財政政策前置加碼助力經濟實現“開門紅”

2025年的財政呈現出逆周期調節作用加碼、財政支出力度和強度顯著提升及政策前置發力的特點。財政加碼并前置發力助力我國一季度經濟實現“開門紅”，展望后續，財政政策依然留有后手和充足空間，可以有效提振內需、助力科技創新，推動我國經濟實現 5% 左右的增速目標。

2025年我國財政政策在復雜多變的國內外經濟環境下展現出前所未有的擴張力度。財政赤字率按 4% 左右安排，超長期特別國債規模增至1.3萬億元，地方政府新增專項債提升至4.4萬億元，全年合計新增債務規模達11.86萬億元，比2024年增加2.9萬億元。這一政策調整呈現出兩方面的特點：一是逆周期調節作用加碼，財政支出力度和強度顯著提升；二是政策前置發力。在全球經濟復蘇乏力、美國特朗普政府關稅政策帶來貿易擾動的背景下，我國財政政策的前置發力為經濟提供了關鍵支撐。

政策背景：外部擾動加劇，財政積極發力用以擴大內需，支撐經濟增長

2025年一季度，GDP增速達 5.4% 。4月以來，隨著美國特朗普政府帶來的關稅及貿易擾動，外需面臨一定的壓力，內需方面仍有待進一步復蘇：一方面，需求側動能不足，居民消費信心尚未充分恢復，出口面臨外部壓力（如美國“對等關稅”等）；另一方面，經濟在結構性轉型和產業升級的過程中，傳統增長模式難以維持，經濟高質量發展需要通過科技創新、綠色轉型等新動能重塑經濟韌性。在此背景下，財政政策成為逆周期調節的核心抓手，2024年底的中央經濟工作會議明確提出要“實施更加積極的財政政策”“確保財政政策持續用力、更加給力”。央行行長潘功勝也表示，當前世界經濟不穩定不確定性上升，單邊主義、保護主義嚴重損害國際經貿秩序，對全球經濟造成巨大負面影響。面對外部環境沖擊，中國政府實施適度寬松的貨幣政策和更加積極的財政政策，經濟延續回升向好態勢。在內外部壓力并存的情況下，為了順利實現全年 5% 左右的經濟增速目標，政策端積極發力：2025年安排財政赤字率 4% 左右，對應財政赤字規模5.66萬億元，較2024年分別提高1個百分點和1.6萬億元；超長期特別國債的額度從1萬億元升至1.3萬億元，其中對消費品以舊換新的支持力度從1500億翻倍至3000億元，用于設備更新的資金規模也從1500億元提高至2000億元；新增專項債4.4萬億元，較2024年增加5000億元。除了上述政策力度以外，2024年批準的每年2萬億元的地方隱債置換額度也將在2025年落地，疊加新增專項債中有8000億元用于化債，可幫助地方政府節省天量利息成本。

財政加碼：赤字率、新增專項債、特別國債規模 進一步提升

2025年我國赤字率按 4% 左右安排，釋放了強烈穩增長信號。從規模和結構上來看，赤字規模達到了5.66萬億元，較上年增加1.6萬億元，其中中央承擔主要部分，地方赤字占比保持穩定，有助于緩解地方財政壓力。根據財政預算報告，2025年一般公共預算收人和支出的預算增速分別為 0.1% 和4.4% ，前者反映“國內外環境變化帶來的影響將持續向財政傳導，2025年財政收支矛盾仍然突出”等壓力，后者則是貫徹落實《政府工作報告》中“實施更加積極有為的宏觀政策，擴大國內需求”的要求，以更好地發揮財政逆周期調節作用。從資金投向上來看，衛生健康支出、教育支出及社會保障和就業支出的占比分別為 17.2% 、 15.0% 和 14.8% ，民生領域支出總占比為 137.1% ，較2024年有所提升，體現出財政政策對民生保障的重視。從實際實行的效果來看，2025年1一4月財政兩本賬合計支出同比增長 7.2% ，而收人同比下降 1.3% ，收支“剪刀差”顯著擴天。支出端節奏明顯前置，累計同比從前兩月的2.9% 提速至前三月的 5.6% 再到前四月的 7.2% ，專項債發行提速的背景下，政府性基金支出發力，第二本賬成為拉動財政支出的主力。整體來看，2025年的財政支出結構已較為清晰地體現出財政政策的重點支持方向，即以保障和改善民生為基礎，著力推動科技和綠色發展，并注重實現支出結構再平衡，為經濟高質量發展奠定更可持續的基礎。超長期特別國債規模增至1.3萬億元，錨定“兩重”與“兩新”。從資金的用途來看，8000億元投向“國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設”，3000億元支持消費品以舊換新，2000億元用于設備更新。通過發行超長期特別國債的方式，納入政府性基金預算管理，不占用一般公共預算空間，兼具政策的靈活性與可持續性。以消費品以舊換新為例，政策不僅刺激短期需求，還通過完善回收體系推動循環經濟發展。專項債額度增至4.4萬億元，化解地方債務與穩投資雙管齊下。投向上，除傳統基建外，專項債被允許用于收購存量商品房做保障房、土地收儲及化解地方政府拖欠企業賬款，既緩解房企流動性壓力，又保障中小企業生存空間。債務置換方面，新增8000億元額度用于置換隱性債務。此外，每年還新增2萬億元用于化解隱債的地方債務額度，通過降低利率減輕地方償債負擔，五年共計可以節約6000億元左右的利息成本，有助于緩解地方財政壓力，使地方政府可以投入更多財力精力用于民生保障與投資建設。

財政前置發力：提振消費和基建，助力經濟開門紅

2025年一季度，我國GDP同比增長 5.4% ，超出市場預期及全年 5% 左右的增速目標，經濟動能提升的背后離不開政策端的積極前置發力：一季度廣義財政支出同比增長 .5.6% ，快于名義GDE 94.6% 的增速，廣義財政發力對經濟的提振明顯。此外，“兩新”政策加力擴圍有效提振了消費和制造業投資，政府債發行加快帶動基建投資的高增速。消費品以舊換新資金翻倍至3000億元并擴圍至手機等數碼產品，有效帶動相關品類消費需求。中央經濟工作會議和政府工作報告都把大力提振消費，全方位擴大需求作為2025年經濟工作之首，2025年以來促消費政策持續發力，帶動內需的回暖，對經濟形成強力支撐。2025年1一4月，社零同比增長 4.7% ，較2024年全年提升1.2個百分點，其中3月、4月分別高增 15.9% 和 5.1% ，顯著高于過去兩年的增長中樞，消費復蘇的態勢明確。以舊換新相關品類增速較快。從結構上來看，以舊換新政策對重點耐用品消費形成了有力拉動。自2024年以來，國家密集出臺支持政策推動大宗消費品更新換代，涵蓋汽車、家電、家具等多個品類，2025年又對消費品以舊換新政策進行了加力擴圍：用于以舊換新的超長期特別國債規模從1500億元翻倍至3000億元，并將覆蓋范圍擴展至數碼產品等領域。設備更新資金增加至2000億元，制造業投資實現高增長。2025年超長期特別國債中用于設備更新的資金增加了500億元至2000億元，帶動2025年1一4月設備工器具購置投資在2024年的高基數下累計同比繼續高增 18.2% ，4月規模以上通用設備、專用設備制造業增加值同比分別增長 7.8% 和 3.7% ，較2024年同期顯著加快，1一2月利潤分別增長 11.7% 、 12.3% 。在大規模設備更新政策的帶動下，2025年1一4月制造業投資同比增長 8.8% ，延續了2024年以來的高增速。政府債發行節奏前置帶動基建投資高增長。2025年一季度國債凈融資1.47萬億元，較2024年同期多增約9675億元，新增專項債發行達9600億元，比2024年同期多發了超3200億元，發行進度達 21.8% ，較2024年同期也顯著加快。

財政工具：產業轉型與科技創新的重要推手

2025年3月23日，財政部部長藍佛安在“中國發展高層論壇2025年年會”上提出，中央財政將統籌稅收激勵、政府采購、投資基金等政策工具，培育壯大新興產業和未來產業，同時推動“人工智能 + ”行動與傳統產業升級。這一表態不僅明確了我國財政政策在產業轉型中的重要角色，更揭示了通過財政政策工具創新驅動“新質生產力”發展的戰略路徑。財政作為科技創新與產業創新深度融合的重要推手，其作用主要體現在以下方面：一是基礎性投入支撐技術突破，二是資源配置優化市場預期，三是風險分擔機制激活創新生態。中央財政持續加大科技投人，完善經費分配機制，全力支持關鍵核心技術攻關。2025年中央本級科學技術支出安排3981億元，同比增長10% ，將直接服務于芯片、量子計算等“卡脖子”領域，填補市場初期研發投入的不足。這種投入不僅降低了企業的試錯成本，更通過公共研發平臺的建設，形成技術外溢效應，為未來產業奠定基礎。財政工具通過信號傳遞引導社會資本流向，并降低社會資本投資初創型企業的風險。政府采購對新興技術產品的優先采用，既為創新企業提供初始市場，又向投資者釋放政策支持信號，形成“需求拉動供給”的正向循環。此外，新興產業往往面臨技術不確定性和高投資風險。財政通過設立政府引導基金、稅收抵免等方式，與社會資本共擔風險。

政策留有后手，可充分應對潛在沖擊

財政部部長藍佛安近日在《求是》雜志發表的《更加積極財政政策的科學設計與成功實踐》一文中表示，財政部門下一步深入實施財政政策發力點，主要在七大方面，即大力提振消費、積極擴大有效投資、加快培育發展新質生產力、加強對企業的紓困支持、加大保障和改善民生力度、支持城鄉區域融合發展和防范化解重點領域風險。藍佛安還在文中強調，為應對可能出現的沖擊，財政始終留有后手，政府有較大舉債空間。根據國家資產負債表研中心公布的數據，2024年末我國的中央政府杠桿率為 25.6% ，中央財政層面仍存有進一步發力空間。后續即使出現超預期外部擾動，財政端依然可以通過提高赤字、增發特別國債等方式加強逆周期調節，投入更多資金用于促進消費和加強社會保障，例如加大消費券發放力度、發放育兒補貼，還可以通過新基建等方式拉動有效投資。

財政加碼并前置發力助力我國一季度經濟實現“開門紅”，展望后續，財政政策依然留有后手和充足空間，可以有效提振內需、助力科技創新，推動我國經濟實現5%左右的增速目標。

（明明為中信證券首席經濟學家。責任編輯/周茗一）