高速公路建設籌融資中的問題與對策

摘 要：四川省地理位置優越、自然資源豐富，經濟發展潛力巨大。而要充分挖掘這一地區的經濟潛力，必須加強高速公路網絡的建設，促進區域內各城市的互聯互通，提升物流效率，縮短商品流通時間。然而，四川省高速公路建設項目在實施過程中面臨著籌融資難題，資金短缺成了阻礙項目實施的重要因素。鑒于此，文章將深入剖析四川高速公路建設籌融資環節中存在的癥結，細究其根源，并在此基礎上提出旨在疏通融資梗阻、激發社會資本活力、化解籌資風險的針對性對策，以期加速高速公路網絡建設，為四川省的經濟社會發展奠定基礎。

關鍵詞：高速公路；項目建設；籌融資；融資方式

中圖分類號：F283;F54" 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2025）22-0048-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.22.013

1 引言

四川省是西南地區的重要交通樞紐，其高速公路網絡的發展對促進區域經濟一體化、加速川渝經濟圈建設以及推動“一帶一路”和長江經濟帶戰略具有舉足輕重的意義。然而，四川省在高速公路項目實際建設過程中，因過分依賴政府財政和銀行借貸，社會資本參與度不足，導致資金籌集困難，建設進度受阻。四川省在高速公路項目建設中，應積極探索多元化的籌融資方式，構建一套多元、高效、可持續的籌融資體系，鼓勵、吸引更多社會資本進入高速公路建設領域，從而為高速公路的建設提供資金保障，確保項目的持續推進。

2 高速公路建設的重要性

2.1 助力社會生產力提升

在四川高速公路不僅僅是一條條物理上的通途，更是社會生產力提升的加速器，其構建的快速通道打破了地理界限，縮短了原本遙遠的時空距離，使技術、知識、資本等高級生產要素的流動與重組不再受地理限制，可自由流向價值最大化的區域，進而實現資源互補、錯位發展的戰略格局，為全省產業升級、社會生產力的進步創造有利條件。例如，高新技術企業可以更便捷地布局在擁有豐富科技資源的地區，同時依托高速公路的物流體系將產品輸送出去，使最新技術成果迅速覆蓋市場，從而形成產學研協同的良性循環，為全省產業升級持續提供動力。

2.2 改善區域平衡與協調發展

交通基礎設施是連接生產地與市場、原材料產地與加工地的關鍵紐帶，其建設的完善程度直接影響一個地區的經濟開放度和吸引外部投資的能力，是衡量地區發展潛力的重要標尺［1］。建設高速公路的地區交通便利，更容易接入市場、吸引企業，經濟發展往往更加繁榮。因此，為了縮小區域發展差距，實現區域平衡與協調發展，提升經濟整體水平，加大高速公路投資建設具有重要意義。

2.3 刺激沿線消費與就業

高速公路項目建設，從規劃、設計、施工以及管理，每一個環節都需要專業人才與勞動力，會產生大量就業崗位。且項目投入運營后，高速公路的日常維護、監控、服務站管理等后續環節也將持續創造穩定的就業機會。更為深遠的影響在于，高速公路的落成可改善沿線區域的交通可達性，為當地經濟活動的多樣化與擴張提供交通支撐，吸引更多商家、人口的流入。而人口流動性的提高與外來居民的涌入，將進一步激發消費需求，進而使沿線的商業活動更加活躍。

3 四川省高速公路建設籌融資的主要模式

3.1 BOT項目融資模式

BOT（建設—運營—轉讓）融資模式是一種典型的公私合作融資方式，其核心機制在于社會資本（項目公司）承擔高速公路項目的融資、建設和運營等職責，并在既定的特許經營期限內，通過項目運營產生的收益來回收初期投資并實現盈利，期滿后將項目設施無償移交給政府［2］。在BOT框架下，政府無須立即投入大量公共資金，緩解了財政壓力，同時利用社會資本的管理專長和技術優勢提高了項目建設效率和質量。

3.2 TOT項目融資模式

TOT項目融資模式作為一種國際通行的項目融資策略，側重于既有資產的運營權轉讓，即移交—經營—移交。在該模式下政府將已竣工的高速公路資產轉讓給投資方，后者負責資產的運營與管理；投資方在約定的運營周期內，通過運營收益回收其投資成本并獲取合理利潤，待合約屆滿，投資人再將該項目資產交還政府部門。TOT模式的優勢在于加速了投資者資金回籠，減少了融資風險，同時政府能夠在無新增債務的情況下籌集資金投入新的基礎設施項目。

3.3 ABS項目融資模式

ABS項目融資模式是一種基于項目資產的證券化融資策略，其核心在于利用項目本身的資產池及其產生的穩定現金流作為信用支撐，在資本市場發行債券以籌集資金［3］。具體操作中，項目預期的穩定收益轉化為有價證券，以此吸引市場投資者，實現了風險的分散和融資渠道的拓寬。這種模式尤其適合那些現金流可預測性高、穩定性強的高速公路項目，能高效轉化未來收益為即時建設資金。

3.4 PPP項目融資模式

為彌補BOT模式的局限性，PPP（公共私營合作制）模式應運而生，即政府部門與社會資本合作模式。在高速公路建設中，PPP模式的核心運作機制在于，政府或地方政府通過公開招標程序，與中選的私營企業組建特殊目的公司（SPV）簽訂特許經營合同，由其承擔項目的融資、建設和運營管理職責。該模式優勢在于，政府通過提供政策支持、土地供應等方式參與項目，社會資本則負責項目的資金籌措、建設施工和運營管理，實現了優勢互補，提高了項目建設效益。

4 四川省高速公路建設籌融資的基本概況

4.1 所需資金規模及增長趨勢

高速公路建設成本高昂，所需資金規模相對較大，在工程建設整個周期需要不斷投入大筆資金，且呈現逐年增長趨勢。“十四五”以來，四川省公路水路交通建設累計完成投資7353億元，2023年年底，全省高速公路通車里程已達9803千米，距“1萬千米”目標近在咫尺。2024年，全省在建高速公路項目37個、3392千米，通車總里程確定將超過1萬千米，天府新區至邛崍、開江至梁平、成綿高速擴容、古藺至金沙、久治至馬爾康、成南高速擴容入城段等項目正加快建設，整體建設資金需求預計可達到2600億元以上，累計投資將突破萬億元。

4.2 籌融資渠道結構與變化

四川省高速公路建設的籌融資歷經了從單一到多元的轉變，逐漸形成了一個包含政府投資、商業銀行貸款、企業債發行、社會資本介入（特別是通過PPP模式）、專項債券發行以及資產證券化（ABS）等在內的綜合融資體系。近年來，隨著市場經濟體制改革的深化及投融資機制的不斷創新，四川省高速公路建設籌融資渠道逐漸從政府主導向政府與市場雙輪驅動轉變，PPP項目數量增多，企業債券和ABS等新型融資方式也逐漸成為重要補充，標志著政府在吸引民間資本參與基礎設施建設方面取得實質性進展，促進了投資主體的多元化，增強了項目的市場活力與風險共擔負能力。盡管社會資本參與度有所提升，但政府投資和銀行貸款仍占據主導地位，且銀行貸款比重在近期有增無減，傳統融資模式依然穩固。

4.3 籌融資的成本對比

從四川省高速公路建設籌融資的主要模式來看，政府投資和政策性銀行貸款成本較低，但由于依賴政府財政預算與資金規模限制，其融資額度與靈活性受限，難以單獨滿足高速公路建設的巨額資金需求，尤其是長期大規模項目。PPP項目的融資成本介于前兩者之間，同時有效降低了社會資本進入的門檻，提升了項目的吸引力與可行性，兼顧了政府與社會資本的雙方利益。每種模式各有利弊，成本也有明顯差異，高速公路建設籌融資中要平衡成本與效率，選擇適合的模式。

5 四川省高速公路建設籌融資中的問題

5.1 資本金籌集渠道單一

目前，四川省高速公路項目資本金的主要構成仍然偏向單一，主要依賴于政府財政預算的直接劃撥與國有企業的投資注入，相比之下社會資本融入程度明顯不足。這不僅在宏觀層面上抑制了資金總量的擴充，還增加了資金籌措的不確定性，加劇了融資風險。更為關鍵的是，這種融資結構未能充分利用市場經濟下的資源配置優勢，限制了四川省高速公路建設資金池的擴容速度，不僅在根本上制約了項目建設的規模和速度，還加重了公共財政的負擔。

5.2 負債資金籌資渠道結構不合理

四川省內不少高速公路建設項目在資金籌集上也呈現出對銀行貸款，尤其是短期貸款工具的過度依賴態勢，而忽略了長期債券等融資工具的有效利用。這種債務結構失衡，使得債務的償還周期與項目的收益回收期不相匹配，不僅間接推高了融資成本，還可能在項目投入運營初期就面臨嚴重的財務壓力，甚至出現虧損的局面。根據《2021年四川省收費公路統計公報》的統計數據，2021年年末四川省收費公路累計建設投資總額5824.58億元，其中累計債務性資金投入3895.33億元，債務性資金比例66.88%，顯然債務資本占比相對較高。

5.3 融資政策持續收緊

為有效抑制地方政府債務風險并維系金融體系穩定，當前國家對地方政府融資行為實行了更為嚴格的監管強化，尤其是在高速公路等大型基礎設施項目上，融資審批與監管政策趨向精細化，構建了嚴謹的審查體系。融資政策的收緊，為四川省高速公路建設項目融資增添了諸多障礙，會在一定程度上延長融資準備周期，部分項目因難以滿足嚴苛的標準，可能會面臨資金斷供的局面。例如，成安渝高速四川段采用了BOT融資模式，曾因資金短缺而全面停工。

5.4 PPP模式運行效果不佳

在四川省高速公路建設的宏大版圖中，PPP模式作為先進的融資與運營機制，被寄予厚望。但在實際運用PPP模式時，由于合同條款不明確、風險分擔機制不合理、回報機制設計不科學、合作機制不完善等問題，導致項目推進中會遇到諸多障礙，增加了合作雙方發生誤解與沖突的可能性，影響了合作效率和項目推進，PPP模式的應用效能無法達到理論預期，社會資本參與意愿不高。

5.5 收費公路專項債券發行困難

收費公路專項債券作為直接融資工具，是解決建設資金短缺難題的利器，理論上應是緩解財政壓力的優選方案。然而，在四川省的實際應用中，面臨發行量有限、市場需求不足、信用評級不高等難題。首要癥結在于高速公路項目的回報周期長，導致投資者對未來收益的評估充滿疑慮，限制了市場需求。另外，債券市場對基礎設施項目的理解和接納程度不足，尤其是對收費公路項目潛在的收益模式與風險特征認識不夠深入，債券信用評級難以達到理想水平。

5.6 政府支持力度有限

政府作為基礎設施建設的重要推手，其政策引導、資金投入、信用背書往往對吸引社會資本、優化融資環境有著較大影響。在四川省高速公路建設的籌融資體系中，政府支持力度有限是一個不容忽視的問題。一方面，政府直接資金投入可能因財政預算約束而受限，難以充分滿足項目資金需求，導致整體的政府支持力度顯得相對不足；另一方面，政府性基金、財政補貼、稅收優惠等間接支持措施不夠靈活或者覆蓋面不夠廣，未能充分激活市場的多元投資活力。

6 四川省高速公路建設籌融資問題的對策

6.1 豐富資本金籌集渠道

四川省作為西部大開發戰略的重要支點，其高速公路網絡的建設和擴展對促進區域經濟一體化、加快對外開放步伐具有舉足輕重的作用。隨著四川省經濟的快速增長和高速公路網的不斷延展，原有依賴單一政府資金的融資模式已漸漸顯露其局限性，難以充分滿足大規模建設和持續的資金需求。因此，一方面，要創新資本引入機制，設立專注于高速公路建設的專項基金，并引入私募股權投資和風險資本，打破原有的融資瓶頸，以增強資金供應的彈性和持久性，為項目提供長期穩定的資金支持；另一方面，通過稅收減免政策、補貼機制及貸款貼息支持，減輕投資者負擔，降低社會資本參與門檻，從而提升其參與的積極性，激發更廣泛的市場投資活力。

6.2 優化負債資金結構

四川省在高速公路建設籌融資過程中，負債資金結構的合理優化是保障項目財務健康與長期穩健運營的關鍵所在。不合理的結構，尤其對短期高成本貸款的過度依賴，不僅會顯著增加項目的財務成本，壓縮其盈利空間，還可能在項目運營的某個階段引發流動性危機，迫使項目方不得不依賴連續的滾動融資，進而形成“借新還舊”的惡性循環，導致項目流動性風險驟升，甚至無法及時償還債務，損害項目信譽與合作伙伴的信心。而科學的負債資金結構調整策略需圍繞項目全生命周期精心布局，確保資金配置與階段現金流特征的精準匹配。因此，要明確項目從規劃、建設到運營不同階段的資金需求，深入分析每一階段的現金流特性，如建設初期的凈流出、運營后的逐步回流，從而依據階段特性優化負債結構，匹配負債資金的來源，使之適應項目周期。另外，要合理調節長短債配比，建設期可適當增加長期負債和股權融資，利用其穩定性和較長的償還期限，減輕即時償債壓力；運營期則可根據現金流穩定情況，適當增加中期與短期負債，提高資金使用效率。如此便可減輕項目償債壓力，增強項目資金的安全性、穩定性，減少被迫高成本融資的可能性。

6.3 靈活調整融資政策

高速公路建設作為國家基礎設施的關鍵一環，其籌融資活動往往直接受政策環境的深刻影響。當前，面對政策趨緊和籌融資難度加大的雙重挑戰，不少社會資本對參與高速公路項目表現出猶豫和遲疑。因此，四川省政府應采取積極主動的策略，優化政策布局，為高速公路項目的投融資活動營造更加穩定和健康的環境，確保融資路徑的穩定性。具體而言，首先，四川省政府應根據市場動態和項目需求，適時調整投融資政策框架，確保政策的連續性、預見性，減少政策變動對項目融資的負面影響。其次，四川省政府應搭建多層次的交流平臺，確保政策制定者與社會資本之間信息暢通，及時響應市場關切，通過雙向溝通探索政策微調的可行性，簡化項目審批流程，開設“綠色通道”，加速融資進程，提高效率。最后，政府可通過提供信用背書、提升項目信用評級、建立風險緩釋機制（如設立專項風險準備金）等措施，為高速公路建設項目穿上“防護服”，有效管控和降低風險，從而鞏固市場信任，激發和增強社會資本的投資意愿和信心。

6.4 改進PPP模式的運作

PPP模式作為全球基礎設施與公共服務領域內備受推崇的創新合作機制，其應用前景廣闊，但要充分挖掘并發揮其在四川省高速公路項目中的潛力，需實施一系列本土化的改進措施，以優化運作機制并確保合作效能的最大化。首先，要構建一套詳盡且公平的PPP合同框架，明確界定政府與社會資本的權利與責任邊界，確保權責清晰無誤。同時，合同設計需具有靈活性，以應對項目周期內可能出現的變化，以便維護雙方利益均衡。其次，應全面綜合市場、技術、財務、法律與環境等因素，論證項目可行性，并基于此設計風險分擔方案，采用風險轉移、共擔或保險等策略，平衡政府與社會資本的風險承受力。再次，基于項目風險與收益的動態模型，融合績效付費、使用者付費、可行性缺口補助等元素，設計合理的回報機制，確保社會資本得到合理回報的同時，政府和社會獲得長期的公共效益。最后，可嘗試建立獨立、權威的監管機構，負責監督合同執行、評估項目績效、解決爭議，并定期發布項目進展報告，使項目建設公開、透明，提升社會資本的信任度，保障項目公正實施，從而強力推動高速公路項目的建設。

6.5 促進收費公路專項債券發行

在遵循國家預算法及相關法規的框架下，四川省地方政府的傳統融資平臺經歷了一系列規范化調整，直接融資功能受限，發行地方政府債券遂成為公路建設債務融資的首選路徑。鑒于此，四川省應積極優化收費公路專項債券的發行策略，使其真正成為公共建設融資利器。具體來講，首先，要精簡發行程序、優化發行流程，減少不必要的行政程序干預，從而降低發行成本，提高發行效率。其次，針對投資者的多樣性，設計靈活的債券結構，如浮動利率債券、綠色債券和可持續債券，以滿足不同投資偏好，拓寬投資群體。再次，依據項目現金流特征，科學配置債券期限結構，如階梯式償還計劃，初期低償債負擔，隨項目收益增長逐步遞增，從而增強市場吸引力。最后，建立健全的信息披露機制，確保項目基本信息、財務數據、運營狀態及風險評估的及時透明更新，提升市場透明度，進而使投資者準確把握項目收益與風險，緩解其投資顧慮，做出理性投資決策。

6.6 加大政府支持力度

四川省高速公路建設籌融資體系中政府支持的局限性，主要體現為直接資金注入的受限及間接激勵政策的不充分，兩者共同作用，減緩了社會資本融入的速度，影響了融資環境的整體優化。因此，四川省政府應重新評估和優化財政預算的分配，確保基礎設施建設，特別是高速公路項目，獲得必要的資金支持。可以通過調整非關鍵領域的支出，或是增加對基礎設施建設的專項預算，來直接增強資金投入。另外，對政府性基金、財政補貼和稅收優惠政策進行精細化設計，提高其靈活性和針對性。例如，根據項目性質、區域發展需求和投資風險，差異化設置補貼標準和稅收優惠幅度，確保政策精準支持到最需要的地方，同時覆蓋到更多的社會資本類型。此外，提高政策透明度，及時公布高速公路建設的規劃、資金安排、補貼政策等信息，提升社會資本的信心，增強其投資意愿。

7 結語

高速公路作為現代經濟的動脈，縮短了地理距離，強化了城鄉間的互聯，在推動經濟發展和社會進步方面發揮著不可小覷的作用。面對日益增長的建設資金需求，為確保高速公路項目的順利實施，不僅要拓展包括政府撥款、社會資本、專項基金、股權融資等多元渠道，平衡政府與市場資金，還要平衡長短期債務比例，利用長期債券穩定融資成本，減輕短期償債壓力，靈活運用中期與短期融資工具，提高資金運用效率。另外，要緊跟政策導向，調整融資策略，改進PPP模式的運作、促進收費公路專項債券發行，提升社會資本信心，促進公私合作。

參考文獻：

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