業(yè)的日常管理與運(yùn)作，包括國有企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)劃、戰(zhàn)略的制訂與執(zhí)行、公司的資金與人力資源的管理。另外，我國國有企業(yè)除上述基本內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之外，還存在一定特征。比如，國企監(jiān)管部門往往是國企股東的代言人，擁有更多的話語權(quán)和決策權(quán)。董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中一般要有一定數(shù)量的黨委、工會(huì)代表，這樣既保證了黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又保證了職工的利益[1]。

2國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的主要問題

2.1權(quán)力過度集中

國有企業(yè)的權(quán)力一般掌握在監(jiān)督管理部門和高級(jí)管理人員手中。股東會(huì)決議程序等多流于形式。一些國有企業(yè)權(quán)力過度集中，缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制，缺少對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效的內(nèi)部控制與監(jiān)督，可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。小股東很難獲得關(guān)于企業(yè)運(yùn)營狀況的真實(shí)信息，逐步喪失對(duì)企業(yè)的信任，進(jìn)而影響管理和運(yùn)營的穩(wěn)定性，減少企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

2.2董事會(huì)權(quán)力不足

在一些國有企業(yè)中，董事會(huì)往往缺少獨(dú)立和決策的權(quán)力。目前我國國有企業(yè)中，董事長、總經(jīng)理兩職頻繁發(fā)生重合，而且，大部分的董事會(huì)成員為管理人員，只有少部分股東才能對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策和管理，這使得國有企業(yè)的董事會(huì)既由大股東控制，又由內(nèi)部人控制。董事會(huì)的獨(dú)立性不足，黨委與董事會(huì)之間的權(quán)力劃分不明確，不能根據(jù)相關(guān)過程作出常規(guī)決策。由于董事會(huì)權(quán)力分散，很難確保國有企業(yè)的運(yùn)營決策達(dá)到一致，不利于企業(yè)管理，且會(huì)出現(xiàn)貪污腐敗、濫用職權(quán)的問題，進(jìn)一步加深國有企業(yè)經(jīng)營的困境。

2.3激勵(lì)機(jī)制不完善

許多國有企業(yè)缺少有效的激勵(lì)措施。在我國，上市公司的控股方股份屬于非流通股，因國有企業(yè)高級(jí)管理人員大多是由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)委派的，企業(yè)經(jīng)營人與政府機(jī)關(guān)聯(lián)系密切，導(dǎo)致管理人員的績效評(píng)估成為一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。盡管相關(guān)部門下達(dá)了對(duì)國有企業(yè)的績效管理展開改革的要求，但實(shí)際成效并不明顯。另外，在國有企業(yè)中，現(xiàn)行的績效考評(píng)靈活性較大，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確性，激勵(lì)機(jī)制的缺失導(dǎo)致職工積極性不高。職工對(duì)國有企業(yè)的忠誠度降低，導(dǎo)致生產(chǎn)效率降低，進(jìn)一步影響國企經(jīng)濟(jì)效益[2]。

3完善國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的有效建議

3.1弱化行政管理，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

國有企業(yè)具有獨(dú)立經(jīng)營和自負(fù)盈虧特征，其自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力將直接影響企業(yè)的發(fā)展。在當(dāng)前國企改進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)營特征與發(fā)展?fàn)顩r來弱化行政管理，確定監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)的比例。如，完全控股的國有企業(yè)，擔(dān)任執(zhí)行職務(wù)的董事、監(jiān)事可達(dá) 50% ，而在國有控股企業(yè)中，這一比例則必須降至低于 40% 。事實(shí)上，無論何種類型的國有企業(yè)，在投入運(yùn)營管理過程中，都應(yīng)當(dāng)盡量避免政府的行政介入，只有充分發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營才能，才能保證國有企業(yè)的發(fā)展?jié)M足市場(chǎng)需要，創(chuàng)造平穩(wěn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。此外，除了弱化行政管理，國有企業(yè)還應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。一方面，要優(yōu)化所有制結(jié)構(gòu)，適度減少國家股的比重，明晰股東的性質(zhì)。優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，確保持股主體多元化與股權(quán)分散。但從當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀來看，自企業(yè)規(guī)模與業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)張，經(jīng)過市場(chǎng)洗牌與頻繁并購后，國有企業(yè)的股權(quán)呈分散趨勢(shì)，且組織結(jié)構(gòu)與管理模式也更加復(fù)雜，股東對(duì)經(jīng)理人的監(jiān)督作用被逐步削弱。建立信息公開制度，可以解決因結(jié)構(gòu)問題帶來的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，提高股東與經(jīng)理人之間的信息暢通度。由此可見，國有企業(yè)在股權(quán)結(jié)構(gòu)不斷變化的過程中，要注意平衡各方股東關(guān)系，并要求經(jīng)理人依據(jù)股東大會(huì)的決策行使自由裁量權(quán)。另一方面，要明確董事會(huì)與委托代理之間的關(guān)系，即建立相應(yīng)的管理和決策制度，將其作為公司治理的根本和先決條件，它可以使中小股東的權(quán)利得到保障。當(dāng)下，我國國有企業(yè)的股權(quán)集中程度高，大、小股東之間存在著矛盾，而內(nèi)部結(jié)構(gòu)改革可以把股東之間的矛盾轉(zhuǎn)變成管理層與股東之間的矛盾，使問題更容易解決。

3.2將黨組織嵌入治理結(jié)構(gòu)

首先，“雙向進(jìn)入，交叉任職”的嵌入方式。伴隨著國有企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的步代，現(xiàn)代企業(yè)制度內(nèi)部組織形式有：股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，與原來的國有企業(yè)組織并存。但是，在實(shí)際的管理過程中，往往會(huì)出現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的交叉和沖突。為解決這一矛盾，我國明確提出要堅(jiān)持“雙向進(jìn)入，交叉任職”的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制，在組織層次上為黨組織參與國有企業(yè)管理指明了明確的方向和途徑，有利于加強(qiáng)黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。其次，“討論前置”的嵌入模式。“討論前置”機(jī)制的提出和實(shí)施對(duì)原國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重大問題進(jìn)行了優(yōu)化。最直接的改變就是以前國有企業(yè)在做決定之后上報(bào)的手續(xù)被簡(jiǎn)化，運(yùn)作效率得到了提升。例如，過去國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)與黨組織在作出決定后，往往要向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，審批周期長，而“討論前置”機(jī)制的建立，可縮短決策響應(yīng)時(shí)間，優(yōu)化決策執(zhí)行渠道。從橫向來看，建立黨委和政府之間的決策分配機(jī)制，從縱向看，可以把國企黨委與基層黨組織區(qū)別開來。在治理中發(fā)揮各自的職能，黨組織在企業(yè)進(jìn)行決策，充分發(fā)揮把關(guān)和導(dǎo)向作用。上述兩種嵌入模式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。前者有效地遏制了“內(nèi)部人控制”問題，加強(qiáng)了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但該嵌人模式是一種分散式的嵌入，其缺點(diǎn)是過于依賴個(gè)體的素質(zhì)與能力;后者對(duì)前者作出了很好的補(bǔ)充，它是一種集中式的組織結(jié)構(gòu)，是獨(dú)立于法定機(jī)關(guān)之外的獨(dú)立決策主體[3]。

3.3善內(nèi)部治理，推進(jìn)企業(yè)改革

一是健全信息共享機(jī)制。在當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大環(huán)境下，國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是管理層與董事之間的信息博弈。管理層具有企業(yè)運(yùn)營的經(jīng)營權(quán)，而董事則是享有信息經(jīng)營，但這一切，都要建立在對(duì)國企經(jīng)營狀況和市場(chǎng)發(fā)展有深人了解之后，才能變成決策。董事會(huì)的設(shè)立，為董事和管理層提供了一個(gè)很好的交流通道。在進(jìn)行信息交流時(shí)，董事會(huì)要與管理層進(jìn)行信息交流，并保持相對(duì)的獨(dú)立性。二是優(yōu)化決策機(jī)制。我國國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，其主要目的在于規(guī)范經(jīng)營者的經(jīng)營行為，而內(nèi)部治理的改革也并非單純地將權(quán)力轉(zhuǎn)移，國有企業(yè)會(huì)出現(xiàn)分散的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，且投資主體多樣化，組織形式復(fù)雜，在決策過程中，可以采取治理型管理模式，改變傳統(tǒng)決策環(huán)節(jié)中董事會(huì)主導(dǎo)的局面，由職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)企業(yè)決策與經(jīng)營。三是建立權(quán)力制衡機(jī)制，即在國有企業(yè)董事會(huì)中建立制衡機(jī)制，用于約束董事會(huì)與經(jīng)理人的權(quán)力。但與此同時(shí)，國有企業(yè)也要發(fā)揮董事會(huì)的作用，增加外部董事在董事會(huì)中的比例，并關(guān)注二者權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)董事會(huì)的制衡；同時(shí)，國有企業(yè)也可以執(zhí)行聯(lián)席制度，將董事會(huì)與管理人分離，董事長由外部董事?lián)危瑢⒐芾砣伺c董事長的職權(quán)分散開，形成監(jiān)督與執(zhí)行雙向并行，同時(shí)授權(quán)董事會(huì)選拔和評(píng)估管理人員的權(quán)利，外部董事必須發(fā)揮監(jiān)督企業(yè)信息公開制度的健全運(yùn)作，保證職權(quán)不被濫用，利用三種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)共同推進(jìn)國有企業(yè)改革。

3.4保證董事會(huì)合規(guī)運(yùn)行，發(fā)揮外部董事作用

一是加強(qiáng)后勤保障隊(duì)伍建設(shè)。國有企業(yè)董事會(huì)應(yīng)給每名外部董事配備獨(dú)立的內(nèi)部聯(lián)系后勤人員，負(fù)責(zé)外部董事與國有企業(yè)內(nèi)部聯(lián)系的各項(xiàng)工作，包括文件的傳達(dá)、收集整理相關(guān)財(cái)務(wù)與信息等重點(diǎn)內(nèi)容。同時(shí)，外部董事組成的董事委員會(huì)作為管理層的后勤保障隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)為國有企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供咨詢服務(wù)，包括財(cái)務(wù)、審計(jì)、績效等重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)外部董事就企業(yè)經(jīng)營狀況提出的問題給予及時(shí)的答復(fù)。二是加強(qiáng)信息傳輸。國有企業(yè)通過暫時(shí)性報(bào)告和定期公告將企業(yè)的運(yùn)營和管理信息傳達(dá)給外部董事。例如，國有企業(yè)可以按月提交經(jīng)營報(bào)告，或每半年向外部董事會(huì)匯報(bào)運(yùn)營狀況，及時(shí)解決國有企業(yè)經(jīng)營難題。三是加強(qiáng)溝通。國有企業(yè)應(yīng)每年度組織董事會(huì)與外部董事會(huì)召開會(huì)議，會(huì)議中匯報(bào)年度經(jīng)營報(bào)告，聽取外部董事就財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、管理、戰(zhàn)略方面的意見，組織獨(dú)立董事與外部審計(jì)進(jìn)行交流，強(qiáng)化其對(duì)外部審計(jì)工作的引導(dǎo)與監(jiān)管。同時(shí)，由國資委和證券監(jiān)督管理部門主辦專門培訓(xùn)并召開企業(yè)主辦的年度工作會(huì)議等，引導(dǎo)外部董事參與會(huì)議活動(dòng)，組織外部董事對(duì)年度重點(diǎn)工作展開考察。

3.5重視對(duì)下屬企業(yè)治理管控，提高母子公司治理協(xié)同性

在合理設(shè)計(jì)國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的過程中，國有企業(yè)需要將治理鏈條向下延伸，實(shí)現(xiàn)對(duì)下屬企業(yè)的監(jiān)督和管理，從而實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)一體化治理。在這個(gè)過程中，一是要合理制定法人結(jié)構(gòu)，做好下屬公司管理層與關(guān)鍵崗位人員的科學(xué)配置，尤其要關(guān)注企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層及在編人員的比例結(jié)構(gòu)，從而對(duì)所屬企業(yè)的治理主體重合度較高的問題進(jìn)行徹底的解決。二是執(zhí)行公司董事會(huì)的權(quán)力。根據(jù)國有企業(yè)管理目標(biāo)和實(shí)際情況，分階段、分批次地實(shí)施董事會(huì)職權(quán)。在具有良好治理基礎(chǔ)的重要子公司中，行使其中長期發(fā)展決策權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)合格下屬企業(yè)的授權(quán)，使下屬企業(yè)有更多的意愿與空間來規(guī)范治理。三是規(guī)范國有企業(yè)法人管理制度。制訂企業(yè)章程模板，包括議事模板、業(yè)務(wù)模板、管理模板等，確保子公司與母公司的規(guī)則章程協(xié)調(diào)一致。四是健全考評(píng)制度。一方面，要對(duì)下屬企業(yè)的董事會(huì)進(jìn)行深人、細(xì)致的考核和評(píng)估，加強(qiáng)考核結(jié)果的運(yùn)用，促使董事依法履行職責(zé)；二是引導(dǎo)下屬企業(yè)做好董事會(huì)對(duì)管理人的考核，用“指揮棒”，促使各單位的管理人更好地發(fā)揮經(jīng)營管理職權(quán)。

4結(jié)語

總之，在我國國企改革不斷深入的大背景下，加強(qiáng)國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，是增強(qiáng)國有企業(yè)活力、壯大國有經(jīng)濟(jì)、全面推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。要想發(fā)展國有企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就必須解決目前我國國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)存在的權(quán)力過于集中、董事會(huì)權(quán)力不足、企業(yè)激勵(lì)機(jī)制不完善等問題，需要在弱化行政管理，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、將黨組織嵌入治理結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)部治理，推進(jìn)企業(yè)改革、保證董事會(huì)合規(guī)運(yùn)行，發(fā)揮外部董事作用、重視對(duì)下屬企業(yè)治理管控，提高母子公司協(xié)調(diào)治理機(jī)制，發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)提升管理成效，使國有企業(yè)的管理方式由規(guī)范走向?qū)嵭А?/p>

參考文獻(xiàn)

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