多源流理論下優化營商環境與安徽“一改兩為”實踐

一、引言

黨的十八大以來，習近平總書記就加強黨的作風建設發表了一系列重要論述，對新時代加強黨的作風建設提出了一系列明確要求，當前企業在作風建設方面還存在執行不力、創新不夠等問題，此外經濟新常態背景為企業經濟管理帶來了機遇和挑戰。改進企業作風，創新企業經濟管理不僅能夠幫助企業實現效率提升，也能進一步提升企業的核心競爭力。企業作風的改善一方面依賴于內部環境的不斷優化；另一方面需要依靠外部營商環境的持續改善。長期以來學界對企業作風和企業經濟管理的研究多從經濟學的視角切入，少見從政策史視角切入的研究。本研究選取安徽省“優化營商環境”政策和地方實踐為研究對象，基于約翰·W·金登的多源流分析模型為基礎構建政策制定到政策執行的理論轉化模型，探究安徽省優化營商環境的政策擴散路徑，以期為后續進行經濟新常態背景下企業經濟管理的創新策略和作風建設的改進研究提供參考。

二、多源流理論闡釋

約翰·W·金登的多源流理論是政策變遷的主流理論之一，對于研究政策變遷，闡述政策議程設置中影響因素間的互動邏輯等具有較強的解釋力度，模型建立在問題流、政策流、政治流三種信息流的基礎上。問題流主要關注問題的界定，包括問題是如何被認知的，及客觀條件是如何被定義為問題。政策流與解決問題的技術可行性、問題解決方案的工作接受度有關。政治流涉及政治對于問題解決方案的影響，包括公眾情緒、壓力集團間的競爭、行政機構或立法機構的換屆等因素，如果潛在的議程項目與目前的民族情緒相一致，能夠得到利益集團的支持，符合立法機構或行政機構的一貫主張，則更容易獲得議程上的優勢地位。

該理論認為，三大源流各自獨立運行，互不干擾，但在一個關鍵時間節點上，三大源流耦合，形成觸發機制，政策之窗便由此開啟。其實當問題流和政治流變得強勢時，或者問題流、政治流、政策流兩兩耦合時，也可能形成觸發機制，當條件成熟時，打開以問題主導或以政治主導的政策之窗。此時，如果改革者抓住政策之窗打開的實際，推動具有可行性的政策方案進入政策議程并被最終實施，都可以實現政策的變遷。但是政策之窗打開的機會是稍縱即逝的，如果沒有政策制定者抓住機會，政策之窗又會關閉。

三、政策制定：國家級和安徽省“優化營商環境”多源流闡釋

1.問題流分析。問題流主要探討問題是如何被識別的，問題的識別與政策議程的建立密切相關，問題只有被當權者關注，才有可能被提上議事日程。從問題流的角度分析，新時代背景下，營商環境優化面臨“市場化、法治化、國際化”更高的要求。

營商環境，一般是指企業等市場主體在市場經濟活動中涉及的體制機制性因素和條件，包括市場主體保護、市場環境改善、政務服務意識、規范監管執法等多個方面。黨的二十大報告提出，“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，對優化營商環境提出了更高要求。

2.政治流分析。政治流的特點在于通過發揮黨和政府主體的主導性，發揮強大的政治動員能力、資源汲取和資源分配能力，進而謀求政治目標的實現。在政治流中，政策議題的建構寓于政治發展的宏觀圖景中。優化營商環境不僅事關一個地方經濟社會高質量發展，也體現一個地方的干部作風好壞。基于安徽省的營商環境和干部作風與上海、江蘇、浙江等地相比仍存在較大差距，為進一步改進干部工作作風，優化營商環境，安徽省自2022年起，連續三年召開“新春第一會”，部署改進工作作風、為民辦實事、為企優環境工作。

3.政策流分析。政策流包括各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案，通常在由某個特定領域的專業人員組成的凝聚共識體中產生，受價值一致性、技術可行性、公眾接受程度、科技等的影響，有些政策建議、政策主張和政策方案更加受到重視，更容易自上而下形成擴散效應。 ① 自上而下：國家政策現行發布。近年來，國家層面出臺、發布的效力位階為國務院規范性文件與優化營商環境有關的政策文件主要有九個，其中最有里程碑意義的文件是國務院2019年10月發布的《優化營商環境條例》，自其出臺后，全國各省紛紛印發省級《優化營商環境條例》。 ② 銜接配套：地方文件相繼出臺。安徽省貫徹落實習近平總書記考察安徽重要講話指示批示精神，依據國務院《優化營商環境條例》文件精神，相繼出臺《關于創建一流營商環境的意見》和《關于促進市場主體提質擴量增效的意見》等文件，與黨中央、國務院重大決策部署做好地方政策銜接。

4.多源流耦合，地方政策之窗開啟。以2022年安徽省委“新春第一會”為關鍵時間點，國家層面的問題流、政治流、政策流與安徽地方的問題流、政治流、政策流交匯，安徽地方的三源流與國家層面的三源流高度匹配，安徽省優化營商環境的政策之窗順利開啟，并在安徽省各地級市擴散。截止2023年底，安徽省16個地級市中，有15個印發了《優化營商環境條例》，為“優化營商環境”政策從理論轉化地方實踐提供可能。

四、政策執行：安徽省“優化營商環境”政策的地方實踐時空擴散分析

1.分析框架。多源流理論具有很強的包容性和綜合性，其研究通常應用在醫療、運輸、電信等領域，將它應用在其他領域進行政策研究時，需要對理論進行擴張和修正。本研究是基于中國國情的研究，將其應用在黨建和經濟學領域，研究的內容不僅包括政策過程鏈上的政策制定，還包括政策執行，兩條研究路徑，其一是國家到地方的“自上而下”縱向擴散過程；其二是地方內部的從政策到成效的橫向擴散過程。

2.時間擴散維度。為保證政策來源的全面和可比性，本研究在各省人民政府和安徽省16個地級市人民政府相關政府網站，以“優化營商環境條例”為關鍵詞進檢索，并在北大法寶數據庫進行補充檢索。剔除政策解讀，各省文件的效力位階只保留省級地方性法規，安徽省地級市文件的效力位階只保留設區的市地方性法規。最終共篩選出41個政策文件。 ① 安徽省在全國范圍內響應速度較慢，省內各地級市響應速度有差異。通過對政策生效的時間進行計量統計發現，全國各省的《優化營商條例》在2020年生效的數量出現上升，在2021年達到峰值，并于2022年出現下降。天津、河北、遼寧、吉林、黑龍江、陜西6省的《優化營商環境條例》生效時間早于國務院《優化營商環境條例》；而安徽各地級市的《優化營商條例》在2021年生效的數量出現上升，在2022年出現井噴，于2023年達到峰值，說明安徽各地級市前期對優化營商環境政策的關注度不夠，而在2022年安徽省委召開“新春第一會”后，紛紛印發《優化營商環境條例》。此外，安徽省16個地級市中有13個地級市的《優化營商環境條例》的生效時間早于安徽省《優化營商環境條例》的生效時間，但均晚于國務院《優化營商環境條例》的生效時間，淮南市目前沒有印發優化營商環境條例，說明在全國范圍內，安徽省的響應速度總體較慢。而在安徽省內部，不同地級市對政策文件的響應速度不同。

② 全國呈現“前向壞去”的逐級性，安徽省內呈現“后向探索”的自主性。愛爾莫爾在《后向探索：執行研究和政策決定》一文中，提出政策執行研究存在著“前向探索”和“后向探索”兩種不同的路徑。前向探索是“自上而下”的途徑，從高層出發，明確陳述政策制定者的意圖，然后層層具體化。后向探索是一種“自下而上”的途徑，肯定基層政府的自由裁量權。從全國范圍內看，各省《優化營商環境條例》政策在時間擴散總體符合“自上而下”的“前向探索”的特征，自上而下，逐層擴散。而安徽省《優化營商環境條例》生效時間為2024年1月1日，晚于2022年2月7日安徽省委召開“新春第一會”的時間，也落后于13個安徽省地級市優化營商環境條例的生效時間，說明在安徽省內，各地級市在將《優化營商環境條例》政策和“一改兩為”的實踐結合的過程中，表現出“自下而上”的“后向探索”要求的自主性，并沒有等安徽省《優化營商環境條例》發布后才動作。部分地級市在參照國務院《優化營商環境條例》的基礎上，結合地方實際，進行政策創新。例如，滁州在《優化營商環境條例》中提出打造“亭滿意”營商服務品牌，蕪湖市在《優化營商環境條例》中提出加快打造省域副中心城市，池州在《優化營商環境條例》打造“‘池’久滿意”營商環境品牌，六安市在《優化營商環境條例》中提出推動綠色振興趕超發展等。

3.空間擴散維度。截至2023年底，除湖南、甘肅、內蒙古、西藏、新疆沒有印發之外，全國31個省，共有26個省印發了《優化營商環境條例》，安徽省16個地級市中除淮南市，都印發了《優化營商環境條例》。① 從東北地區、西北地區、華北地區逐漸輻射到全國。經研究，優化營商環境條例生效時間早于國務院《優化營商環境條例》的省份（6個）：天津、河北、遼寧、吉林、黑龍江、陜西；優化營商環境條例生效時間與國務院《優化營商環境條例》同期的省份（4個）：北京、山西、廣西、上海；優化營商環境條例生效時間晚于國務院《優化營商環境條例》的省份（16個）：青海、四川、貴州、寧夏、云南、海南、重慶、湖北、河南、山東、江蘇、安徽、浙江、江西、福建、廣東；目前仍未發布《優化營商環境條例》的省份（5個）：新疆、甘肅、內蒙古、西藏、湖南。通過分析發現“優化營商環境”政策在空間維度上體現為地理、區域上的逐漸覆蓋。東北地區、西北地區、華北地區的省份最先響應國務院《優化營商環境條例》，并逐漸輻射到全國。

② 在響應速度上省會城市沒有表現優勢。經研究，在安徽省內，最先響應國務院《優化營商環境條例》的是滁州和淮北；還沒發布《優化營商環境條例》的地級市為淮南市。通過分析發現，安徽省會在政策制定的響應速度并沒有表現出先發優勢，而與江蘇省接壤的“南京都市圈核心圈層城市”“長三角城市群成員城市”滁州以及地處江蘇、山東、河南、安徽省四省交界的“長三角城市群成員城市”淮北最先響應。

五、政策成效：安徽省“優化營商環境”政策的地方實踐成效分析

為了進一步研究政策在執行的過程中是否取得成效，本研究選取中共安徽省委組織部微信公眾號“安徽先鋒微訊”的29篇全省“‘一改兩為’先進典型事跡選播”進行內容分析。2023年安徽省委組織部、安徽省人力資源和社會保障廳嘉獎了全省“一改兩為”先進典型個人99名、集體50個，并遴選部分先進典型的事跡分期刊發。在2023年6月30日至2023年8月25日期間，該公眾號共刊發29次，其中個人典型18件，單位典型11件，案例覆蓋了全省16個地級市。

1.安徽省“一改兩為”典型案例內容分析。將全部內容，總計42281個字導入微詞云進行分析。29個案例中出現頻次最高的十個詞為企業（244次）、群眾（194次）、服務（175次）、工作（163次）、項目（94次）、問題（90次）、信訪（80次）、解決（70次）、就業（65次）、中心（58次）。說明安徽省“一改兩為”工作成效的主體主要是企業和群眾，依托各類服務中心等平臺，解決企業和群眾的實際問題，包括項目問題，信訪問題，就業問題等。

2.安徽省“一改兩為”典型案例數據呈現。定量即數據，反映工作成效當然離不開數據，就案例中涉及數字的內容進一步分析，發現安徽省“一改兩為”典型案例主要通過數字呈現“優化營商環境”成效，包括產值、時間、人數、交易額、案件數、糾紛數、項目數、問題數、服務人數等。例如，通過對時間的描述體現工作效率：“僅用時10天完成土地清表、實現凈地交付，80天建成一座110千伏變電站，90天內新鋪設一條2700米的生產用水管網、一條10公里的污水管網、接通中鹽紅四方蒸汽”；通過對交易額的描述體現工作成效：“2022年全鎮新增電商專業合作社40余家，農產品電商交易額高達10億元”。雖然典型案例只是政策執行和具體工作的縮影，但是在一定程度上體現安徽省“一改兩為”工作取得了實際成效。一些單位和個人拉高標桿、主動作為，解決真問題，真解決問題，辦好讓群眾滿意的事情，提供讓企業滿意的服務，為營造全省積極向上的工作作風打下基礎。此外，安徽省委每季度召開工作會議對企優環境情況進行“賽馬”“晾曬”，通報16個省轄市營商環境分析評議情況，倒逼各地、各部門改進營商環境，加快解決“一類問題”，出臺助企紓困政策，通過以評促改、以評促優，強力推進營商環境改進提升，取得積極成效。2023年，安徽省在全國工商聯“萬家民營企業評營商環境”調查中位列全國第5，比上一年度前移3位；在省會及副省級城市中位列全國第4，比上年前移6位。

六、結語

本文通過選取安徽省“優化營商環境”政策的地方實踐為研究對象，將研究重點聚焦以下幾個核心問題：① 從政策制定層面對國家級和安徽省“優化營商環境”的政策變遷進行多源流闡釋； ② 從政策執行層面對安徽省“優化營商環境”政策的地方實踐進行時空擴散分析； ③ 通過對安徽省“一改兩為”地方實踐案例進行內容分析，研究實踐成果和政策精神、政府要求的適配情況。通過研究發現，安徽省在將國家層面的“優化營商環境”政策轉化為具體實踐的過程中，積極與相關政策做銜接，體現了地方自主性和政策適配性。不僅為地方政策創新提供了啟示，也為后續進行經濟新常態背景下企業經濟管理的創新策略的研究提供參考。

「基金項目：安徽省社會科學創新發展研究課題攻關項目：地方實踐與媒介呈現：習近平總書記加強作風建設重要論述的理論成果轉化研究（2022CX202）]

（作者單位：安徽醫科大學第一附屬醫院）