國土空間規劃支持農村產業發展的對策研究

摘要：隨著農村產業的快速發展，亟需從規劃理念、制度供給、技術工具與政策協同等多維度出發，全面提升國土空間規劃對農村產業發展的支撐能力。本研究聚焦于現行國土空間規劃體系在支持農村產業發展中的矛盾與短板，提出系統性、前瞻性、可操作的優化對策，力圖為構建空間治理與產業發展融合共促的新型城鄉關系提供實踐參考。

關鍵詞：國土空間規劃；農村產業發展；空間治理

國土空間是承載農村產業活動的基本載體，其規劃體系在實現要素集聚、功能配置與發展引導方面具有決定性作用。隨著國家空間治理體系和治理能力現代化的不斷推進，國土空間規劃已逐步形成以“多規合一”和“用途管制”為核心的制度框架，成為統籌城鄉資源配置、協調三生空間格局的重要支柱。

1 國土空間規劃的核心功能

國土空間規劃構成國家空間治理體系的關鍵構成，其核心價值體現在運用制度化工具體系完成空間資源的系統性分配與可持續開發。這一體系運作機理植根于“多規合一”與“用途管制”的深度整合，以及對生產、生活、生態三類功能區域的整體調控。

第一，國土空間規劃借由多規融合技術路徑，達成底圖數據統一、標準體系統一、規劃方案統一、管理平臺統一的整合目標，將不同層級部門的規劃資源進行結構性重組，構建起權責明確、運轉順暢的治理架構。其規劃用途管制以“三區三線”為核心框架，通過生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界的精準劃定，對土地用途變更設置制度屏障，形成空間利用的剛性約束機制。

第二，生產、生活、生態空間的協同發展成為優化國土開發質量的核心路徑。農村空間不再局限于農業生產功能承載，正逐步演變為復合型價值空間。國土空間規劃注重三類功能空間的互補關系，既要保障糧食安全所需的生產空間規模，也要完善基礎設施與公共服務網絡，更要維護生態系統穩定性。

2 當前國土空間規劃支持農村產業的現存問題與矛盾

2.1 空間約束

受歷史發展路徑與土地管理機制塑造農村用地格局，用地分散與布局割裂成為普遍現象，部分產業用地游離于國土空間總體規劃及專項規劃體系之外，規劃滯后性與實踐需求產生結構性矛盾；鄉村產業多呈現點狀輻射或帶狀延伸特征，缺乏規模化、集群化發展的空間載體，土地資源配置效率持續走低，空間平臺支撐不足成為制約產業高質量發展的關鍵要素。

2.2 制度障礙

當前農村土地權屬體系呈現多維復雜性，“三權分置”改革雖逐步實施，土地流轉機制與要素市場化配置仍存在系統性梗阻，區域性流轉平臺缺失與交易規則模糊導致產業用地獲取困難、利用粗放。此外，農民個體產權邊界尚未清晰界定，集體土地入市渠道受阻，合作開發模式創新乏力，產業化發展所需的土地產權結構亟待重構。

2.3 生態沖突

在嚴守耕地保護政策要求的背景下，農村地區顯現“有地不能用、有用無地”的矛盾現實，其設施農業、鄉村旅游、農產品加工等新興業態發展時，合規空間配置與用地指標支持常處于真空狀態；生態保護紅線與產業擴張訴求間的張力持續凸顯，“三線”劃定標準與產業發展需求尚未形成動態平衡機制，彈性調控策略和差異化管理體系亟待完善。

3 優化國土空間規劃支持農村產業的對策建議

3.1 空間布局優化

伴隨鄉村產業加速升級，空間布局優化成為國土空間規劃推動產業振興的核心任務，重構產業空間結構，促進功能復合、資源集約、空間協調，破解傳統空間治理碎片化困境，增強土地資源配置效能與綜合承載力。

3.1.1 構建“多規合一”的產業集聚區

“多規合一”作為國土空間規劃改革的核心準則，構成鄉村產業空間整合與高效開發的基礎支撐，規劃實踐需立足縣域單元，以國土空間總體規劃為主導，協同產業發展規劃、農業農村規劃、生態環保規劃等專項規劃，明確產業發展重點區域，推動空間資源集約化配置。

其建設功能清晰、配套健全、政策協同的鄉村產業集聚區，促進土地、資金、技術、勞動力等要素整合配置與高效流轉，這類區域既能驅動產業升級與培育新型業態，又能統籌基礎設施系統建設、保障公共服務精準覆蓋、實施生態資源協同維護，最終形成“一區多功能、業態相融合”的現代化空間組織體系。

3.1.2 劃定“現代農業示范區”“文旅融合帶”

在空間布局優化策略層面，需結合地域資源條件與發展基礎，實施分類指導與因地施策策略，形成差異化空間布局模式。

其一，劃定“現代農業示范區”，其在農業基礎優良、規模經營條件成熟的區域，推進高標準農田連片建設，配備智能農業設施，集成先進農業技術，構建農業產業化、綠色化、科技化示范空間，支撐農村三產融合發展的空間載體與制度保障。

其二，規劃建設“文旅融合帶”，其聚焦生態優越、文化底蘊深厚的區域，整合山水田園景觀與鄉土文化資源，發展休閑農業、鄉村旅游、生態康養產業群，形成“產業—文化—生態”多維復合空間體系，同步開展景觀風貌管控、交通網絡優化及環境容量測算，實現生態保育與文旅開發的動態平衡。

3.2 強化村莊規劃的產業導向

在規劃方法上，需形成“產業為軸、空間為體”的村莊功能體系，將農村產業發展作為空間結構與用地布局的前置條件，其系統識別村莊主導產業的空間需求，界定現代農業型、農旅融合型、加工服務型等不同類型村莊的產業路徑，對應設置功能分區與基礎設施網絡；建立彈性化空間調控機制，應對新興產業形態快速迭代與空間需求的不確定性。

在此基礎上，建議在村莊規劃編制中設置不少于5%的“留白用地”作為空間彈性區，通過規劃條件控制與分類引導策略暫緩剛性用途限定，待具體需求顯現后定向配置，其數字農業、鄉村電商、共享工坊、文化創意空間等融合性創新項目均可納入此類空間，這種設計既增強規劃的前瞻適應能力，又為產業拓展提供動態保障，有效規避規劃剛性引發的“空間鎖死”困局。

3.3 用地保障機制創新

3.3.1 優先配置建設用地指標

提升政策引導效能與要素供給水平，建議在國土空間規劃體系內設立獨立核算的產業用地配額。該指標系統可結合縣域經濟特色、項目儲備規模及環境容量參數，實施動態調配機制，其重點傾斜于現代設施農業、精深加工、文旅融合、冷鏈物流等新型業態，突破傳統用地審批流程中的“排隊難、批復慢”困局。

在建設用地總量控制框架下，推行節余指標跨區域交易、城鄉用地置換等彈性機制，形成區域協同的土地要素流通網絡。這種市場化配置方式能激活城鄉存量土地資源，實現空間要素的集約化利用與效益轉化。

3.3.2 推廣集體經營性建設用地入市

集體經營性建設用地逐步取得市場準入資質，為鄉村產業創造制度突破窗口。需加速構建“應入盡入”機制框架，在法定規劃允許范圍內，鼓勵農村集體經濟組織依法出租、入股、合作開發閑置廠房、鄉村作坊等土地資源，支持開發鄉村產業園區、冷鏈物流樞紐、文旅民宿綜合體等新型載體。

3.3.3 盤活存量用地

增量用地空間緊縮背景下，存量建設用地提質增效成為核心策略。推進宅基地復墾與閑置宅基地整理工程，釋放低密度居住空間開發潛力；建立低效用地認定標準體系，推動廢棄廠房、老舊倉儲設施的功能轉換與產業升級，提升土地單位面積產出效益。

專項規劃編制與激勵政策配套勢在必行，社會資本參與存量用地開發渠道需要拓寬，構建“空間置換—產業迭代”的用地轉型模式，為鄉村產業拓展創造新型承載空間[1]。

3.4 彈性管控與動態調整

在鄉村產業發展呈現多樣化、融合化趨勢，傳統剛性規劃管理模式逐漸無法適應動態演化的空間需求，構建前瞻性、差異化、靈活性的彈性管控體系，配套動態更新與反饋機制，這是實現規劃“能落地、可轉化、可應變”的關鍵路徑。

3.4.1 建立“負面清單+正向激勵”制度

彈性管理強調“有所為、有所不為”，借鑒城市更新、生態管控等領域經驗，農村產業用地管理需推行“負面清單+正向激勵”雙軌制度。負面清單劃定禁止或限制發展的產業類型與空間區域，例如，生態紅線區、永久基本農田嚴禁布局污染型、破壞型產業，保障生態安全與農業基礎功能。

構建正向激勵機制，對符合規劃導向、綠色轉型、帶動農民增收的新型產業項目給予政策傾斜與資源優先支持，在用地、資金、審批等領域開設“綠色通道”，提升優質項目落地效率。“約束底線+激勵引導”雙重機制實現空間管控剛性底線，同時拓展產業發展彈性空間。

3.4.2 試點土地發展權跨區域交易

在現有土地管理體制下，發展失衡與資源錯配挑戰，亟待緩解土地空間與開發權益間的深層矛盾，對此需探索建立跨區域土地發展權流轉體系，構建城鄉及區域間土地權益平衡通道。

生態功能突出且開發受限區域可依據生態保護與城鄉協調要求，采取建設用地騰退、生態邊界管控等措施形成可交易指標，經濟高密度區域則通過市場化交易獲取開發配額，形成生態補償與資源置換的動態平衡。

試點實施需完善三方面支撐：指標測算技術標準、透明化交易系統、全流程監督框架，其運行須與國土空間規劃“三區三線”管控形成制度嵌套，既保障自然資源存續又促進產業合理布局，最終提升空間治理的系統性與政策調節的適配度。

3.5 數字技術賦能

在新一輪科技革命和數字中國戰略背景下，國土空間規劃亟待超越傳統“靜態編制—剛性實施”范式限制，依托數字化工具建立動態感知體系與智能決策機制，強化服務鄉村產業發展的治理效能。數字技術的系統性嵌入支撐著空間信息集成與資源精準配置，搭建風險預警預控框架，為構建高效透明的農村空間治理體系奠定技術根基[2]。

3.5.1 構建鄉村產業“數字孿生”平臺

“數字孿生”融合物聯網、大數據與三維可視化技術的數字孿生體系，正演進為國土空間治理的核心工具。鄉村產業規劃運營中部署該平臺，能實現實體空間與虛擬空間的鏡像映射，支撐產業選址決策、資源配置優化與設施布局評估。

平臺需整合地形數據、用地現狀、交通網絡及生態資源等多元信息，耦合規劃控制線與土地政策約束，模擬產業發展路徑的空間演化過程，預測資源壓力閾值。接入農業生產動態數據與市場供需波動信息，實時評估產業鏈運行效能與空間適配度，構建可視化、可干預的產業空間管理模塊。

3.5.2 應用遙感與遙感與地理信息系統（GIS）技術監測用地效率

遙感與地理信息系統（GIS）構成國土空間管理的技術基底，其優勢體現在提升監管效能與資源配置合理性。構建農村用地動態監測系統，依托衛星遙感與高分辨率無人機航測技術，實時采集建設用地開發強度、耕地動態變化、生態占補平衡等核心指標，其規劃實施的全周期監管與評估體系由此得以強化。

GIS空間分析技術可執行用地效率測算、低效區域定位、潛力空間探測等任務，為產業用地優化及規劃更新輸送數據支撐。遙感結合GIS在生態脆弱帶辨識、災害預警建模、復墾效果評價等領域的滲透，顯著提升鄉村空間治理的預見性與靶向性，綠色高效型產業空間布局獲得技術保障[3]。

3.6 政策協同與制度保障

3.6.1 完善生態補償機制

為解決農村產業發展與生態保護間的結構性矛盾，需構建適應空間管控目標的生態補償機制，在嚴守“三條控制線”基礎上調動基層生態保護積極性[4]。永久基本農田保護區、生態紅線區等生態功能重要區劃應配置差異化生態補償基金，綜合考慮空間貢獻度、產業限制強度及生態服務功能價值，為相關區域提供財政補償與產業支持方案[5]。

3.6.2 強化多部門聯合審批與監督

農村產業用地審批涉及自然資源、農業農村、生態環境等多部門，流程復雜且效率低，阻礙產業落地進程。建立跨部門聯合審批機制勢在必行，需實現信息共享與標準統一，優化審批流程并聯機制，對此需借助產業空間聯合審批平臺或一站式服務窗口，整合用地預審、項目備案、環評審查等環節，推進審批過程的集成化與透明化。

4 結語

研究表明，通過構建產業集聚導向的空間布局體系、嵌入彈性調控機制、創新用地政策工具、強化數字技術支撐與完善制度協同保障體系，可顯著提升國土空間規劃在農村產業發展中的適應性與執行力。

參考文獻

[1] 曾穗平，王琦琦，田健.應對氣候變化的韌性國土空間規劃理論框架與規劃響應研究[J].規劃師，2023，39（2）：21-29.

[2] 楊鴿，吳倩薇，張建榮.國土空間詳細規劃編管體系優化路徑[J].規劃師，2023，39（11）：117-123.

[3] 黃偉，李光紅，孫娜.國土空間規劃背景下交通規劃體系建構研究[J].規劃師，2023，39（10）：1-7.

[4] 馬琰，雷振東，劉加平，等.面向鄉村振興精細化治理的國土空間綜合整治規劃研究[J].規劃師，2023，39（5）：26-33.

[5] 呂一平，趙民.論《國土空間規劃法》的立法視域、法律秩序與體系銜接[J].城市規劃，2023，47（3）：28-37.