《指導與建立美國穩定幣國家創新法案》 的出臺及啟示

2025年美國東部時間5月20日，美國參議院以66票對32票表決通過了《指導與建立美國穩定幣國家創新法案》（Guiding and Establishing NationalInnovationforU.S.StablecoinsAct，簡稱《Genius法案》）的程序性動議，標志著美國即將迎來首個穩定幣聯邦監管框架。有意思的是，5月21日，我國香港特區立法會三讀通過《穩定幣條例草案》；5月30日，香港《穩定幣條例》正式刊憲，于8月1日起實施。穩定幣是什么？穩定幣法案的出臺意味著什么？我國應該以怎樣的姿態應對這一浪潮？

穩定幣一躍占據全球支付系統重要一席

穩定幣按照背后抵押資產的不同可分為法幣抵押型、加密資產抵押型以及算法型穩定幣等，其中法幣抵押型穩定幣占據穩定幣市場的 95% ，因此本文所指穩定幣主要指法幣抵押型穩定幣。穩定幣（Stablecoin），是一種特殊的加密貨幣，與特定基礎資產或一籃子資產（通常是法定貨幣或商品）掛鉤，以維持幣值相對穩定，并充當加密資產交易的媒介，擁有傳統貨幣穩定性與區塊鏈去中心化雙重優勢。

一方面，穩定幣相較于傳統法幣具有高效率、去中心化、低成本的優勢。相較于傳統法幣要通過SWIFT跨境轉賬等復雜流程與高昂成本，穩定幣跨境轉賬平均成本可低至0.00025美元，不到1小時即完成。同時，基于區塊鏈的點對點支付方式使得所有交易過程均記錄在區塊鏈上，無需依賴中心化交易所，任何人均可隨時查詢，這大大避免了傳統銀行資產負債表可能造假或延遲披露的弊端。另一方面，穩定幣相較于傳統加密貨幣具有穩定性高、波動小的優勢。穩定幣從本質上來說是一種通過與美元等法定貨幣、特定商品或其他資產建立錨定關系，從而維持自身幣值相對穩定的加密貨幣。它的出現旨在解決比特幣等虛擬貨幣價格大幅波動的問題，以及法定貨幣的可兌換性難題。

因此，穩定幣本質上是一個兼具技術屬性和金融屬性的金融科技產品，既具備傳統加密貨幣的便捷性和去中心化特點，又有法定貨幣相對穩定的價值，被視為“傳統金融和加密生態之間的橋梁”。近年來穩定幣憑借上述雙重優勢逐漸向跨境支付等傳統金融領域滲透，在全球支付系統中從邊緣支付工具一躍成為重要支付手段。

穩定幣的發展需求與風險規避

穩定幣自2014年推出以來，經歷了“幣生”的大起大落，于2023年下半年進入發展的快速道。穩定幣的立法需求既來自其合規發展的需求，也來自其自身風險防范的需求。一方面，全球網絡基礎設施正朝著去中心化、用戶自主，可讀可寫可擁有的Web3.0時代發展。在新的網絡生態架構下，一套與現實資產掛鉤的數字支付體系必不可少，穩定幣的金融屬性和技術特質契合這一新的互聯網架構。美元穩定幣也正在以驚人的速度進入主流支付領域，拉丁美洲、撒哈拉以南非洲、東亞以及委內瑞拉和阿根廷等高通脹經濟體大量使用美元穩定幣。對于發行方和持幣者來說，亟須立法為穩定幣的發行和流通提供法律依據，促進其在支付系統中的合規應用。

另一方面，隨著穩定幣的市場規模越來越大，不可避免的潛在風險也亟須監管機構予以重視。穩定幣的潛在風險分為三層。第一層是作為加密貨幣的穩定幣自身存在的缺陷。穩定幣是與固定資產掛鉤的加密貨幣，致使其在出生之日起就面臨著市場信用風險和網絡操作風險等固有的風險。當用戶大規模贖回穩定幣時可能導致資產的甩賣，容易引發市場信用風險，損害市場信心。同時，穩定幣的相關基礎設施、運營、設計等本身易存在操作失誤、數據丟失、交易延遲等網絡操作風險，是作為加密貨幣本身的不可控風險。第二層是電子貨幣風險外溢對傳統金融體系的沖擊。上述穩定幣固有的潛在風險壓力傳遞給更廣泛的金融市場，隨之會給傳統金融機構和金融體系的穩定性帶來沖擊。這是穩定幣自身潛在風險外溢帶來的連鎖反應。第三層是基于區塊鏈技術給反洗錢、反恐怖融資、國家貨幣主權等帶來的威脅。穩定幣基于區塊鏈技術的去中心化、全球化、匿名性、可兌換性使得洗錢、恐怖融資風險變得更加隱蔽和更難追回。隨著跨國金融聯系的日益增強，跨國犯罪帶來的危害性更大。

鑒于上述穩定幣合規發展與風險規避的雙重需求，2月4日，美國參議院提出《Genius法案》并獲得特朗普政府的大力支持，這一法案雖然在5月8日首次進行“結束辯論動議”投票時因發行方限制、消費者保護以及反洗錢條款等爭議未能進入實質表決階段，但經過修改后在5月19日以66：32通過投票，5月20日美國參議院通過《Genius法案》，正式將穩定幣納入美國國家戰略體系。

《Genius法案》的主要內容及其釋放的監管信號

《Genius法案》共16個章節，內容包括支付型穩定幣的發行要求、儲備要求、監管與執法以及消費者保護等相關方面。這一法案反映出穩定幣監管的五大趨勢。一是確定法幣穩定幣的合法地位。過去穩定幣發行方因在交易所發行穩定幣被視為證券交易而被阻礙的歷史一去不復返，該法案定義了支付型穩定幣，并明確將其排除在證券或商品分類之外。同時，除法幣穩定幣外的其他穩定幣均被排除在外。二是實行嚴格的穩定幣發行要求。法案明確了發行方的牌照制度及雙重監管框架，同時對外國發行商實行與本國發行商相同的待遇。即發行方必須是在美國注冊成立，并且獲得許可的實體，包括受保險保障的存款機構子公司、聯邦合格的非銀行發行人或符合聯邦標準的州級發行人。其中，以100億美元為界實現聯邦和州雙重監管框架。此外，發行方無論是否為銀行，都要滿足銀行級的合規監管要求。三是強化穩定幣發行人儲備管理。根據法案要求，穩定幣發行方必須至少保持 1：1 的儲備比率，以美元現金、活期存款、短期美國國債等高質量流動性資產作為儲備資產。同時，法案要求上述儲備與發行方的自有資金隔離且每月公開披露審計信息。四是適配嚴厲的消費者保護規則。《Genius法案》幾經修訂，反洗錢合規和消費者保護條款不斷得到強化。要求發行方建立清晰醒目的及時贖回未償支付穩定幣的程序、規定穩定幣持有者有優先索賠權、遵守反洗錢、反恐怖融資等合規要求。

美國在穩定幣領域“立法先跑”，顯示出美國在數字時代國際金融競爭中的巨大野心。一方面，穩定幣立法將為美國國債市場引入一批新買家，對于化解美債危機具有重要作用。穩定幣為化解美債危機提供了一個從美元到美債的轉換通道，根據法案要求，所有穩定幣發行方必須1：1持有美國短期國債或美元作為儲備，這意味著穩定幣發行方必須購買美國國債等低風險資產來支持其穩定幣發行，這會刺激市場大量配置短期美債。渣打銀行估計，到2028年底，美元穩定幣的流通市值可能飆升八倍，達到2萬億美元；花旗集團也預測，到2030年，穩定幣市場規模將達1.6萬億—3.7萬億美元。這兩家國際銀行都指出，合規的穩定幣發行商正在成為美國國債結構性需求的重要來源，且未來幾年其持有的美債規模很可能超過許多主權國家。另一方面，穩定幣立法將大大拓展美元的影響力，重塑美元在數字金融領域的霸權地位。全球“去美元化”趨勢漸強的背景下，美國政府通過發展穩定幣市場來應對全球金融變局，意在重塑美元在數字金融領域的霸權地位。從長遠來看，誰能掌控數字時代國際金融體系的底層基礎設施，誰才能真正獲得未來的國際金融主導權和貨幣霸權。因此，美國發展穩定幣意在維護美元全球金融體系的主導權，通過穩定幣與美國資產的錨定關系與循環，既試圖鞏固傳統金融地位，又希望主導全球穩定幣市場。

機遇與挑戰并存的數字金融國際競爭策略

穩定幣是國家數字金融話語權的戰略博弈，《Genius法案》本質上是美國在數字時代續寫的“美元霸權”故事，它表明美國意圖進一步鞏固美元霸權，阻礙發展中國家促進國際貨幣體系多元化的努力，并削弱我國在數字金融領域的先發優勢。對此，我國必須直面這一機遇與挑戰并存的競爭。

重視穩定幣的合規發展。穩定幣基于區塊鏈點對點的支付清算功能，結合了傳統貨幣的基礎屬性和加密貨幣去中心化的雙重優勢，成為連接虛擬貨幣世界和傳統法幣體系的橋梁，顯著提升跨境支付效率并降低交易成本?？梢灶A見，穩定幣與傳統金融體系的融合發展必將勢如破竹、難以逆轉。截至2025年6月，穩定幣發行規模超2500億美元，預計未來幾年將一路飆升至數萬億美元的規模。事實上，不光美國開始對穩定幣市場進行布局，其他國家或金融中心也早嗅到了這一巨大的潛力市場。2023年8月，新加坡金管局（MAS）發布《穩定幣監管框架》，允許發行錨定新加坡元及G10貨幣（包括美元、歐元、日元等）的單幣種穩定幣（SCS），強調1：1儲備、透明披露和本地運營要求。歐盟同樣也意識到了以美元計價的穩定幣交易正在繞過歐元體系，降低歐洲央行對歐元經濟區內進行利率調整等貨幣政策工具的有效性，增加對美元的依賴性，因此，在2024年6月出臺《加密資產市場監管法案》（MiCA），旨在通過統一的監管框架來規范穩定幣的發行和適用，從而促進穩定幣市場的健康發展和強化投資者保護。

《Genius法案》的出臺更是激活了其他國家（地區）對于穩定幣的監管立法意向。我國香港《穩定幣條例》采取牌照制度，允許符合條件的機構發行法幣掛鉤的穩定幣。此外，英國、澳大利亞、日本、韓國、土耳其、阿根廷、尼日利亞、開曼群島、巴拿馬等紛紛發布或宣布推進穩定幣、加密貨幣的監管法案。各國對于穩定幣的監管態度反映出曾處于邊緣地位的全球穩定幣市場開始進入合規加速期。穩定幣的發展勢不可擋，我國亟須重視穩定幣的發展對我國數字金融體系的影響。

警惕隨之而來的金融風險。穩定幣雖以“穩定”著稱，但仍然存在以自身潛在風險為核心、風險外溢后的三層次風險。對此，全球穩定幣監管法案與監管實踐可以給我們帶來許多監管啟示。整體來看，各國對于所支持的穩定幣類型、發行人資格、儲備金管理贖回、消費者保護等方面建立了較為完善的監管框架。在所支持的穩定幣類型方面，各國出于本國貨幣主權安全、貨幣政策調控、消費者保護等考慮，大都支持法幣支持型穩定幣，不認可算法穩定幣等波動大的風險穩定幣；在發行人資格方面，各國都采取牌照監管原則，對發行方監管均采取類似于本國銀行的嚴厲監管要求，強調資本流動暢通、內部自我風險管理、業務范圍嚴格明確等要求。其中，歐盟還參照系統性銀行監管提出了恢復處置計劃要求；在儲備金管理贖回方面，核心原則是保持儲備資產充足優質，具體對儲備資金的投資范圍、管理要求、贖回機制等提出具體標準；在消費者保護方面，各國主要圍繞反洗錢、反恐怖融資、維護國家貨幣主權安全等方面提出了相應的監管要求。我國正在積極提升人民幣國際地位，暫時未將穩定幣立法提上日程，制定相應的穩定幣監管法規或許是次優解，最優解是直面穩定幣監管挑戰，實現人民幣國際化的目標。

做好攻守兼備的應對策略。穩定幣概念并非新生概念，其實質是美元體系在數字金融領域的技術升級和勢力延伸。面對穩定幣發展浪潮，我國應在快速發展前景和可預見的風險之間找到新的著力點，這就是走好中國特色數字金融發展之路、推動數字金融高質量發展。

具體而言，根本在于發展經濟基本面、主體在于穩固主權貨幣根基、途徑在于用好香港《穩定幣條例》發展離岸人民幣穩定幣，目標在于推動人民幣國際化。

截至2025年，穩定幣市場中約 98% 1 99% 的穩定幣與美元掛鉤，這是美元國家經濟實力在數字領域的表現。國家與國家間的競爭最根本的是經濟競爭。我國在數字金融領域的國際競爭實質上是我國經濟基本面的底層競爭，是推動我國經濟高質量發展是必由之路?！禛enius法案》落地后，穩定幣的發行方和穩定幣將起到類似影子央行和影子貨幣的功能，其本質是重構貨幣最基礎的支付清算功能，高效低廉的特征使其對傳統法幣體系形成降維打擊，進而侵蝕一國貨幣主權。只有強大的主權貨幣，才能在數字時代抵御外部沖擊。推進人民幣國際化是應對穩定幣浪潮的主體工程，我國須得加快推進人民幣全球清算服務網絡的升級，使境外主體便捷高效地使用人民幣數字賬戶，從根本上解決離岸人民幣“結算容易、持有難”的痛點。鑒于我國當前對于加密資產市場的監管形勢，短期內我國無法對穩定幣作出根本性的立法轉變，但是基于我國金融安全與貨幣主權視角考慮，可以借助香港《穩定幣條例》降低美元依賴。《穩定幣條例》有別于《Genius法案》，允許錨定“一籃子資產”，不僅在客觀上降低了全球對于美元穩定幣的依賴，也為人民幣穩定幣在必要情況下的合規發展提供快速通道。從長期來看，要想提高人民幣國際地位，僅在香港試點離岸人民幣還不夠，上海國際金融中心可作為另一試驗田。以上海自貿區為載體，試點金融機構開展人民幣穩定幣，以人民幣國際化為根基，以數字技術創新為動力，在開放與安全的平衡中構建新的貨幣生態，堅持走中國特色數字金融發展之路、推動數字金融高質量發展。

（作者單位：中國社會科學院馬克思主義學院）