稅收競爭與地方政府公共基礎設施項自風險承擔

中圖分類號：F283；F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1007-5097（2025）07-0117-12

Tax Competition and Local Government Risk-Taking in Public Infrastructure Projects： Empirical Evidence from PPP Projects in Urban Agglomerations Along the Yangtze Rivel

DAI Chuanli'，YANG Tong2， CHEN Yunkang2，LI Xinyu （1.Decision Consulting Department，Party Schoolof Anhui Provincial Commitee of the Communist Party of China （Anhui Academy of Governance）， Hefei 23oo22， China; 2.SchoolofFinanceandPublicAdministration，Anhui UniversityofFinanceand Economics，Bengbu 233030，China; 3.School of Economics，Shanghai University，Shanghai 2OO444， China）

Abstract：This essysystematicallyassesses the impact of taxcompetition onlocal governments'risk-taking in public infrastructure projects，using PPPprojets from97cities along theYangtzeRiver between 2O15and 2022asresearch samples.The findingsreveal thattax competition significantlysuppresses local governments’risk-taking in public infrastructure projects，aconclusionthatremainsrobust afteraseriesof tests.Heterogeneityanalysis indicates hat the inhibitory efectof taxcompetition is more pronouncedinupstreamandriversideregions of theYangtzeRiver，andthat it imposesstrictercontrol onrisk-taking in economic projectscompared to social projects.Moderating efectanalysis demonstratesthatfiscal decentralization weakenstheinhibitory effectof taxcompetition，while market openness strengthensit.Theresearch provides policy implications for local governments to scientificallyalocate fiscal responsibilities in public infrastructure projects.

eywords：tax competition;public infrastructure projects; risk-taking; fiscaldecentralization;marketopenness

一、引言及文獻綜述

統籌好發展和安全是全面建設社會主義現代化國家必須面對的重大理論與實踐問題。黨的二十屆三中全會指出，要“規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為”，清理隱性稅收洼地；“健全新型基礎設施融合利用機制”，強調通過多元化投融資分散地方政府債務風險，提升抗風險能力。當前，世界百年未有之大變局加速演進，經濟形勢的復雜性和不確定性日益增加。公共基礎設施項目是國民經濟和社會發展的重要基石，推進基礎設施建設能夠擴大有效投資、提高勞動者收入水平[2]、縮小區域經濟增長差距[3]，為經濟實現質的有效提升與量的合理增長提供有力支撐。在國際形勢復雜多變、貿易摩擦不斷升級等因素沖擊下，基礎設施建設因具有拉動內需、對沖外部風險、保障經濟平穩運行等作用，需要重點聚焦，圍繞補齊短板、優化結構，更好地發揮其“乘數效應”4]隨著中國分稅制改革的深化和區域經濟一體化的加速，地方政府為爭奪流動性稅基，通過稅收優惠、壓縮公共服務支出等方式吸引投資，導致財政收支矛盾加劇，雖短期內能夠起到降低財政壓力、吸引資源要素流入等作用，但長期過度稅收競爭可能導致“逐底效應”，削弱地方政府對公共基礎設施建設項目的風險兜底能力。

基礎設施項目因投資規模大、建設和運營周期長、利益相關者復雜而具備天然風險屬性[5]。基礎設施建設中一些通過融資平臺違規擔保形成的隱性債務，實際上就是風險在政府、企業、金融機構之間無序轉移。公共基礎設施項目的債務風險問題不僅影響地方財政可持續性，還可能引發系統性經濟風險，成為高質量發展的關鍵瓶頸。政府行為是影響公共基礎設施建設項目風險的關鍵因素之一[6]，政府決策失誤、政府付款違約等行為很大程度上會降低基礎設施服務質量、增加債務風險與成本、影響項目未來融資渠道[7]。如果政府喪失了履行財政義務與債務清償能力，財政則不具備可持續性8。吳洵和俞喬（2017）9研究發現，地方公共基礎設施投資占生產總值的比例上升，往往導致地方政府債務規模不斷擴大，同時違約風險也隨之攀升。在財政資金緊張的情況下，地方政府更傾向于通過投融資平臺籌措資金，導致隱性債務風險進一步加劇。經測算，2023年公共基礎設施投資占中國GDP比重約為 18% ，且與銀行信貸、債券市場等深度綁定。此外，根據Wind數據，2023年上市國有銀行地方政府和城投平臺債務敞口為57.5萬億元，占上市國有銀行地方政府和城投平臺債務口的 69.5% 。若放任項目風險累積，該風險可能通過“債務一信貸一資產價格\"鏈條傳導至金融體系，造成市場對政府信用的擔憂，引發城投債“拋售潮”。公共基礎設施項目若因風險失控導致爛尾或運營中斷，會直接影響公眾利益，甚至引發群體性事件。因此，有必要對地方政府公共基礎設施項目風險進行深人研究。

在財政預算受到約束以及地方政府債務風險不斷增加的情況下，由財政作為基礎設施建設的主導投資，成為政府的沉重負擔。政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnerships，簡稱PPP）雖然能緩解政府基礎設施建設的財政壓力，但是大部分基礎設施PPP項目融資結構復雜，風險可能存在于項目全生命周期。PPP項目的風險主要分為社會風險、政策風險、法律風險、環境風險、經濟風險等宏觀風險和市場風險、建設風險、運營風險、信用風險等微觀風險[10]，涉及的利益相關者有政府部門、社會資本、金融機構和公眾用戶等。基礎設施PPP項目中各利益相關者之間的風險共擔機制是項目成功的關鍵。政府行為會顯著影響PPP項目的風險分擔結果，從而對PPP項目的實施效果產生影響[]。地方政府不僅是地方的行政管理者和公共物品的提供者，而且是一個經濟利益主體，符合\"經濟人\"假設，追求在現有約束條件下實現自身利益的最優化[12]。以經濟增長為基礎的\"政治錦標賽\"結合中國政府體制和經濟結構的獨特性質，對中國地方政府推動經濟增長起著巨大激勵作用，公共基礎設施建設能夠促進經濟發展，并且對提升市容市貌等“政績印象分”十分有利[13]。基于晉升激勵機制，地方政府為實現經濟發展與政治晉升雙重目標，會在要素市場展開財稅政策博弈。通過差異化的財政支出與稅收征管策略，各地方政府圍繞資本、勞動力、技術等關鍵要素展開全方位競爭。部分地方政府出現“逐底競爭”，即通過放松環境規制、降低稅收強度和工業用地價格等手段，以提升區域就業吸納能力并吸引企業入駐[14]。這種競爭行為雖能在短期內促進要素集聚，但也可能引發資源配置扭曲等問題。

地方政府競爭行為與公共基礎設施項目的關系受到越來越多學者的關注。孫超和劉金東（2023）[5在考察官員“政治錦標賽\"下，晉升激勵引發的地方政府公共基礎設施投資的異質性競爭關系及其行為邏輯時發現，對于政績考核具有更大優勢的可視型公共基礎設施投資存在“逐頂競爭”，而對非可視型公共基礎設施投資，如排水管道等不易看到的基礎設施投資存在“逐底競爭”。周正祥等（2015）[16認為，政府在PPP基礎設施項目合作中的主導地位，使得地方政府在招商引資時作出積極承諾，而在基礎設施建設項目完成后可能存在不能按照契約進行支付的情形。長此以往，會影響PPP模式的推廣和運用，并且地方政府將風險轉嫁給社會資本可能會降低PPP項目的成功概率[17]。Bashar等（2021）[18]認為公私之間進行風險分擔，定義不明確的框架往往會給項目帶來風險。劉小峰等（2020）[19認為，財政承諾可以提高社會資本對政府的信任度，最終降低公共基礎設施項目的風險。此外，地方政府稅收競爭行為對公共基礎設施建設風險的影響，學界的觀點也不盡相同。唐祥來和康鋒莉（2020）20認為，稅收政策是助推公共基礎設施項目落地并穩定運行的關鍵制度因素，稅收政策支持體系可以提升社會資本的投資收益預期，激發其參與熱情。顯然，實施稅收優惠的同時也會減少財政收支，從而導致地方政府財政承受能力降低[21-22]，造成地方債務擴張等風險[23]

綜上，目前對地方政府行為與公共基礎設施項目關系的研究大多集中在晉升激勵與風險分擔上，且結論存在一定分歧。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出，“深化財稅體制改革”，“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。增加地方自主財力，拓展地方稅源”，旨在通過財稅體制改革規范地方政府行為，優化公共基礎設施項目的風險分擔機制。基于文獻梳理并考慮中國國情，本文擬結合地方政府普遍利用稅收政策工具參與橫向競爭這一背景，以2015—2022年長江流域97個城市PPP項目微觀數據為研究樣本，以市場開放度及財政分權作為調節變量，探討其在稅收競爭影響地方政府公共基礎設施項目風險承擔中所發揮的作用。以期有助于地方政府科學分擔公共基礎設施項自財政承受壓力，幫助政府與企業降低項目參與風險，最大限度發揮公共基礎設施建設對經濟發展的促進作用。

本文的邊際貢獻在于：第一，基于已有研究，對稅收競爭影響地方政府公共基礎設施項目風險承擔的調節效應進行分析;第二，構建稅收競爭與地方政府公共基礎設施項目風險承擔的關聯模型，在豐富相關領域研究內容的同時，也為突破公共基礎設施項目發展困境、防范隱性財政風險提供新思路，拓展地方政府行為研究的理論邊界；第三，通過解構政府行為與市場調節的互動機理，揭示稅收競爭影響地方政府公共基礎設施項目風險承擔的理論邏輯，為進一步完善“有效市場 ⁺ 有為政府”協同治理體系、推進公共服務市場化改革提供實證依據。

二、理論分析與假設提出

（一）稅收競爭與地方政府公共基礎設施項目風險承擔

公共基礎設施項目風險分擔機制的有效性，取決于地方政府行為的理性程度與制度安排的完備性。自1994年實施分稅制改革以來，地方政府財權與事權的非對稱矛盾逐漸顯現，且以經濟增長為考核指標的地方政績考核體系亦隨之出現，地方政府有更大的責任與更強的動力去促進本轄區的經濟發展。而經濟發展離不開要素資源的競爭，優質要素的“用腳投票\"往往使得資源流向福利最大化的地區。因此，地方政府之間會為爭奪資源而進行橫向競爭[24]，且主要表現為以降低實際稅率為主的稅收競爭[25]。具體來說，稅收競爭主要通過短期層面的財政壓力傳導效應與長期層面的要素集聚效應影響地方政府公共基礎設施項目風險承擔。一方面，為吸引稅源流入、集聚經濟要素，各級政府普遍選擇“逐底競爭”，通過降低實際稅率的方式對參與公共基礎設施項目建設的社會資本予以支持。這雖然有助于降低社會資本參與公共基礎設施項目的成本，吸引其積極與政府部門合作[26]，但也伴隨著短期內稅收收入的下滑以及由此造成的可支配財政空間萎縮。收支矛盾的加深與財政承受能力的下降不僅極易導致政府履約能力不足造成政府公信力下降，還會使地方政府面臨較大的支付壓力導致公共基礎設施項目短期效益不明顯，進而逐漸收縮公共基礎設施項目的兜底規模并規范擔保條件，以期在一定程度上規避財政隱性風險，具體表現為對政府付費與可行性缺口補助類項目的落地傾向減弱。因此，短期而言，稅收競爭加劇所引致的財政壓力極易傳導至公共基礎設施建設，表現為項自風險承擔的弱偏好效應。另一方面，在“政治錦標賽”的激勵競爭模式下，地方官員為了追求晉升機會和實現經濟增長目標，往往會競相出臺各類稅收優惠政策以吸引資本[28。具體而言，以降低稅率為主要形式的稅收競爭減輕了企業稅收負擔，從而使得資本“用腳投票”，吸引鄰近地區企業遷入，進而增加本地區優質社會資本。轄區外優質要素的加速集聚不僅能夠擴大本地區稅收規模、提升要素主體邊際生產效率，而且有利于改善本地居民的福利水平，優化公共服務質量，為公共基礎設施項目吸納更多優質社會資本提供良好的制度環境。高質量社會資本的流入在增加公共基礎設施項目發展資金的同時，亦會減少政府部門的籌資壓力。制度環境優質地區的企業活力充沛，在公共基礎設施項目中能夠發揮更大的作用，并彰顯更具韌性的風險承受能力，有利于地方政府從中篩選最優合作伙伴，增強其在公共基礎設施項目建設中風險承擔能力。因此，從長期來看，稅收競爭所釋放的要素集聚效應能夠抑制地方政府對于公共基礎設施項目的風險承擔。基于上述分析，本文提出假設1。

H1：稅收競爭中地方政府會更加關注公共基礎設施項目風險的承擔，當稅收競爭強度更高時，地方政府在公共基礎設施項目中傾向于規避更具風險的財政承受方式。

（二）財政分權的調節作用

稅收競爭會使地方政府稅收收入削減[29-30]，公共開支增多，自有財力減少，財政承受能力與履約能力有所削弱。而為了吸引流動性要素，政府會相繼采取降低稅負的方式，最終在實現稅率均衡過程中出現“競次\"現象。長期進行\"逐底競爭\"不利于地方政府自有財力發展。稅收競爭使得政府將稅收收入讓渡給企業，引致地方政府稅收收入減少，財力逐漸吃緊，財力吃緊又使得地方政府財政承受能力下降，其履約能力隨之受到影響。因此，稅收競爭對于緩解地方政府財政壓力、促進地區經濟增長不利[31]。公共基礎設施項目付費方式多為政府付費或可行性缺口補助，在政府負擔過重且自有財力薄弱的情況下，政府財政承受力不足，勢必會對自身公信力產生不利影響。理性的地方政府，在財政負擔過重時，會著重考慮預算約束，傾向于選擇風險較低的公共基礎設施項目；而非理性的地方政府基于個人晉升抑或短期地區經濟發展目標的考慮，傾向于通過舉債進行融資，從而使得公共基礎設施項目風險增加。加之，現行財政分權制度下地方政府在財政管理上的自主程度擴大，包括稅收自主權、支出自主權等，可能會導致稅收競爭更加激烈。在這種情況下，稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用可能會削弱，因為地方政府可能會更傾向于選擇能夠帶來短期稅收收入的公共基礎設施項目，而忽視長期風險。據此，本文提出假設2。

H2：隨著財政分權度的提高，地方政府可能因其財政自由度的提升、理性政府行為等而弱化稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用。

（三）市場開放度的調節作用

新發展格局下，中國迫切需要“加快建設高效規范、公平競爭的全國統一大市場”，但高水平對外開放仍是吸引全球先進要素流入并賦能國內統一大市場建設的動能所在。為此，要持續推動市場規范化發展，提升市場開放度。可現實中仍存在來自橫向和縱向兩個維度的阻礙，橫向維度上，地方政府可能存在地方保護的行政性壟斷行為，壟斷企業的壟斷行為破壞了市場的統一性和開放性；縱向維度上，政府部門可能實施有違競爭政策的條例、規定、措施等，對市場產生分割效應，不利于市場環境建設，進而弱化市場開放帶來的實際效益。此外，就中長期發展而言，在提升市場開放度的過程中，市場規范發展能夠淡化地方政府經濟增速目標，對地方政府職能優化和實現高質量發展起積極作用。結合稅收競爭來看，其在強化地方政府發展主體地位、為中國經濟注入強大動力的同時，也帶來債務風險加大、財政壓力增大等副作用。隨著市場開放度的提升，抑制了不正當競爭行為，各地競爭政策的條件趨于均等，地方政府對不合理競爭政策的管控更為嚴格，同時會注重轄區內營商環境的改善，政府與市場間的關系也會變得更為協調。地方政府在合理利用稅收優惠政策時，由于政府與市場間邊界清晰，使市場的要素分配作用更為有效，要素流動更為合理、順暢，地方政府可以更好地調動社會資本參與公共基礎設施項目建設。當社會資本以其充沛活力同政府合作建設公共基礎設施項目時，地方政府無須對公共基礎設施項目支出責任進行兜底或提前固化其所要承擔的責任，因此將大幅減少公共基礎設施項目風險選擇中政府的激進行為。據此，本文提出假設3。

H3：隨著市場開放度的提升，稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用更為顯著。

三、研究設計

（一）數據來源

本文以長江流域97個城市的PPP項目微觀數據為研究對象，時間跨度為2015—2022年，樣本觀測值共679個。PPP模式因其能夠實現政府與社會資本的利益共享、風險共擔，促進政府與市場主體形成互補優勢，并成為一項較為重要的政策工具。所以，PPP模式在公共基礎設施建設中扮演著重要角色。故而，本文選擇以地方政府公共基礎設施PPP項目風險承擔水平作為被解釋變量，測度所用數據均來源于財政部政府和社會資本合作中心（CPPPC）項目管理庫。其余變量的原始數據來源于《中國城市統計年鑒》、各地區統計年鑒、各地市《國民經濟和社會發展統計公報》CSMAR數據庫以及財政部門網站。此外，鑒于部分變量年份數據缺失，本文采用插值法進行補齊。

（二）模型設定

為分析稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的影響，結合上述理論分析，本文構建如下基準回歸模型：

Rst_ii=β₀+β₁Taxcomp_ii+λ₁Control_ii+μ_i+ε_ii

其中： Rst_it 為因變量地方政府公共基礎設施項目風險承擔，表示 i 地區第 Φ_t 年在參與公共基礎設施PPP項目建設中的風險承擔水平； Taxcomp_it 為自變量稅收競爭，表示 i 地區第 Φ_t 年稅收競爭強度；Control_it 為控制變量組； β₀ 為常數項； β₁ 為稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的凈影響，若其為負，則表示稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔存在顯著負向影響； λ₁ 為控制變量組系數； μ_i 為個體固定效應； ε_i 為隨機誤差項。

此外，為了進一步探究財政分權、市場開放度在稅收競爭影響地方政府公共基礎設施項自風險承擔過程中的調節效應，本文分別引入稅收競爭與財政分權的交互項以及稅收競爭與市場開放度的交互項并構建如下模型：

Rst_it=β₀+β₁Taxcomp_it+β₂Fd_it+β₃Taxcomp_it×Fd_it+λ₁Control_it+μ_i+ε_it

Rst_it=β₀+β₁Taxcomp_it+β₂Mark_it+β₃Taxcomp_it×Mark_it+λ₁Control_it+μ_i+ε_it

其中： Taxcomp_it×Fd_it 表示稅收競爭與財政分權的交互項; Taxcomp_it×Mark_it 表示稅收競爭與市場開放度的交互項；其余符號含義同式（1）。

（三）變量說明

1.被解釋變量

地方政府公共基礎設施項目風險承擔（Rst）。

本文參照蔡顯軍等（2020）[1提出的PPP項目風險分擔理論框架，選取政府在PPP項自風險中的承擔水平用以表征被解釋變量，即地方政府公共基礎設施項目風險承擔（Rst）水平，并在此基礎上進行調整。具體而言，通過對財政部政府和社會資本合作中心PPP項目的微觀數據進行手工整理，并以此為初始研究樣本，選擇以付費方式為可行性缺口補助類項目投資總額乘以1/2以及付費方式為政府付費類項目投資總額之和與PPP項目投資總額之比進行度量。調整的原因在于：可行性缺口補助類項目付費方式，政府所需要承擔的支出責任較之政府付費類項目要少，政府只需對PPP項目建設中可行的資金缺口進行補助，不必進行全額兜底，因此，本文對付費方式為可行性缺口補助的PPP項目金額進行了減半處理。

2.核心解釋變量

稅收競爭（Taxcomp）。既有研究大多采用地區實際稅率稅負（財政收入或稅收收入占GDP的比重）來衡量稅收競爭程度[32]。本文參考田時中和胡福龍（2023）[33]的做法，采用如下公式測算核心解釋變量稅收競爭：

其中： TAX_ι/GDP_ι 是 Φ_t 年全國稅收收入與全國生產總值的比值，表示總體平均稅率; 表示t年i地區的稅收收入與該地區生產總值的比值，即地區平均稅率。Taxcompu的大小度量了政府稅收競爭程度的強弱，其變化主要體現在分母（即地區平均稅率）的變化上，分母越小，該地區稅收收入占地區生產總值的比重越小，政府對地區征收的實際稅率稅負越低，稅收的優惠幅度越大，即Taxcompu越大，地區稅收競爭越強烈;反之，地區稅收競爭越小。

3.調節變量

財政分權（Fd）。學術界對財政分權的衡量方式有很多，包括財政收人分權、財政支出分權、財政自由度、邊際增量分成和稅收分成[34]。在本文中，財政分權具體指各地級市所面臨的財政分權程度，也是其直接上級（省級）政府對下級（市級）政府的分權，即等于“地級市財政支出/地級市財政支出 + 省級財政支出）”。數值越大表示該城市分權程度越高，說明地方政府有更多的財政自主權，可以更加靈活地選擇參與公共基礎設施項目建設。這有助于地方政府根據自身實際情況，選擇適合的項目進行投資，從而減小項目建設需要承擔的風險。但可能存在地方政府過度依賴投資項目以刺激經濟增長的情形，而忽視項目的長期風險和潛在不確定性。

市場開放度（Mark）。市場開放度代表地區市場的發展程度，以實際使用外商直接投資額的對數表示，數值越大，說明該地區市場開放程度越高，城市之間的稅收競爭越激烈。這種競爭會迫使地方政府提高財政資金的使用效率，以吸引更多的企業和投資者。同時，稅收競爭的促進作用有助于地方政府更加關注公共基礎設施項目的風險和收益，進而選擇承擔風險較低、收益較高的項目支出。

4.控制變量

根據既有研究的做法以及數據的可得性，本文選取如下變量作為控制變量：審計力度（Audit），以審計建議數與審計項目數的比值表示[35]；要素流動（Flu），以專利授權數反映技術要素，以城鎮單位從業人數反映勞動力要素，采用永續盤存法計算得出資本存量要素，再使用熵值法得到要素流動變量[36]；地方政府相對規模（Lngov），以一般公共服務支出與公共管理、社會保障和社會組織從業人數之比表示[37];城市化率（Rcity），以該地區非農業人口與總人口之比表示；財政透明度（Lnftr），以清華大學公共管理學院的《中國市級政府財政透明度研究報告》數據為基礎，并對其進行對數化處理；人口密度（Den），以地區總人口數與行政區域面積之比表示；產業結構合理化（Tert），借鑒袁航和朱承亮（2018）[38]的做法，以泰爾指數來測度各地級市的產業結構合理化程度；外商投資水平（Fdi），以地區實際外商投資額與地區生產總值的比值表示。

由表1可知，中國地方政府公共基礎設施項目風險承擔均值為0.3565，標準差為0.3264。由于公共基礎設施項目風險分擔水平是由付費方式為可行性缺口補助PPP項目投資總額的1/2以及付費方式為政府付費PPP項目投資總額之和與所有PPP項目投資總額之比表示，可以看出，地方政府更偏向于選擇風險結構較小的公共基礎設施建設項目，且各地區之間差異不大。稅收競爭均值為1.3045，標準差為0.4430，表明地方政府稅收競爭力度較大，且地區之間存在較大差異。

表1模型變量及其描述性統計

四、實證結果與分析

（一）基準回歸結果分析

表2分別報告了OLS、FE和GMM回歸結果，其中列（1）列（3）和列（5）為未加入控制變量的回歸結果，列（2）列（4）和列（6）為加入一系列控制變量后的回歸結果。從OLS回歸結果可以看出，在未加入控制變量情況下，被解釋變量稅收競爭的回歸系數在 1% 水平上顯著為負，而加入控制變量后仍成立，這說明稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔總體呈顯著抑制作用。同時，財政透明度也在 5% 水平上顯著抑制地方政府公共基礎設施項目風險承擔。FE回歸方面，稅收競爭仍在 1% 水平上顯著抑制地方政府公共基礎設施項目風險承擔。具體而言，地方政府進行稅收競爭有利于抑制政府選擇以政府付費為付費方式的PPP項目建設，減少地方政府公共基礎設施項目建設兜底行為，約束政府的無節制投資，尤其是通過舉債融資進行的投資行為，促使其在財政承受能力范圍內進行項目建設，從而降低其在公共基礎設施項目建設中可能需要承擔的風險。此外，系統GMM回歸方面，列（5）和列（6）表明稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔存在顯著負向關系，且表中AR（2）分別為 0.439 0.0.715 0 ，說明無法拒絕原假設，即ε_it 不存在自相關；Hansen檢驗分別為0.2170、0.0910，表明所有工具變量均為外生變量有效，說明回歸結果較為可信。綜上，一系列回歸結果表明，地方政府對公共基礎設施項目的風險承擔是偏于理性的，并未突破預算約束進行舉債融資從而推進公共基礎設施項目建設，而是受財政壓力的影響，根據自有財力進行權衡，從而極大地降低了項目建設所需承擔的風險。由此，H1得以證明。

表2基準回歸結果

注：***、**、*分別表示在 1%，5% 和 10% 的水平上顯著;括號內為穩健標準誤。下同。

（二）穩健性檢驗

1.內生性檢驗

考慮回歸模型可能存在互為因果導致內生性問題，進而干擾回歸結果，本文參考儲德銀等（2024）[39]的做法，選取稅收競爭滯后一期與省內地級市數量的交互項作為稅收競爭的工具變量。儲德銀等（2024）39認為，中國同級地方政府之間存在稅收競爭，且稅收競爭強度會受省內地級市數量的影響，數量越多，競爭強度越大。此外，各省份的地級市數量通常固定不變，并且其新設或廢除皆由中央政府決定，不受地級市經濟變量的影響。因此，該工具變量的構造滿足相關性和外生性要求。表3列（1）和列（2）分別為工具變量法檢驗后的第一階段和第二階段回歸結果。由表3可以看出，Kleibergen-PaaprkLM統計量顯著，Kleibergen-PaaprkWald F 統計量大于弱工具變量識別F檢驗在 10% 顯著性水平上的臨界值，因此通過了不可識別檢驗和弱工具變量檢驗。同時說明，工具變量法下稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的影響顯著為負，所以稅收競爭會抑制地方政府在公共基礎設施項目上的風險承擔的結論是穩健的。

2.引入交互固定效應

為解決潛在遺漏變量可能造成的回歸結果偏誤問題，以及強化模型識別策略的內部有效性，本文通過引入個體與時間的交互固定效應來進行穩健性檢驗，回歸結果見表3列（3）。從結果可以看出，核心解釋變量稅收競爭的回歸系數顯著為負，與基準回歸結果基本一致，表明回歸所得結論是可靠的。

3.剔除省會城市樣本

鑒于省會城市與一般地級市之間可能存在要素稟賦差異，如自有財力差異、社會資本差異等，進而影響回歸結果。故本文將97個樣本城市中的省會城市剔除，對剩余樣本城市進行基準回歸，回歸結果見表3列（4）。列（4）的回歸結果表明，剔除省會城市以后，稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的影響仍顯著為負，表明基準回歸結果是穩健的。

4.替換核心解釋變量

5.考慮遺漏變量

“晉升激勵\"以及經濟增長推動下的稅收競爭通常以吸引鄰近地區要素流入為自的，且稅收競爭往往存在地方間策略性互動，表現為本轄區會參照鄰近地區稅率的高低而作出策略性選擇。因此，本文使用鄰近地區稅收競爭均值來替換稅收競爭這一變量進行穩健性檢驗。表3列（5）回歸結果表明，替換核心解釋變量后稅收競爭對地方政府公共基礎設施項自風險承擔仍然存在顯著抑制作用，這說明稅收“逐底競爭\"導致地方政府財力吃緊，抑制了政府為“政治錦標賽”和經濟發展而選擇承擔高風險公共基礎設施項目建設的行為。本部分結論進一步說明了基準回歸結果的穩健性。

考慮地方稅收競爭行為與轄區內公共基礎設施項目發展可能受地方官員任期影響，本文參照汪峰等（2020）[40]的做法，選擇市委書記在任時間是否超過3年對官員任期（Off）進行測度，樣本區間內年份超過3年則標記為1，否則為0，將官員任期納入基準回歸模型加以控制，并將官員升遷形式（Outside），省外調任為1，省內調任為0，以及官員年齡（Age）納入基準回歸模型進行穩健性檢驗。表3列（6）報告了加入不同官員特征變量后的回歸結果，稅收競爭對于地方政府公共基礎設施項目風險承擔仍然在 1% 水平上顯著為負，說明回歸結果是穩健的。

表3穩健性檢驗結果

注：不可識別檢驗Kleibergen-PaaprkLM統計量括號內為 p 值；Kleibergen-Paap Wald rk F 統計量括號內為 10% 顯著性水平上的臨界值。

（三）異質性分析

首先，鑒于本文研究樣本為長江流域的97個城市，而這些城市所處長江干流河段的地理條件不盡相同，可將其分為上游和中下游，且不同區域的發展戰略與規劃不盡相同。空間和經濟差異導致的條塊分割以及上中下游顯著的發展水平差距，使區域間發展不平衡不協調問題顯著。長江上游地區通過西電東送、西氣東輸等工程以及筑牢長江上游重要生態屏障，對中下游地區的發展給予了極大支持。然而，當長江中下游地區產業轉型升級、產業逐漸外溢時，卻未能形成有效的政策措施來引導外溢產業向成渝等長江上游地區轉移。因此，本文按照上游和中下游為分類條件對其進行分組回歸，以期得到地理條件區別下稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的影響。表4列（1）和列（2）分別展示了長江上游和中下游城市稅收競爭與地方政府公共基礎設施項目風險承擔之間的關系。結果表明：長江上游城市和中下游城市的稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔均存在顯著負向影響，由回歸系數可知，長江上游城市稅收競爭對地方政府公共基礎設施項自風險承擔的抑制作用程度更為顯著。這是因為相較于長江中下游城市，長江上游城市由于產業銜接不暢以及產業外溢程度較低，政府進行稅收競爭時財力逐漸吃緊，使政府財政承受能力下降，政府的履約能力也隨之受到影響。因此，財政壓力對其約束越高，稅收競爭的抑制作用越強烈。

其次，長江沿江地帶作為當前頗具活力的高新技術產業開發帶之一，工業基礎雄厚，交通便利，且不斷為全國經濟發展注入活力。也正是因此，具備承接長江經濟帶產業轉移的沿江城市能獲得顯著優勢。地方政府為了爭取有限的轉移項目，往往會通過稅收競爭獲得發展優勢。2018年印發的《推動長江經濟帶沿江高鐵通道建設實施方案》全面規劃了沿江城市高鐵道路發展，推動了沿江城市現有產能提升改造、有序轉移，為高端產業發展“把薪助火”，極大地提高沿江城市交通便利性，促進經濟發展。因此，本文將樣本城市按照沿江和非沿江進行劃分后分別進行回歸，以期獲得交通運輸條件區別下稅收競爭對地方政府公共基礎設施項自風險承擔的影響，回歸結果見表4列（3）和列（4）。由表4可知，沿江地區城市稅收競爭對公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用要顯著強于非沿江地區。這是因為，沿江地區城市間具有較強的區域聯系和合作需求，其經濟發展和公共基礎設施項目建設需要跨區域協調與合作，會更加注重區域整體利益，而不是單純追求自身利益，所以基于不同公共基礎設施項自風險承擔的稅收競爭策略會更為謹慎。而非沿江地區城市，可能存在城市間稅收競爭政策選擇的趨同，難以形成有效競爭優勢，進而弱化稅收競爭對地方政府公共基礎設施項自風險承擔的抑制作用。

最后，公共基礎設施項目根據其投資目標的不同大致分為社會類項目和經濟類項目兩種[41]。經濟類項目主要包括交通運輸、市政公用事業以及園區開發等，社會類項目主要為污水處理、垃圾處理等。社會類PPP項目較之于經濟類項目更多地體現為非生產性，在準公共產品中更具備非排他性和非競爭性，加之“惠民、便民、利民”的顯著優勢，居民能夠更直接充分地享受到優質公共服務帶來的獲得感與滿足感，社會類公共基礎設施項目的發展態勢在一定程度上間接反映了地區提供基本公共服務的能力[42]。因此，本文將公共基礎設施項目按照社會類和經濟類劃分進行異質性分析，結果見表4列（5）和列（6）。由表4可知，較之社會類公共基礎設施項目，稅收競爭對地方政府經濟類公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用更為顯著。這是因為社會類項目屬于重要社會民生工程，出于社會效益和績效的考慮，政府和官員可能會降低對此類項目經濟效益和債務風險的考量，進而會加大對此類項目的投資建設。同時，民生建設具有剛性且現行績效考核更偏向于民生建設，在經濟增長壓力和財政壓力下，相較于經濟類公共基礎設施項目，地方政府往往會選擇進行社會類公共基礎設施項目建設，因而稅收競爭對經濟類地方政府公共基礎設施項自風險承擔的抑制效果更為明顯。

表4異質性分析結果

續表4

（四）調節效應分析

在財政分權背景下，地方政府如何管理和使用財政自主權，對其公共基礎設施項目風險承擔的影響可能是正面的也可能是負面的。因此，為了進一步探究財政分權背景下，稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的影響，本文引入兩者的交互項進行檢驗。表5列（1）報告了模型（2）的回歸結果，稅收競爭與財政分權的交互項對于地方政府公共基礎設施項目風險承擔的回歸系數為1.5283，財政分權對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的回歸系數為2.9561，稅收競爭的回歸系數為-0.0890，相較于表2基準回歸結果，稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的負向影響有所弱化。這表明，稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用會因當地財政分權程度的影響而有所不同。這是因為分權程度較高的城市，地方政府在項目管理中的自主性增強，同時也可能提高監管和透明度，所以對公共基礎設施項目財政支出的責任風險承擔更為理性，一般不會作出過度追求“政治錦標賽”及經濟增長的投資行為，表明地方政府在進行稅收競爭時是有計劃的、適度的，會充分根據自身情況進行公共基礎設施項目建設，從而減少項目選擇風險，推進公共基礎設施項目的建設與發展。因此，H2成立。

“有效市場”與“有為政府”的良性互動可以極大地降低地方政府對公共基礎設施項目的風險承擔。“有效市場\"意味著市場規范程度高、開放程度高，由此帶來的要素配置效率也更高效。一個開放、規范、公平競爭的市場環境，不僅能夠持續激發企業活力，還能有效吸引并篩選優質資本參與公共基礎設施項目。與此同時，“有為政府\"的積極作用在于通過制度設計、規則執行和精準引導，為市場高效運行保駕護航，并優化公共資源配置。當市場開放度提升時，優質資本的深度介入會顯著降低項目參與風險；反之，則會影響“有為政府\"在稅收競爭中的決策行為，促使其更加注重項目的質量和可持續性，而非單一依賴財稅激勵手段。因此，為深人剖析這種互動效應，特別是探究市場開放度如何調節稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的影響，本文引入稅收競爭與市場開放度的交互項來進行具體分析。表5列（2）報告了模型（3）的回歸結果。可以看出，稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用在 1% 水平上顯著，市場開放度對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用在 5% 水平上顯著，且稅收競爭與市場化水平的交互項對地方政府公共基礎設施項目風險承擔在 5% 水平上顯著，表明市場開放程度高、規范水平高可以與稅收競爭共同作用，從而抑制地方政府公共基礎設施項目風險承擔，兩者間協同作用共同促進公共基礎設施項目高質量發展。因此，H3成立。

表5調節效應檢驗結果

續表5

五、結論與啟示

本文基于2015—2022年長江流域97個城市的PPP項目微觀數據樣本，從政府理性和市場規范的視角系統考察稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的影響與調節機制。研究發現： ① 稅收競爭能夠顯著抑制地方政府公共基礎設施項目風險承擔，此結論經過一系列穩健性檢驗后依然成立； ② 異質性分析發現，稅收競爭對長江上游和沿江城市地方政府公共基礎設施項自風險承擔的抑制作用更為突出，相較于社會類公共基礎設施項目，稅收競爭對地方政府經濟類公共基礎設施項目風險的控制更為嚴格； ③ 調節效應分析表明，稅收競爭對地方政府公共基礎設施項目風險承擔的抑制作用，因財政分權的調節而減弱，因市場開放度的調節而增強。

基于上述結論，本文提出如下啟示：

第一，深化減稅降費改革，充分發揮要素集聚效應。通過深化減稅降費改革，推動社會資本充分涌入，進而促使地方政府更好地尋找項目合作對象以及理性安排項目支出，降低地方政府對公共基礎設施項目風險的承擔。但中國目前地方政府稅收競爭有效性不足，特別是在地方保護主義的影響下，其有效性進一步被削弱。為此，需進一步深化政治經濟體制改革，完善相關法律法規，防止惡性稅收競爭，規范地方政府開展稅收競爭行為，并遏制“逐底競爭”，從而充分發揮地方政府稅收競爭的積極作用。

第二，長江中下游城市及非沿江城市應完善公共基礎設施項目的風險防控機制，根據自身財政承受能力對公共基礎設施項目風險結構進行謹慎選擇。此外，還應進一步打通產業升級通道，努力同長江上游及沿江城市形成良好的產業銜接，同時發揮自身比較優勢，因地制宜開展稅收競爭，破除妨礙生產要素市場化配置等障礙，促進現代流通體系建設。因社會類公共基礎設施項自具有重要的民生屬性，地方政府較少考量此類項目經濟效益和債務風險。所以，在防范化解系統性金融風險和政府隱性債務風險背景下，地方政府應更關注社會類公共基礎設施項目風險管控，減少因追求“政治錦標賽”和經濟發展而對社會類公共基礎設施項目承擔不合理的支出責任。

第三，加快全國統一大市場建設，打破地方保護和市場分割，規范不正當稅收競爭行為，從而解決制約經濟循環與要素流動的主要障礙。這有助于促進資源在更大范圍內自由流動，營造良好的營商環境，達到構建“有效市場 + 有為政府”的自的。同時，提高市場規范程度，嚴格約束地方政府在公共基礎設施項目風險承擔中的決策行為。

第四，當前，地方財政承受能力與財政可持續性面臨進一步挑戰，地方收支缺口增大凸顯了防范公共基礎設施項目風險的緊迫性。長期來看，地方政府開展稅收競爭時應保持理性行為，其可以緩解地方政府財政壓力，推進地方政府公共基礎設施項目建設可持續性發展；同時，要做好PPP項目機制的政策解讀、宣傳與執行，制定出臺多樣化政策舉措，鼓勵社會資本參與公共基礎設施項目建設。

注釋：

（1）2022年4月《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（https：//www.gov.cn/zhengce/2022-04/10/content_5684385.htm）。

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