世界銀行“營商就緒”體系下的電力營商環境探索與啟示

摘 要：隨著世界銀行正式宣布將采用全新評價體系“營商就緒”（business ready）對世界各經濟體的商業和投資環境進行評估，營商環境的概念將被賦予新的含義。能否及時、全面地了解學習新舊體系間的差異與不同，將成為當前時期營商環境能否進一步得到優化的關鍵。因此，為貫徹落實黨中央、國務院優化營商環境工作部署，助力構建“國際國內雙循環”經濟發展格局。文章針對“營商就緒”體系中電力營商環境部分進行深入全面分析，并從完善法律法規、深化電力體制改革、加強國際交流、完善評價體系、探索數字化電力營商環境五個角度給出我國應對策略及建議，以期對從業人員提供幫助。

關鍵詞：世界銀行；營商環境；“營商就緒”；電力營商環境；評價體系

中圖分類號：F426.61"" 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2025）22-0116-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.22.030

1 引言

黨的二十大報告強調，“要增進民生福祉，提高人民生活品質，健全基本公共服務體系。要構建高水平社會主義市場經濟體制，推進高水平對外開放，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。一個國家或地區是否具備招商引資的競爭力和經濟持續發展的動力，與其是否擁有良好的營商環境密切相關。優化營商環境，不斷解放和發展社會生產力，建設現代化經濟體系，推動經濟高質量發展，將成為現階段我國政府經濟工作的熱點議題。

2 電力營商環境的演進脈絡

2.1 電力營商環境的由來

2001年，世界銀行集團國際金融公司首次提出“營商環境”（doing business）一詞，并成立全球營商環境評估項目組織，著手構建營商環境評價指標體系。旨在衡量企業自開辦至破產的全生命周期內，所在地區監管法規是否有助于推動或限制商業活動。

2002年，世界銀行首次開展世界范圍內“營商環境”調查工作，依照制定的指標體系對全球100多個經濟體的經濟數據進行采集并建模分析。

自2003年起，世界銀行開始根據調查分析結果每年發布一次《營商環境報告》，通過對各經濟體商業環境的橫向比較，實現為全球各界人士經濟投資活動提供參考的目的。

“獲得電力”作為評價電力營商環境的指標，于2010年被當作試點首次引入《營商環境報告》之中，并于2011年正式作為一級指標納入世界銀行“營商環境”評價指標體系當中。

2.2 電力營商環境的發展

“獲得電力”指標由4個二級評價指標和2個觀察指標構成，評價指標分別為辦電環節、辦電時間、辦電成本、供電可靠性和電費透明度，觀察指標分別為電力價格、便利度。

2014年以前，我國內地參與世界銀行“營商環境”評價的樣本城市僅有上海一座。2014年，又加入了北京作為樣本城市。兩者得分按照上海55%、北京45%的加權比例求和來計算中國整體營商環境得分。根據世界銀行每年發布的《營商環境報告》，2011年以來我國“獲得電力”指標得分及排名如圖1所示。

從圖中可以看出，我國“獲得電力”指標評分在最初幾年的表現并不突出。但自2017年開始，我國“獲得電力”指標在世界范圍內的得分及排名快速上升。這反映出我國在優化電力營商環境方面采取了行之有效的措施，并取得了長足的進步。社會經濟活動中各類主體的辦電環節、辦電時間、辦電成本都得到了顯著的壓降。

2.3 電力營商環境的完善

考慮到21世紀以來，世界經濟活動的發展與變革以及各經濟體間制度、文化的差異，世界銀行原有的評價體系愈發難以客觀、公正地分析判斷各經濟體營商環境的真實情況。故在2021年9月16日，世界銀行宣布將終止《營商環境報告》的發布和數據采集，并同步開始全新評價體系的研究。

圖1 “獲得電力”指標2011—2020年得分及排名

2023年3月31日，世界銀行正式面向全球公布了其新一代營商環境評價體系“營商就緒”（business ready，B-Ready），并于5月1日發布“營商就緒”說明指南和方法手冊。“營商就緒”評價體系中，共包括10個一級指標，每個指標均使用監管框架、公共服務、效率三個維度作為二級指標，并以此為基礎劃分子類及測評點［1］。

原有體系中的“獲得電力”指標在新體系中不再單獨體現，取而代之的是“公共服務設施”指標。在“公共服務設施”指標中，統籌考慮了電力、水、互聯網的接入及后續服務，以期用更為全面的視角來判斷企業運營過程中獲取、使用所需公共服務設施的便利程度。我國作為第二批經濟體參與評價，首次報告于2025年公布。

文章將針對“公共服務設施”指標中，涉及電力營商環境方面的三個維度——電力相關監管法規、電力服務管理質量及透明度、電力服務效率，與原“獲得電力”指標體系進行全面對比，闡述兩者不同之處，并深入分析探討其中的意義所在。

3 新舊體系中電力營商環境的指標構成及變化

3.1 “獲得電力”指標體系

在“獲得電力”指標體系中，為使指標更加具象化，同時減少特殊監管因素的影響，世界銀行專門設定了一個通用案例——一個標準化倉庫獲得永久性電力連接過程中所需的所有手續。并對案例的次要方面進行了一系列的簡化假設，旨在將案例設計成最普遍、最一般化的情況。

在通用案例的基礎上，世界銀行通過發放調查問卷的形式來獲取所有電力參與者——包括電力公司、電力監管機構和獨立的專業人士，關于“獲得電力”辦電環節、辦電時間、辦電成本、供電可靠性及電費透明度方面的問卷反饋。按照每項二級指標均為25%的權重比例，使用前沿距離法（DFT）對反饋結果進行量化打分形成最終成績。

3.2 “公共服務設施”電力相關指標體系

“公共服務設施”電力營商環境相關指標體系（下文簡稱“新體系”），下屬3個二級指標/維度、7個三級指標、21個四級指標、29個測評點。出于篇幅限制，文章將四級指標與測評點進行了合并。

因“新體系”測評點分散在指標各個子項之中，文章不再展開描述其具體分值情況，僅就指標整體評分規則進行闡述。“公共服務設施”評分體系中，對每項測評點都分配了一個企業靈活度得分（FFP）和社會效益得分（SBP），并經加權換算后得到三個維度的總得分。再按照每個維度33％的權重比例，求得指標整體最終得分［2］。

“新體系”中，對于監管框架、公共服務兩個維度，采用專家咨詢的方式向電力領域專家——包括電力承包商、電氣工程師、律師等發放調查問卷，獲得相關測評點的問卷反饋。對于效率維度，采用企業調查的方式，從實際的正規公司的代表性樣本中獲取相關測評點的數據反饋。但當通過企業調查途徑無法獲得效率維度所需的測評數據時，將使用專家咨詢的方式搜集數據，同時對咨詢參數進行限定——以從經濟體內最大城市的最大電力供應商中獲得180kVA電力連接為例。

3.3 新舊體系間差異對比

考慮到“新體系”與原“獲得電力”體系間變化較大，為便于直觀對比，文章將從評價思路、評價角度、評價方法、數據來源、評價范圍、成績體現、更新頻率等七個方面著手，逐一分析兩者不同之處。

3.3.1 評價思路

“新體系”認為，個別企業辦理用電的便利度與產出的社會效益和社會整體電力營商環境標準之間存在差距。為縮小這種差距，“新體系”將對全體私營企業行為和績效產生影響的電力相關法規及電力公共服務進行基準評估，而不再局限于評估某一企業個體或某一企業類型［3］。這一思路的改變，一方面意味著只利好某一企業類型（如小微企業）的政策，在“新體系”中將不再會獲得足額分數加持，另一方面也將有利于引導政府部門出臺完善、更加普適性的利企政策。

3.3.2 評價角度

“獲得電力”體系中，主要關注點為電力相關政策法規的發布情況，也即問卷答案的真實性判斷標準，以是否有對應文件支撐為主要依據。而在“新體系”中，電力相關政策法規的實施與執行情況得到了更多篇幅的關注。一項政策法規能否及時、有效地落實到企業身上，提升企業的辦電感知，將成為關注的重點。這種改變，將促進各級政府以更豐富的手段和更積極的態度投入優化營商環境事業之中，使得政府既要當好“決策者”，更要當好“監管者”和“執行者”。

3.3.3 評價方法

在假設案例的各項前提和框架內進行評估，是“獲得電力”體系的一大特點。較為嚴格的案例限制，雖利于成績的排名對比，但也使得評價結果有一定的片面和雷同化。為改變這一狀況，“新體系”中下屬的三個評價維度均不再設置案例假設前提條件，而是直接獲取市場的各項真實數據信息。此外，“新體系”中不再單獨對辦電環節的多少進行考量，而是將其融入辦電的時間和成本之中，反映為效率維度的分數。評價方法的上述改進，將使得“新體系”能更為全面地評估各個經濟體真實的辦電情況，為各類經濟投資活動提供更有價值的參考。

3.3.4 數據來源

不同于“獲得電力”體系僅通過專家咨詢的方式獲取信息反饋，“新體系”還創造性地使用企業調查方式收集數據。專家咨詢是指從定期處理相關法律事項、電力服務和提供電力服務的機構專家那里獲取信息。在特殊情況下，還會向國家發展和改革委員會或國家能源局等部門專家收集電力服務的信息。企業調查則側重勞動密集型產業，通過選擇具有代表性、廣泛性的公司樣本，使用面對面、電話或問卷形式，了解受訪企業情況并獲得豐富的客觀信息。

3.3.5 評價范圍

“獲得電力”體系僅關注辦理用電過程中所涉及問題，而“新體系”則對其進行了全方位的擴展。

在橫向層面，將安全性、協同性、透明度及線上技術應用納入了體系之中。

在縱向層面，將發電、輸電、配電、用電的可持續性及環保節能要求納入了體系之中。

在空間層面，“新體系”企業調查范圍也將不再局限于各經濟體中的樣本城市，而是擴大至多個大中型城市的不同類型、不同規模的私營企業。預計首輪企業調查將在我國范圍內選取1500個以上的企業樣本［4］。

3.3.6 成績體現

在歷年《營商環境報告》中，能看到的數據僅為“獲得電力”指標及四個分項的得分。而“新體系”中將保留所有來自專家或企業的原始數據，目的是允許保持絕對基準差異的評分匯總，而不僅是單純的數字比較［5］。

在生成綜合評分時，“新體系”也在進行不斷權衡，一方面要避免經濟體間圍繞排名的過度競爭，另一方面要使得呈現的信息簡明扼要，以最大化公眾興趣并推進改革。

3.3.7 更新頻率

不同于“獲得電力”每年更新一次數據的模式，“新體系”將不同來源的數據更新周期進行了區分。其中基于專家咨詢的部分將每年進行更新，基于企業調查的部分將以三年為周期進行更新。這既可以確保企業調查數據真實、有效方面的考量，也可以在各經濟體政府的相關部門進行的兩次調查期間，將更多的惠企政策落到實處，使得兩次調查結果更具代表性及研究參考價值。

4 對于我國電力營商環境的啟示及應對策略

為助力我國各級政府靶向重點、精準發力，實現打造中國特色、世界一流的現代電力營商環境目標，文章謹對我國電力營商環境的發展提出以下建議。

4.1 健全電力法律法規制度

縱觀新舊體系中電力營商環境指標設置及評分標準，不難發現世界銀行對待評價的理念正在經歷從“為我所用”到“為企所用”的轉變。不論是增加公共服務維度，還是增加企業調查途徑，都在意圖引導各經濟體更為關注企業的真實感知，而不再是讓各經濟體圍繞案例極限壓縮辦電環節、辦電時間、辦電成本等紙面數據，從而使營商環境建設更好地服務市場主體。為盡快適應這一變化，我國在制定電力相關文件制度時［6］，應重點關注下述四個方面。

第一，統籌考慮不同類型、不同規模的私營企業的經營訴求，使得出臺的政策具有更廣泛的適用場景，進一步激發非公有制經濟活力和創造力。

第二，強化各類文件政策的公開透明度及政策可操作性和可落地性，從而打通政策執行過程中的難點、堵點，使得政策紅利更快、更有效地落實到企業之中。

第三，重視政策文件的長期有效性，避免出現為應對評價而頒布短時有效的文件。正如習近平總書記所說“好的營商環境就像陽光、水和空氣，須臾不能缺少”。

第四，加快建立水電氣訊的報裝協同配合機制，推動管溝廊道等市政基礎設施的共建共享，減少因溝通不暢、單獨施工導致的路面重復開挖。

4.2 持續深化電力體制改革

深化電力體制改革，目的在于打破電力系統的壟斷格局，引入競爭機制，提高電力服務的質量和效率，降低企業用電成本。當前，中國的電力體制改革已經進入了深水區，如何準確把握接下來的改革方向便顯得尤為重要。文章就此方面提出以下三點建議。

第一，盡快推進《電力市場監管辦法》（2024版）落地落實，合理有效的監管是電力體制改革穩步推進的前提。進一步強化對電力市場成員行為的監管，能夠有效維護公平、公正的市場秩序，激發市場活力。

第二，著力建設全國統一電力市場體系，積極推進各省電力市場間的銜接互通，有利于促進資源在更大范圍內的優化配置，實現企業用能成本的降低。

第三，加快構建適應新型儲能的電網架構，我國“新型儲能”已呈現出高速發展態勢，且正向著技術精益化、機制體系化方向發展。在未來，“新型儲能”必將以多種方式參與到電力市場交易之中，而成熟的商業模式將使之更加精準地匹配電力系統調節需求，進一步提升電網的堅強性和可靠性。

4.3 積極參與國際合作交流

國家電網有限公司作為我國特大型國有重點骨干企業，連續多年在《財富》世界500強中名列前茅，且在國際電力標準的制定過程中處于主導地位。在這一客觀基礎之上，結合世界銀行評價體系變革這一契機，我國政府與國家電網應共同做好以下三個方面的工作。

第一，完善和世界銀行間的交流溝通機制，如定期舉行雙邊或多邊會議、積極參與并協助世界銀行組織國際研討會等。利用上述途徑，系統介紹和闡述中國最新出臺的電力相關法律法規、電力行業最新發展及改革成果等，增強中國電力營商環境的國際影響力。

第二，多渠道宣傳展示典型舉措。國家電網應借助國內外主流媒體，對優化電力營商環境工作中如提升辦電效率、增強供電可靠性等方面的典型經驗做法，進行及時、全面的宣傳報道，以營造良好的國際輿論氛圍，提高國際上對我國電力營商環境的理解和認可度。

第三，積極參與到“營商就緒”體系的修改和完善工作之中。世界銀行將根據首輪評價數據收集情況進一步對“新體系”進行完善，我國應抓住這一機會，鼓勵并支持中國電力專家參與其中，在體系完善過程中多反映中國國情、多體現中國聲音。

4.4 完善國家營商環境評價體系

我國營商環境評價體系的建設始于2018年，并以國際可比、對標世界銀行、中國特色為指導原則。電力營商環境評價體系，基本上與世界銀行原“獲得電力”內容一致。但隨著世界銀行體系及國際局勢的變化，對其進行修訂完善已然迫在眉睫。文章認為應重點考慮以下四個方面。

第一，拓寬指標選取維度，在設定評價指標時，不僅僅以世界銀行體系為依據，更多的是結合中國國情，將體現中國特色的指標融入評價體系之中。

第二，優化指標評價方法，在體系中弱化樣本案例的存在，轉而研究如何使用更多渠道從社會之中獲取各類私營企業對電力服務的真實評價。

第三，提升非量化指標比例，在大多數情況下，從是/否選擇中得到的結果并不能準確反映出受訪者的真實感受，而使用具有一定開放性空間的非量化指標，將能成為受訪者表達真實看法的很好補充。

第四，重視不同指標間的合并與協同。一個企業在開辦過程中，對于用電、用水、用網等公共基礎設施的需求在時間上具有一致性。如何讓企業“高效辦成一件事”，不再重復辦理業務，應成為現今階段研究的重點。

4.5 探索數字化營商環境建設

隨著云計算、大數據、人工智能等行業領域的快速興起，營商環境評價也應做到與時俱進［7］，探索使用更為新穎的方式進行。在這一領域，我國應加快推進以下三個方面工作。

第一，闡明數字化營商環境的內涵及外延。政府部門可以通過設置專項課題研究的形式，遴選出在營商環境領域具有較強科研力量和深厚學術積累的團隊，為數字化營商環境打好理論基礎和框架。

第二，提升相關行業數字化比例。以電力行業為例，供電公司應加快推進辦電流程的全“線上化”、辦電檔案資料的全“數字化”。政府部門應加快構建政企協同、信息互通體系，實現客戶辦電時間、辦電成本的隨時獲取及監測。

第三，借鑒國內外智慧監管典型案例做法，分析數字化營商環境的建設前景，提出下一步建設總體目標、思路及重點任務，探索以數字化手段實施營商環境“實時監測”“無感監測”的可行性及實現路徑。

參考文獻：

［1］張三保課題組.世界銀行營商環境新評估體系“商業就緒”方法手冊［EB/OL］.（2023-06-03）.http：//jszy.whu.edu.cn/zhang/zh_CN/zzcg/416874/content/5921.htm#zzcg.

［2］劉帷韜.世界銀行營商環境評估體系變化要點、指標分析與啟示［J］.中國流通經濟，2023（9）：80-91.

［3］羅培新.世界銀行新舊營商環境評估規則及方法比較——兼論優化營商環境的道與術［J］.東方法學，2023（4）：100-112.

［4］吳漢洪，趙楠.世界銀行營商環境新評價體系探究及啟示［J］.學習與探索，2023（8）：116-124.

［5］牛東方，黃雅卉，黃梅波.世界銀行營商環境新評估體系：影響機制、改革路徑與中國對策［J］.國際貿易，2023（12）：72-83.

［6］李文成.世界銀行宜商環境評估的多維視角與應對策略［J］.中國市場監管研究，2022（8）：44-48.

［7］廖鳳霞，周世建.成渝地區雙城經濟圈營商環境一體化發展研究［J］.中國市場，2024（12）：23-26.

［作者簡介］王康仲（1994—），男，漢族，河南開封人，電氣工程學碩士，國網河南省電力公司開封供電公司，營商環境班班長，研究方向：電力營商環境、高壓業擴報裝。