中國式城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的空間權(quán)利建構(gòu)

[中圖分類號]F299.2；F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769（2025）04－0047-08

改革開放40多年以來，中國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的演變過程，城鄉(xiāng)之間的差距隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整而不斷縮小，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系不斷健全與完善。但與此同時，中國城鄉(xiāng)融合仍存在生產(chǎn)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除?；诖耍h的十九大報告首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。黨的二十屆三中全會進一步指出，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。各地政府也紛紛探索具有地方特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，如四川省縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試點、湖北省以“強縣工程”推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、廣東省通過“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。面對如火如荼的城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革實踐，有必要進一步反思中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵突破點在哪里，以及中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革應(yīng)當(dāng)走向何方。

一、文獻回顧與評述

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體框架

城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅是破解中國“三農(nóng)”問題的重要手段，也是推進中國式現(xiàn)代化進程的內(nèi)在要求。從西方國家現(xiàn)代化道路的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，單一追求經(jīng)濟增長的現(xiàn)代化必然會導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系失衡，而中國式城鄉(xiāng)融合發(fā)展肩負著推動全體人民共同富裕的重任，必須要形成具有中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路。①與西方國家的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展相比，中國式城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點：一是系統(tǒng)性，中國的城市與農(nóng)村是一個相互聯(lián)系、不可分割的整體，在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中必須堅持系統(tǒng)觀念，以新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為導(dǎo)向，統(tǒng)籌規(guī)劃和推進城鄉(xiāng)空間布局、資源配置、產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)等工作。 ② 二是人民性，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本宗旨，要堅決消除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置的體制機制障礙，確保城鄉(xiāng)發(fā)展成果為廣大人民所共享。 ③ 三是共生性，城鄉(xiāng)融合發(fā)展并非簡單的農(nóng)村城市化或城鄉(xiāng)歸一化，而是要尊重城鄉(xiāng)地域特色和客觀差異，消除城鄉(xiāng)生活水平的差距，構(gòu)建城鄉(xiāng)共生共榮的生命共同體。④

城鄉(xiāng)融合涵蓋了城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、治理和生態(tài)等多個層面的融合，是各子系統(tǒng)之間優(yōu)勢補充、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展過程。③在城鄉(xiāng)要素融合方面，要素的自由流動是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在動力，當(dāng)前城鄉(xiāng)之間的要素單向流動導(dǎo)致了農(nóng)村資源的枯竭，削弱了“三農(nóng)”體系的自我發(fā)展能力，必須要重新建構(gòu)城鄉(xiāng)要素雙向流動的新格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動。③在產(chǎn)業(yè)融合方面，要充分利用城市與鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，重塑城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，加強城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)鏈的銜接和融合，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)功能互補、經(jīng)濟發(fā)展互利互惠的發(fā)展共同體。③在治理融合方面，要以城鄉(xiāng)共治為基礎(chǔ)構(gòu)建均等化的公共服務(wù)體系，推進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全域覆蓋，完善共建共治共享的社會治理制度，在多元主體共同參與中增強城鄉(xiāng)關(guān)系的互動性和社會性。③在生態(tài)融合方面，堅持生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的應(yīng)有之義，要充分挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)資源的功能與價值，促進生態(tài)資源城鄉(xiāng)雙向流動和優(yōu)化配置，拓寬生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟資源的渠道。③

（二）城鄉(xiāng)空間正義的理論運用

改革開放以來，中國城鄉(xiāng)要素流動的規(guī)模和范圍不斷擴大，城鄉(xiāng)間的互動聯(lián)系明顯增強，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步從“分離”轉(zhuǎn)向“融合”。然而，鄉(xiāng)村資源要素持續(xù)向城市流失、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距明顯等現(xiàn)實問題的存在，深刻表明制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙依舊不少。在城鄉(xiāng)空間資源交換方面，生產(chǎn)要素的合理和高效流動是資源有效配置的基礎(chǔ)。但是，城鄉(xiāng)戶籍制度的身份限制、統(tǒng)一建設(shè)用地市場的缺失以及金融資源配置的嚴重失衡問題，導(dǎo)致了人才和資金等生產(chǎn)要素單向流人城市。①特別是土地資源作為農(nóng)村最有潛力的生產(chǎn)要素，在城鄉(xiāng)土地二元市場的狀態(tài)下難以充分實現(xiàn)其經(jīng)濟價值，土地抵押和宅基地轉(zhuǎn)讓仍面臨諸多制度性障礙。①在城鄉(xiāng)空間資源分配方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給歷史欠賬較多、短板明顯，雖然中國近年來在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)方面實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，并且地方政府公共財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入也在不斷增加，但城鄉(xiāng)居民獲取的基本公共服務(wù)內(nèi)容仍存在較大差距，進而影響了外部資源參與鄉(xiāng)村振興的積極性。②

面對以上問題，越來越多的學(xué)者將空間正義理論運用到中國城鄉(xiāng)融合的實踐場域中，從空間生產(chǎn)與空間分配的視角探討城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在的空間非正義現(xiàn)象及其矯正路徑。從空間生產(chǎn)的研究進路來看，部分學(xué)者認為城鄉(xiāng)空間非正義的根源在于鄉(xiāng)村空間生產(chǎn)的權(quán)利缺失，鄉(xiāng)村缺少參與空間生產(chǎn)的“社會準允”，導(dǎo)致權(quán)力與資本在強勢介入鄉(xiāng)村空間重構(gòu)時引發(fā)合法性危機。 ① 而實現(xiàn)空間生產(chǎn)正義則需要改變現(xiàn)有的空間生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)，將人民的空間需要和空間權(quán)益作為衡量城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)正義的標尺，兼顧城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)的技術(shù)理性和價值理性。 ② 從空間分配的研究進路來看，城鄉(xiāng)空間非正義則主要體現(xiàn)為空間資源的非公平分配，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、生產(chǎn)原材料的提供支持城市發(fā)展，但卻在戶籍制度、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。③同時，鄉(xiāng)村空間還承擔(dān)著城市工業(yè)“三廢”、日常生活等外源污染帶來的環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁，城市高污染、低效益的產(chǎn)業(yè)也有向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢，導(dǎo)致鄉(xiāng)村空間優(yōu)質(zhì)環(huán)境不斷被破壞。④實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間分配正義，還需要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和空間布局，特別是打通城鄉(xiāng)“人、地、財”等要素流動的限制，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。③

（三）城鄉(xiāng)空間權(quán)利的理論構(gòu)想

中國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟、資本、文化和權(quán)力等多維度內(nèi)容的交織與重塑。相較于西方都市馬克思主義學(xué)派在城市空間發(fā)展成型的基礎(chǔ)上分析社會空間關(guān)系運轉(zhuǎn)的微觀樣態(tài)，中國城鄉(xiāng)空間正義的思考必須要放在從鄉(xiāng)土中國向城市中國大轉(zhuǎn)型的時空坐標中加以考量。③一方面，中國城鄉(xiāng)空間非正義根植于歷史中形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，集體化時期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將總體性社會劃分為兩個不同性質(zhì)的單元，并推進城鄉(xiāng)差別化公共品供給體制發(fā)展。改革開放以來，城鄉(xiāng)二元制度雖然在改革過程中不斷松綁，但其在經(jīng)濟社會發(fā)展中依舊保持較強的韌性和慣性，導(dǎo)致公共資源配置依舊存在著城鄉(xiāng)二元特性。③另一方面，城市化發(fā)展中的資本邏輯也在不斷放大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，特別是地方政府與資本合謀通過壟斷土地一級市場形成地價“剪刀差”，為城區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)引進提供巨額資金積累，農(nóng)村空間從原本明面上的“輸血”變?yōu)榘档乩锏摹笆а?，形成城市空間對鄉(xiāng)村社會空間侵占、擠壓和解構(gòu)的發(fā)展態(tài)勢，而鄉(xiāng)村空間及其內(nèi)部主體則在行政權(quán)力的壓制下長期處于失語狀態(tài)。③

權(quán)利決定主體的行為選擇能力、財富創(chuàng)造能力以及分享經(jīng)濟收益機會的能力，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡與差異效應(yīng)共同指向了空間權(quán)利的問題。正是宏觀制度層面帶來城鄉(xiāng)權(quán)利開放程度和強度不一，城市權(quán)利開放程度在多數(shù)時期高于農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合始終無法扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰敗的發(fā)展趨勢。③因此，城鄉(xiāng)空間正義的實現(xiàn)必須要從制度層面明確城鄉(xiāng)空間主體的權(quán)利內(nèi)容，以空間權(quán)利的視野審視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，防止城鄉(xiāng)空間權(quán)利配置失衡。一方面，空間權(quán)利的實現(xiàn)不僅要求宏觀層面社會資源的均衡分配，更在于空間內(nèi)部主體能夠共同參與到社會空間治理過程，因此本文將區(qū)分“接受型權(quán)利”與“行為型權(quán)利”兩種權(quán)利形式，前者指有資格接受某種或以某種方式受到對待的權(quán)利，后者指有資格去做某事或以某種方式去做某種事的權(quán)利@；另一方面，空間正義的產(chǎn)生不僅在于城鄉(xiāng)內(nèi)部主體對自身空間的平等使用、占有及分配，也在于城市空間與鄉(xiāng)村空間本身在互動過程中能夠互相尊重、共同發(fā)展，因此本文繼續(xù)區(qū)分“作為主體的空間”與“作為載體的空間”兩種空間形式，關(guān)注空間與空間交往中的主體間性問題。在明晰以上兩組概念的基礎(chǔ)上，本文嘗試對當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在的各類非正義現(xiàn)象進行再審視，并提出以空間權(quán)利矯正城鄉(xiāng)不平等的發(fā)展路徑。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中空間非正義的現(xiàn)實表征

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間正義的最終目標取向。黨的十八大以來，中國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展，城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性、均衡性明顯增強，但依舊存在城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等短板，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除。通過對城鄉(xiāng)空間以及空間內(nèi)部主體的權(quán)利內(nèi)容進行審視，本文將當(dāng)前城鄉(xiāng)空間非正義的現(xiàn)實表征歸結(jié)為以下方面（見圖1），以此探討背后隱含的空間權(quán)利失衡問題。

圖1城鄉(xiāng)空間非正義的現(xiàn)實表征

（一）城鄉(xiāng)空間資源的非正義分配

城市發(fā)展是反映中國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵“度量衡”，在空間資源分配上往往享受到更多的政策偏好與制度傾斜。中華人民共和國成立初期，國家便采用工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的策略推動鄉(xiāng)村資源向城市輸送，優(yōu)先支持城市工業(yè)化發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，在1950年到1979年間，農(nóng)業(yè)部門為國家工業(yè)化發(fā)展的貢獻約為4500億元①，國家資源分配失衡導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距持續(xù)拉大。改革開放之后，社會資源在市場化配置中自發(fā)向基礎(chǔ)設(shè)施完善、投資回報率較高的城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村再次處于資源供給的邊緣地帶，在不斷衰敗中淪為城市空間的“附屬品”。城市空間的極化效應(yīng)給鄉(xiāng)村空間的存續(xù)與發(fā)展帶來兩大問題：一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)變成城市擴張的“動力源”，不斷地將勞動力、農(nóng)產(chǎn)品等優(yōu)質(zhì)資源輸送至城市，但又需要承受工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題，造成鄉(xiāng)村空間的生態(tài)環(huán)境破壞。另一方面，城鄉(xiāng)發(fā)展差距的日益擴大也導(dǎo)致鄉(xiāng)村不再被看作田園牧歌的烏托邦，而是打上了“落后”“臟、亂、差”等污名化標簽，從物理意義與文化意義上消滅農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的觀念曾一度盛行，形成貶低農(nóng)業(yè)農(nóng)村的價值取向。

在中華人民共和國成立之初及改革開放后前十年，中國集中力量推進工業(yè)化建設(shè)有其歷史必然性。當(dāng)中國步人現(xiàn)代化中期水平時，則需對工業(yè)化和城市化的傾斜政策進行適應(yīng)性調(diào)整，以防止工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村之間的差距進一步擴大。雖然自社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，中國農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件得到顯著提升，但鄉(xiāng)村資源配給依舊未能達到城市水平，鄉(xiāng)村建設(shè)也始終滯后于城市發(fā)展步伐。數(shù)據(jù)顯示，2013年至2018年中國土地出讓收入累計達28萬億元，但土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金1.85萬億元，僅占土地出讓收益的 34.4% ，占土地出讓收入的6. 6%② ，土地出讓收入用在城市建設(shè)的比例遠高于農(nóng)村。無論是村莊規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等硬環(huán)境層面，還是文化傳承保護、公共空間營造、公共服務(wù)供給等軟環(huán)境層面，鄉(xiāng)村空間都面臨著較大的缺口，部分村莊不可扭轉(zhuǎn)地走向衰敗甚至消亡。

（二）城鄉(xiāng)空間權(quán)益的非正義賦予

城鄉(xiāng)空間資源分配的不平衡使得城鄉(xiāng)居民難以享受到均等化的公共服務(wù)。雖然中國近年來不斷增加對“三農(nóng)”領(lǐng)域的公共資源配置，但城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及社會保障等方面的二元結(jié)構(gòu)依然突出。由于城鄉(xiāng)居民的身份差異，農(nóng)民進城往往難以獲得與城市居民同等的公共服務(wù)和社會保障權(quán)益，并在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中不斷面臨制度排斥。一方面，大多數(shù)農(nóng)民工只能進入城市中的次級勞動力市場，從事工資低廉、流動性大、工作環(huán)境差的體力工作，成為缺乏勞動合同保護的非正規(guī)就業(yè)人員。另一方面，農(nóng)民工在享受住房、教育和保險等政策方面也存在制度性障礙，不僅參加城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和失業(yè)保險的比例相當(dāng)?shù)?，普遍居住在條件較差的租賃房中，而且不少隨遷子女在升入高中階段時也無法在當(dāng)?shù)叵硎芾^續(xù)教育的權(quán)利。盡管各地嘗試通過居住證制度來滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)需求，并在教育、就業(yè)、醫(yī)療保險和住房等領(lǐng)域推出了相應(yīng)措施，但從實際操作來看，居住證的賦權(quán)范圍有限，所賦予的權(quán)益“含金量”不足，導(dǎo)致農(nóng)民工仍然難以公平地享受到城市的基本公共服務(wù)。

無論是農(nóng)村人口因城鄉(xiāng)資源分配差異而導(dǎo)致難以享受與城市居民平等的基本公共服務(wù)，還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因身份限制導(dǎo)致社會福利水平始終難以比肩城市人口，其本質(zhì)上都表征為身份權(quán)的缺失。特別是在城鄉(xiāng)差別化的戶籍管理制度安排下，戶口作為一種社會分類機制將城鄉(xiāng)居民劃分為不同的社會階層，持有農(nóng)業(yè)戶口的往往被貶稱為“鄉(xiāng)下人”，持有非農(nóng)業(yè)戶口的則被尊稱為“城里人”，這種表面上的稱謂不同深深隱含了城鄉(xiāng)居民的身份差異。當(dāng)前，全國已建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之間的性質(zhì)區(qū)分，并開展了以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為目標的新一輪戶籍制度改革。但從實施效果看，中國農(nóng)民工存量依舊穩(wěn)定呈現(xiàn)上升趨勢，從2014年的2.74億人上升到2024年的3億人，大量農(nóng)民工群體仍處于“半市民化”狀態(tài) ① ，其核心原因還是在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份權(quán)問題沒有得到根本性解決。這既表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城后的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等鄉(xiāng)村身份權(quán)益難以得到充分保障，也表現(xiàn)為城鎮(zhèn)的最低生活保障、醫(yī)療保險等社會保障政策沒有完全對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開放，陷入“安心落戶難”與“體面居住難”的困境。

（三）城鄉(xiāng)空間要素的非正義流動

城鄉(xiāng)要素的雙向流動和優(yōu)化配置是實現(xiàn)經(jīng)濟良性循環(huán)的基礎(chǔ)，是提高農(nóng)業(yè)部門勞動生產(chǎn)效率的關(guān)鍵，而制約城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的關(guān)鍵障礙也正是在于城鄉(xiāng)要素雙向流動不暢。在“人”的方面，由于鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療等公共資源匱乏缺乏充分就業(yè)機會，大量農(nóng)村人口流出且選擇到城市務(wù)工，但市民化成本分擔(dān)機制不健全、農(nóng)村資產(chǎn)處置通道不順暢等問題的存在，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以真正在城市扎根，最終成為在不同區(qū)域漂泊的群體。在“地”的方面，目前建設(shè)用地指標大多被優(yōu)先用于滿足城市發(fā)展，大量下鄉(xiāng)經(jīng)營主體合理用地需求保障不足，同時由于農(nóng)村“三權(quán)”市場化流轉(zhuǎn)與退出渠道尚不暢通，農(nóng)村存在大量的閑置耕地、宅基地以及建設(shè)用地難以得到充分利用。在“財”的方面，農(nóng)村地區(qū)的金融機構(gòu)無論是數(shù)量還是服務(wù)能力都嚴重不足，農(nóng)民在申請農(nóng)業(yè)貸款時普遍面臨較高的門檻和抵押難題，導(dǎo)致農(nóng)村長期缺乏發(fā)展所需要的資本，同時本身缺乏資金的農(nóng)村往往還成為資金的輸出方，城市“抽血式”融資將一部分農(nóng)村資金帶走，進一步削弱了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資源基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村空間的資源要素向城市空間單向性轉(zhuǎn)移，極大地降低了鄉(xiāng)村空間內(nèi)生發(fā)展能力，導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)利的非均衡。一方面，由于城鄉(xiāng)要素市場二元性的存在，鄉(xiāng)村空間的要素價值往往難以得到有效激發(fā)，特別是鄉(xiāng)村空間最具備資產(chǎn)價值的土地要素也面臨使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款等制度性障礙，從而影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素組合與報酬分配。即便部分地區(qū)已經(jīng)開展土地產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，但鄉(xiāng)村土地要素價格遠遠低于城市，城市可以廉價獲取周邊鄉(xiāng)村土地并引入工業(yè)、企業(yè)支持城市建設(shè)與發(fā)展，而鄉(xiāng)村則難以共享城市發(fā)展所帶來的經(jīng)濟效益。另一方面，隨著社會經(jīng)濟形態(tài)不斷進步演化，技術(shù)、管理、知識與數(shù)據(jù)等新質(zhì)生產(chǎn)力愈發(fā)成為重要變量而進入生產(chǎn)函數(shù)，但卻因鄉(xiāng)村空間發(fā)展基礎(chǔ)薄弱難以有效落地應(yīng)用。城市資本、人才等生產(chǎn)要素尚未形成有序下鄉(xiāng)的激勵通道，鄉(xiāng)村同時又難以共享新質(zhì)生產(chǎn)力進步帶來的發(fā)展紅利，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距進一步擴大?？傮w來看，城市通過二元要素市場不斷汲取農(nóng)村要素為其所用，加劇了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置和分布的不平衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村空間的發(fā)展權(quán)利不斷受到制度性損耗，成為城鄉(xiāng)空間發(fā)展非均衡的根本原因。

（四）城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的非正義生產(chǎn)

在城市空間擴張與鄉(xiāng)村空間重構(gòu)過程中，農(nóng)民群體通常處于邊緣化狀態(tài)，其主體性地位極度缺失。一方面，在城市空間擴張中，鄉(xiāng)村土地往往被迫通過征地和拆遷等手段以較低價格完成土地性質(zhì)變更，而農(nóng)民群體缺乏有效表達途徑，只能扮演“支持者”和“犧牲者”角色。此外，由于土地補償、就業(yè)安置等保障措施的不合理和不完善，農(nóng)民群體不可避免地成為城市化的附屬品和犧牲品，難以作為獨立主體參與到城鄉(xiāng)空間的治理過程中。例如，部分地區(qū)為將鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)移到城市空間，在“合村并居”中逼迫農(nóng)民“上樓”，甚至在沒有給予任何補償、未對鄉(xiāng)村農(nóng)民進行合理安置的情況下強制拆除農(nóng)民房屋，從而導(dǎo)致農(nóng)民抵觸事件頻發(fā)。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村公共物品的提供主要依賴于國家項目資源下沉，但對于建設(shè)什么項目、由誰來建設(shè)，通常也是由上級政府部門所決定，農(nóng)民很少能夠參與到項目規(guī)劃、建設(shè)與管護中，越來越缺乏推動空間發(fā)展的能力與動力。與此同時，基層政府在空間治理實踐中的“大包大攬”，也導(dǎo)致部分農(nóng)民采取“等、靠、要”的依賴方式直接獲得利益，本應(yīng)由農(nóng)民自主參與的事務(wù)變成了由干部單獨承擔(dān)，形成了“干部干、群眾看”的角色錯位現(xiàn)象。

城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)中農(nóng)民主體性地位缺失集中表現(xiàn)為治理權(quán)利的匱乏。隨著農(nóng)村人口大量向城市遷移，農(nóng)民與村莊的日常生活和公共事務(wù)聯(lián)系不斷減少，對村莊的歸屬感和認同感逐漸降低。而在村莊內(nèi)部，目前全國各地正在普遍推行“合村并居”改革，行政村面積相較以往自然村大幅度增加，一些村民居住距離相隔十幾甚至幾十公里，村民彼此社會關(guān)聯(lián)度低，從“熟人社會”不斷向“半熟人社會”轉(zhuǎn)型。在鄉(xiāng)村自治力量缺失的情況下，國家行政力量開始對鄉(xiāng)村社會進行整合，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了分散化、碎片化的鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢，但也導(dǎo)致基層政府在“合村并居”、土地整治、人居環(huán)境整治等空間重構(gòu)過程中“制造同意”，農(nóng)民對空間改造的治理權(quán)利缺失。而在城市空間擴張中，地方政府也會通過市場機制將城市空間轉(zhuǎn)化為商業(yè)資本，開展大規(guī)模的造新城、造園區(qū)以及造高樓運動，而忽視了城市居民對有序美好空間建設(shè)的需求?？傮w來看，地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃、項目審批、土地拆遷等各個事關(guān)城鄉(xiāng)居民切實利益的環(huán)節(jié)上，往往也可能成為追逐財政利潤最大化的盈利主體，壓制城鄉(xiāng)居民參與空間規(guī)劃、設(shè)計與改造的治理權(quán)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的空間貧困、空間剝奪等問題。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的空間權(quán)利矯正進路

通過對城鄉(xiāng)融合發(fā)展中面臨的各類空間非正義進行審視可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題癥結(jié)集中體現(xiàn)為城鄉(xiāng)空間及空間內(nèi)部主體在權(quán)利層面的缺失。按照空間形式與權(quán)利形式的區(qū)分，本文將空間權(quán)利劃分為空間存在權(quán)、空間發(fā)展權(quán)、空間身份權(quán)與空間治理權(quán)（見表1），探討實現(xiàn)空間正義所應(yīng)具備的空間權(quán)利，并提出以空間權(quán)利實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的矯正路徑。

表1空間權(quán)利的類型建構(gòu)

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間存在權(quán)矯正

空間不應(yīng)僅被看作個體實行權(quán)利的載體，自身也可作為一種權(quán)利主體而存在，空間如何得以“被承認”則成為空間權(quán)利的重要內(nèi)容。在實踐中，鄉(xiāng)村空間難以“被承認”主要體現(xiàn)為兩方面：其一，城市空間依舊在資源分配上享有優(yōu)先權(quán)，在盲目擴張中創(chuàng)造出資源要素集聚的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生存空間被不斷擠壓；其二，農(nóng)村在城市發(fā)展思維主導(dǎo)下不斷走向“被現(xiàn)代化”與“同一化”，多樣化的“鄉(xiāng)土性”被標準化的“現(xiàn)代性”所取代，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展失去了鄉(xiāng)土特色，更偏離了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的需要。面對鄉(xiāng)村空間不斷走向衰敗與消亡的現(xiàn)實，有必要審視“空間存在權(quán)”的必要性，既需要尊重鄉(xiāng)村空間的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和生活習(xí)慣，避免千篇一律的“造村運動”，也要實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)空間的均衡配置，在保留城鄉(xiāng)空間功能性差異的基礎(chǔ)上，確保城鄉(xiāng)空間能夠共享現(xiàn)代化發(fā)展成果。

目前，國家正不斷將項目資源持續(xù)輸人農(nóng)村，扭轉(zhuǎn)了以往“重城市、輕鄉(xiāng)村”的發(fā)展態(tài)勢，很大程度上保障了鄉(xiāng)村空間的存在權(quán)，但也需進一步健全強農(nóng)惠農(nóng)政策體系，推動社會資源向農(nóng)村配置。一是建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制，加大對“三農(nóng)”、就業(yè)和社會保障、社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、公共安全等民生投人，確保財政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，確保土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是補齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等化、標準化、優(yōu)質(zhì)化，全面提升農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、養(yǎng)老、文化體育等公共服務(wù)水平，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。三是加強鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌保護，在推動空間布局合理、設(shè)施配套完善、環(huán)境整治優(yōu)美的過程中凸顯鄉(xiāng)土特色和鄉(xiāng)村農(nóng)耕文明，保留“鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)愁”，特別是深人提煉鄉(xiāng)土文化、家風(fēng)家訓(xùn)、地方民俗中蘊含的人文理念和道德規(guī)范，建立宜居宜業(yè)宜游的和美鄉(xiāng)村。

（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間身份權(quán)矯正

空間內(nèi)部主體之間的被承認，在于城鄉(xiāng)居民能在交往互動中獲取相應(yīng)身份并享受平等的空間福利分配，即“空間身份權(quán)”。特別是在現(xiàn)代化的流動空間中，完全意義上的“熟人社會”走向“半熟人社會”，更需破除流動人口之間的身份差異，并基于身份的同一性開展物質(zhì)福利再分配。在農(nóng)村人口向城市空間轉(zhuǎn)移過程中，正是農(nóng)民工的空間身份權(quán)利缺失導(dǎo)致其難以享有與城市居民平等的社會福利。一方面，空間身份權(quán)需要保障每個成員都能基于其與空間的密切關(guān)聯(lián)而獲取相應(yīng)身份地位，并實現(xiàn)空間公共資源和發(fā)展利益的公平分配，進而推動空間內(nèi)個體的平等自由發(fā)展。另一方面，空間身份權(quán)也要關(guān)注空間內(nèi)部不同主體間的歧視和壓制問題，要保障每個主體未被強制且有尊嚴地參與到社會的交往關(guān)系中，從空間主體之間的相互承認上升為對空間的共同歸屬感與認同感，形成空間正義構(gòu)建中的情感層面。

保障城鄉(xiāng)空間主體的合理身份權(quán)益，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城之后平等享有相應(yīng)的社會保障，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間正義的應(yīng)有之意。一是要暢通農(nóng)村“三權(quán)”有序退出機制，在明晰土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的基礎(chǔ)上，通過自愿原則探索農(nóng)村“三權(quán)”市場化退出機制，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程提供財力和社會保障支撐。二是要加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市權(quán)益供給，嚴格落實“兩為主、兩納入”的隨遷子女入學(xué)政策，穩(wěn)步提升農(nóng)民工隨遷子女在公辦學(xué)校就讀比例，解決農(nóng)民工隨遷子女的異地高考問題。同時，放寬公租房申請條件，對符合條件的農(nóng)民工優(yōu)先安排保障性租賃住房，以發(fā)展多層次住房租賃市場為重點，解決進城農(nóng)民工居住問題；推動社保全國統(tǒng)籌核算，實現(xiàn)異地領(lǐng)取、接續(xù)和簽轉(zhuǎn)的便利化，不斷提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)最低生活保障的統(tǒng)籌層次。三是要完善進城農(nóng)民的權(quán)益救濟機制，嚴格遵守依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”，鼓勵具備條件的縣域政府利用財政預(yù)算資金加大現(xiàn)金補助力度與社會保障力度，同時保留進城農(nóng)民的集體經(jīng)濟身份權(quán)，確保他們在進城失敗后能夠回鄉(xiāng)生活。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間發(fā)展權(quán)矯正

發(fā)展權(quán)是存在權(quán)在時空上的延續(xù)。長期以來，區(qū)域、空間、集體等社會集合體被排除在發(fā)展權(quán)主體范疇之外，空間往往被當(dāng)成發(fā)展權(quán)客體，其主體資格被明確否定。然而，隨著地區(qū)與地區(qū)之間、城市與鄉(xiāng)村之間的空間發(fā)展不平衡問題日益加劇，必須要重新審視“空間發(fā)展權(quán)”的現(xiàn)實意義，保障區(qū)域空間、城鄉(xiāng)空間平等享有發(fā)展權(quán)益，進而帶動空間內(nèi)部主體共同分享發(fā)展紅利。在空間發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)過程中，空間可行能力是最為關(guān)鍵的要素，受空間擁有資源的多寡以及資源變現(xiàn)能力的雙重影響。由于空間差異帶來的先天資源優(yōu)勢不可避免，因此空間發(fā)展權(quán)更多關(guān)注被剝奪的發(fā)展能力，特別是制度安排下的發(fā)展性資源與保障性資源的剝奪。當(dāng)前鄉(xiāng)村空間雖然擁有極具發(fā)展?jié)摿Φ耐恋刭Y源，但卻因城鄉(xiāng)二元土地制度的市場分割導(dǎo)致土地資源價值難以變現(xiàn)，進而對鄉(xiāng)村空間的發(fā)展能力造成負面影響。這就必須要保證制度安排下空間可行能力的相對公平，空間發(fā)展權(quán)才能得到充分保障。

因此，空間發(fā)展權(quán)要求重新激活鄉(xiāng)村空間資源要素的生產(chǎn)功能，打破限制要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的制度約束，賦予鄉(xiāng)村和城市同等的發(fā)展權(quán)。一是要激活農(nóng)村土地要素的資本特性，在深化承包地“三權(quán)”分置改革、宅基地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的基礎(chǔ)上，持續(xù)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證、抵押登記、流轉(zhuǎn)交易、評估處置等配套制度，完善和拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺生態(tài)、數(shù)字資源交易功能和風(fēng)險防控機制，以土地要素為突破口帶動生產(chǎn)要素流向農(nóng)村。二是要促進城市資本要素流向農(nóng)村，在牢牢守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線前提下，促進城市人才、資金、科技等資本更大規(guī)模地向鄉(xiāng)村有序有效流動，構(gòu)建城鄉(xiāng)互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，推動生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)和智慧農(nóng)業(yè)的落地發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)與電商物流、文化旅游、休閑康養(yǎng)等二三產(chǎn)業(yè)深度融合。三是要強化縣城暢通城鄉(xiāng)要素流動的載體作用，賦予縣級更多資源整合使用權(quán)，推進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補和資源統(tǒng)籌配置，引導(dǎo)和服務(wù)城市要素下鄉(xiāng)發(fā)展，在縣域內(nèi)形成聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈。

（四）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間治理權(quán)矯正

面對資本邏輯主導(dǎo)下的城市空間異化，列斐伏爾認為要解決空間矛盾必須要用差異空間取代被資本邏輯主導(dǎo)的抽象空間，打破資本無限擴張的內(nèi)在規(guī)律，消除中心群體與邊緣群體在空間生產(chǎn)能力上的不平等，使邊緣群體也能全面參與空間設(shè)計與管理過程，重新平衡城市空間生產(chǎn)中的交換價值與使用價值。而城市權(quán)利成為創(chuàng)造差異空間的關(guān)鍵，城市居民應(yīng)當(dāng)能拒絕國家和資本力量的單方面控制，共同參與城市空間的生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程，重新成為城市的使用者和掌控者。面對城鄉(xiāng)空間過度地受資本邏輯與權(quán)力邏輯的支配，城鄉(xiāng)居民也應(yīng)擁有根據(jù)自己的需要進入、生產(chǎn)、管理以及使用居住空間的權(quán)利，以此生產(chǎn)出符合個體生存的、以使用價值為目標的居住空間。通過“空間治理權(quán)”的建構(gòu)與實現(xiàn)，保障城鄉(xiāng)居民能夠參與空間生產(chǎn)的構(gòu)想、設(shè)計和執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)，確保不同階層、年齡以及性別的居民都能夠共享空間發(fā)展紅利，是構(gòu)建以人為本、融合發(fā)展新型城鄉(xiāng)關(guān)系的必由之路。

基于此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間正義需要充分體現(xiàn)民眾的意志和要求，給予城鄉(xiāng)居民參與空間生產(chǎn)的制度化通道，保障城鄉(xiāng)居民的基本知情權(quán)、表達權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。一是建立空間規(guī)劃的民主參與機制，運用信息化技術(shù)打造方便快捷的數(shù)字化平臺，推動城鄉(xiāng)居民能夠?qū)嬖V求、交換、分配等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的不同意見進行討論，促進城鄉(xiāng)居民對空間規(guī)劃的了解和支持，增強居民對空間治理的責(zé)任感和信任感。二是建立空間再造的協(xié)同共治機制，改變既往基層政府“大包大攬”的行為模式，充分調(diào)動村（居）委會、社會組織以及市場組織參與到空間再造過程，提高城鄉(xiāng)居民自主參與的能動性，減少空間治理的集體行動阻力。三是建立空間使用的社會監(jiān)督機制，強化村（居）委會對公共空間及基礎(chǔ)設(shè)施的物、權(quán)、責(zé)、利，將公共空間及基礎(chǔ)設(shè)施的管護機制納入村規(guī)民約以及居民公約，鼓勵居民自覺參與到公共空間管護工作中，營造人人參與、共建共享的良好氛圍。

四、總結(jié)與討論

隨著新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題成為影響中國未來發(fā)展的關(guān)鍵議題，不僅關(guān)系到國家發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施，更關(guān)系到中國式現(xiàn)代化的發(fā)展方向。加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的步伐，成為當(dāng)前的一項緊迫任務(wù)。在此背景下，空間正義理論為中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了獨特的分析視角，能夠深人理解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的深層次原因，并為當(dāng)前城鄉(xiāng)空間非正義問題提供實踐指導(dǎo)?；诖耍疚慕Y(jié)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展中空間非正義的現(xiàn)實表征，將其深層邏輯歸結(jié)為空間權(quán)利的內(nèi)在缺失，提出以空間權(quán)利實現(xiàn)空間正義的可行路徑。相較于以往研究，本文的研究創(chuàng)新集中體現(xiàn)在以下方面：

第一，從空間性質(zhì)與權(quán)利性質(zhì)兩個層面對空間權(quán)利類型進行劃分。正義的尺度在于權(quán)利的實現(xiàn)，因此列斐伏爾等學(xué)者特別強調(diào)了城市權(quán)利對實現(xiàn)空間正義的關(guān)鍵作用。但城市權(quán)利概念不僅將空間正義的范疇局限在城市空間，并且僅僅將空間正義的實踐過程付諸空間內(nèi)部的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，忽視了空間本身受到更高層次的權(quán)力主體影響?；诖?，本文區(qū)分了“作為載體的空間”與“作為主體的空間”、“接受型權(quán)利”與“行為型權(quán)利”兩組概念，將空間權(quán)利劃分為空間存在權(quán)、空間發(fā)展權(quán)、空間身份權(quán)與空間治理權(quán)四種類型，試圖在空間正義層面實現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)與分配環(huán)節(jié)的統(tǒng)一、主體價值與客體價值的統(tǒng)一。

第二，從城鄉(xiāng)空間非正義的現(xiàn)實表征歸納空間權(quán)利的理論框架。城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)就是城鄉(xiāng)空間關(guān)系，城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在的體制機制障礙很大程度上也表現(xiàn)為城鄉(xiāng)空間非正義問題。通過對社會現(xiàn)實進行深度把握，本文將城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的空間非正義現(xiàn)象歸納為城鄉(xiāng)空間資源的非正義分配、城鄉(xiāng)空間權(quán)益的非正義賦予、城鄉(xiāng)空間要素的非正義流動、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的非正義生產(chǎn)，并發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間非正義的本質(zhì)在于空間權(quán)利的缺失。新時代推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須要在尊重城鄉(xiāng)空間差異的基礎(chǔ)上，賦予城鄉(xiāng)空間及其內(nèi)部主體平等的存在權(quán)、發(fā)展權(quán)、身份權(quán)以及治理權(quán)，促使城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)與分配的過程在正義理念下良序運行。

社會空間的形成源自人類的社會活動，社會空間內(nèi)部包含著復(fù)雜的利益關(guān)系與權(quán)力關(guān)系，必須要充分保障空間與空間之間、主體與主體之間的權(quán)利關(guān)系，進而推動空間正義的有效實現(xiàn)。本文從空間權(quán)利的視角對空間正義的實現(xiàn)提供了理論思考，并將其運用到解決城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的空間問題之中，對推動城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展具有一定的現(xiàn)實意義。這既需要國家自上而下的不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)空間的制度安排，也需要民眾自下而上的不斷爭取合法享有的空間身份權(quán)利與治理權(quán)利，進而在權(quán)利保障與爭取的過程中逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間從分割走向?qū)嵸|(zhì)性融合，形成符合中國國情的城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路。

（責(zé)任編輯：陳果）