聚焦新一輪土地延包：探究效率與公平的共融之徑

摘要：隨著第二輪土地承包期限陸續到期，雖然政策強調保持土地承包關系穩定并長久不變，但在實際操作中，人地不匹配、土地拋荒棄耕、農地細碎化等困境凸顯，嚴重制約了農業適度規模化發展和生產效率提升，同時也引發了農戶承包權益保障方面諸多難題。文章分析了影響效率與公平實現的制度和社會經濟因素，提出了制度創新、實踐操作優化以及權益保障強化等創新舉措，旨在為農村土地制度改革和農業現代化發展提供理論支撐與實踐指導，探尋既能保障農戶土地權益又能提升農地經營效率的土地延包方案，以實現公平與效率的有機統一。

關鍵詞：土地延包；制度創新；權益保障

1 問題的提出

土地作為物質財富的核心源泉與民生根本，在國計民生中占據關鍵地位。在中國農村，土地主要歸集體所有，村集體在土地產權制度改革進程中始終扮演著極為關鍵的角色。隨著第二輪土地承包30年期限陸續到期，保持土地承包關系穩定并長久不變已成為政策重點。黨的十九大報告率先提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”，后續2019年頒布的《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》進一步強化此要求，明確二輪土地承包到期后堅持延包原則，嚴禁打亂重分承包地，確保絕大多數農戶原有承包地穩定。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》也再次強調：有序推進二輪延包試點工作，深化承包地“三權分置”改革，推動農業適度規模經營。這一系列政策旨在穩固農民土地權益，降低延包交易成本，激發農民生產積極性，維持農村繁榮穩定，保障農業可持續發展。

然而，在實際操作中，諸多難題接踵而至。一方面，固化的農地產權難以有效破解人地不匹配困境，難以實現公平分配土地的目標。隨著經濟快速發展和城鎮化進程加速，大量農戶轉向非農就業，土地依賴度顯著降低，土地拋荒棄耕現象普遍，傳統小農經營的分散細碎格局依然存在，嚴重阻礙農業適度規模化發展，制約生產效率提升，給農民增收和糧食安全保障帶來巨大壓力，使現行土地承包模式在實現公平與效率兼顧方面面臨嚴峻挑戰。另一方面，在農戶權益保障方面，二輪承包期末，農戶承包資格認定和人地矛盾問題日益突出，如何平衡進城落戶農戶和少地無地農戶的土地承包權益成為亟待解決的難點。在農地經營效率方面，盡管土地流轉被視為實現規模經營的重要途徑，但農地細碎化導致資產專用性高、交易頻率高和交易不確定性高，使得農地流轉交易成本過高，集中連片流轉和規模化經營難以達成，經營效率提升緩慢[1]。最新政策明確，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件，同時鼓勵進城農戶依法自愿有償轉讓土地承包經營權或退還集體。

在此復雜背景下，村集體作為基層治理的關鍵執行者，在面對中央與地方政府和農戶等多主體利益訴求時，其政策執行和土地延包方式選擇至關重要。那么，如何在二輪延包中創新土地權益保障與經營效率提升機制？何種延包模式能與農村土地制度改革趨勢相契合，有效協調各方利益，優化農地資源配置？其方案選擇的內在邏輯究竟為何？這些問題迫切需要深入研究與解答，以期為農村土地制度改革和農業現代化發展提供堅實的理論支撐與實踐指導。

2 農村土地承包經營制度的現實困境剖析

在當前農業發展格局下，農村土地承包經營制度雖歷經變革，但仍深陷諸多困境。其核心困境集中于農戶承包權益保障與農地經營效率提升2大關鍵層面，嚴重掣肘著農業現代化進程與農村經濟社會的穩健發展。

2.1 農戶承包權益保障維度

承包資格認定及人地矛盾成為突出難題。伴隨城鎮化進程加速，大量農民進城落戶，致使其承包資格在承包期滿后的界定陷入模糊地帶。現行《中華人民共和國農村土地承包法》對此缺乏精準規定，引發系列爭議。部分進城落戶農戶若持續持有承包權，在享受城鎮福利的同時占有閑置承包地，而農村新增人口（如新生、嫁娶人員）則因“生不增、死不減”政策被剝奪了承包機會，加劇了集體內部利益分配失衡[2]。人地矛盾亦隨時間推移日益尖銳。二輪承包初期依當時家庭人口分配土地，在人口動態變化（新生、死亡、婚嫁）、農地質量變遷及開墾導致面積增減等因素綜合作用下，土地分配不均現象愈發顯著。盡管“生不增、死不減”政策維護了土地承包關系穩定，但多數農戶在“二輪延包”節點強烈呼吁土地合理調配，如湄潭地區的早期實踐案例所示，當地農戶對土地調整的需求極為迫切。此困境根源在于村集體公共性處分權能的嚴重弱化。在雙層經營體制中，“分”的過度側重引發去集體化弊端。法律對集體土地發包形式及合同的剛性約束，致使發包權虛化；同時，新修訂法律限制了發包方農地收回權，并削減其對承包方撂荒等行為的監督制止權，如

2019年《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》相關條款調整，使得村集體在承包資格甄別、土地依法處置與調整事務中，既缺乏法律支撐，又深陷能力困境，鄉村治理的組織功能亦隨之衰減。

2.2 農地經營效率提升維度

集中統一流轉與規模化經營受阻嚴重。統計數據顯示，2018～2021年農地流轉率不升反降，從38.3%滑落至35.4%，且超7成農戶耕地經營面積不足0.67 hm2，達到適度規模經營標準的農戶占比極低。傳統小農戶經營模式弊端盡顯，農業生產固定成本的不可分性滋生規模不經濟，大中型農田基建運維艱難；設備利用率低下限制機械等資產效能；在市場體系中弱勢地位顯著，難以獲取價格優勢。農地細碎化更是關鍵梗阻因素。既往研究聚焦農地產權界定對流轉經營的作用，卻輕視承包地細碎化及插花經營格局影響。當下農地確權已基本完成，流轉率卻未顯著提升，根源在于承包地細碎化衍生高昂交易成本。細碎土地資產專用性強、交易不確定性及頻率高，致使交易成本劇增，阻礙流轉與規模化進程。二輪延包若強化農戶地塊占有權，將加劇稟賦效應，引發集體行動困境，削弱村集體土地調度能力。

3 影響效率與公平實現的因素探究

3.1 制度性約束分析

3.1.1 土地產權權能結構性缺陷

現行土地承包經營權的制度架構存在權能殘缺，形成土地要素市場化配置的制度性障礙。在處置權維度，盡管《中華人民共和國農村土地承包法》賦予農民用益物權屬性，但抵押、入股等核心處分權能仍受嚴格規制。

收益權保障方面，土地增值收益分配存在系統性失衡。在城鎮化推進過程中，近郊農地轉用產生的級差地租呈現“剪刀差”分配格局。據自然資源部調查數據顯示，2015～2020年土地出讓金中農民補償占比僅15.3%，相較于地方政府63.2%和開發商21.5%的分配比例，形成顯著的價值剝奪機制。這種收益分配失衡不僅弱化農民土地投資激勵，更造成農村發展內生動力流失。

3.1.2 土地調整機制的代際公平困境

“生不增、死不減”的靜態承包機制與人地動態適配需求產生制度性摩擦。在中西部人口自然增長率gt;5‰的農業型縣域（國家統計局，2023），戶均耕地面積已從1998年的0.5 hm2降至2022年的0.21 hm2，形成“微型地塊”與農業現代化的規模經濟悖論。與此同時，東部城鎮化率gt;70%的縣域出現17.6%的承包地閑置率[3]，導致土地資源配置的“雙重效率損失”。這種空間異質性矛盾不僅沖擊起點公平原則，更在土地流轉、征收補償等環節衍生出復雜的利益沖突，削弱制度公信力。

3.2 社會經濟環境制約

3.2.1 城鎮化引致的人地配置失衡

快速城鎮化引發農村人口結構的根本性轉變。長三角、珠三角等經濟發達區域已出現25.7%的村莊空心化率，形成土地細碎化與規模經營需求的結構性矛盾。城鄉接合部因土地增值預期催生“灰色用地”市場，調查顯示36.4%的城郊村存在違規土地流轉行為，嚴重破壞土地管理秩序。更關鍵的是，2.9億農民工群體陷入“離土不離權”的制度困境，其承包地處置問題成為土地延包改革的焦點性難題。

3.2.2 鄉村產業轉型的用地需求分化

差異化產業發展模式對土地制度提出多維訴求：在設施農業主導區域（如山東壽光），土地細碎化導致設施農業用地獲取成本增加42%（農業農村部規劃院，2023）；鄉村旅游發展區面臨14.3%的農地轉用合規性風險；糧食主產區則需應對土地流轉后28.6%的“非糧化”傾向。這種多元化的用地需求與現行“一刀切”的土地管理制度形成顯著張力，要求建立差別化的政策供給體系。

4 實現效率與公平的策略選擇

4.1 制度創新層面

首先應完善土地產權制度。明確土地承包經營權人的處分權邊界，在嚴守耕地保護紅線、保障農用性質的前提下，放寬土地流轉、抵押、入股等權限。參照部分試點地區的成功經驗，允許農民在流轉合同中約定更靈活的流轉期限與租金遞增機制，激發流轉活力；構建風險可控的土地承包經營權抵押融資體系，金融機構依據土地估價與經營預期收益，合理確定貸款額度，為農業經營主體提供資金支持，助力產業升級。同時，強化收益權保障，通過立法明確土地增值收益分配規則，大幅提高農民在土地征收、流轉等環節的收益占比，可借鑒重慶等地“地票”制度，將土地增值收益量化至農民個體，提升其土地經營積極性[4]。

此外，推動土地股權化試點，引導農民以土地承包經營權入股村集體經濟合作社或農業產業化企業，按股分紅。村集體統一規劃產業布局，發展高附加值現代農業、鄉村旅游等產業；農民除獲得土地租金、分紅收益外，還可通過參與產業經營獲取勞務報酬，實現土地資源向資本轉化，激活農村內生發展動力，推動農村一、二、三產業深度融合，提升土地利用綜合效益。其次，優化土地調整機制。中西部傳統農業地區，因地制宜制定土地調整規則以平衡人地矛盾，以村集體經濟組織為主體，定期開展土地清查核算，綜合考慮人口自然變動、土地拋荒、新增耕地等因素，小范圍、有針對性的土地調整（如河南、四川等地部分村落的做法）。優先保障新增人口基本生活用地需求，從集體預留機動地、收回的閑置拋荒地中調配；合理流轉因人口減少、進城落戶等出現的閑置土地給經營主體，提升土地利用效率[5]。東部沿海發達地區農村，土地調整應側重于產業發展協同，結合鄉村振興規劃，保障重點項目用地需求，推動產業集聚升級，實現土地資源與產業發展精準匹配，促進農村經濟高質量發展[6]。

4.2 實踐操作優化層面

推進土地綜合整治，整村推進打破細碎化，提升規模經營潛力[7]。借鑒蘇南地區經驗，統一規劃整合零散農田，實施土地平整、灌溉與排水系統優化，打造集中連片高標準農田。整治過程中兼顧生態保護，維護生物多樣性，實現生產、生態協同發展。搭建縣、鄉、村三級聯動的土地流轉服務平臺，線上線下融合促進流轉順暢。

4.3 權益保障強化層面

加強對農村孤寡老人、殘疾人和貧困家庭等弱勢群體的扶持。建立專門的土地托管服務機制，設立土地托管基金，補貼專業托管機構為無勞動能力農戶提供全程農事操作服務，確保土地產出效益。在土地流轉中，優先保障弱勢群體獲得穩定合理的租金收益，依據土地肥力、區位等因素評估租金底價，防止其權益受損。完善糾紛解決機制，構建多元化調解體系，整合人民調解、行政調解與司法調解資源。鄉鎮設立調解委員會，吸納多類人員擔任調解員，及時化解一般性糾紛；調解失敗則啟動行政調解，由鄉鎮土地管理部門依法依規裁決；復雜疑難、重大權益爭議糾紛引導通過訴訟途徑解決，法院設立專門合議庭，確保糾紛解決公正高效，維護土地延包秩序穩定，為農村和諧發展筑牢法治防線。

參考文獻

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