一、引言

工程建設(shè)領(lǐng)域是高校內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和廉政問(wèn)題的高發(fā)地帶，高校工程管理審計(jì)作為提高資源績(jī)效、促進(jìn)廉政建設(shè)的重要監(jiān)督手段，其作用是否得到發(fā)揮、發(fā)揮效果如何，成為單位內(nèi)部治理至關(guān)重要的因素。審計(jì)定位決定審計(jì)指導(dǎo)思想，指導(dǎo)思想又決定著審計(jì)工作的基本方式，審計(jì)基本方式的貫徹執(zhí)行，進(jìn)一步體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的定位和作用。因此，審計(jì)角色定位精準(zhǔn)是工程管理審計(jì)質(zhì)效提升的前提，對(duì)其開(kāi)展研究具有重要的價(jià)值和意義。

二、×大學(xué)工程管理審計(jì)定位偏差現(xiàn)狀及原因分析

X大學(xué)為市屬公辦本科院校，從1986年成立便獨(dú)立設(shè)置（校長(zhǎng)直管）內(nèi)部審計(jì)部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)審計(jì)處）。實(shí)施工程管理審計(jì)近40年，審計(jì)處在合理確定工程造價(jià)，提高工程管理水平，防范內(nèi)部舞弊風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了積極作用。但同時(shí)諸如事后監(jiān)督浮于表面，過(guò)多參與項(xiàng)目決策，承擔(dān)與項(xiàng)目無(wú)關(guān)審計(jì)事項(xiàng)，審價(jià)而不審管理等問(wèn)題凸顯，審計(jì)角色定位偏差已嚴(yán)重制約審計(jì)工作質(zhì)效。

（一）審計(jì)缺位，存在審計(jì)不作為情況

1.審計(jì)覆蓋面不足。一方面項(xiàng)目類(lèi)型覆蓋不足，如以校友捐贈(zèng)為經(jīng)費(fèi)來(lái)源的工程項(xiàng)目、包裝為物資采購(gòu)實(shí)際為基建工程的項(xiàng)目（如門(mén)窗安裝）等未納入審計(jì)監(jiān)督。另一方面是審計(jì)過(guò)程覆蓋面不足，介入節(jié)點(diǎn)主要是在事后結(jié)算階段，對(duì)事前、事中階段多浮于流程化的程序監(jiān)督。還有一方面體現(xiàn)為業(yè)務(wù)類(lèi)型不全面，以監(jiān)督為主導(dǎo)的竣工結(jié)算審計(jì)和全過(guò)程跟蹤審計(jì)開(kāi)展較多，以服務(wù)為主導(dǎo)的審計(jì)咨詢(xún)和專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查開(kāi)展較少。

究其原因，主要是工程管理審計(jì)人員的配置及知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理。當(dāng)前X大學(xué)工程管理專(zhuān)職審計(jì)人員僅1人，面對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目涉及勘察設(shè)計(jì)、給排水、結(jié)構(gòu)、暖通、市政等多種工程專(zhuān)業(yè)融合，且與財(cái)務(wù)、法律、計(jì)算機(jī)等專(zhuān)業(yè)大類(lèi)關(guān)聯(lián)度越來(lái)越高的現(xiàn)狀，審計(jì)力量顯得尤為不足。

2.審計(jì)程序執(zhí)行有缺失。部分審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施“簡(jiǎn)易程序”，不經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、不列入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、不組建審計(jì)組、不開(kāi)展審前調(diào)查、不下達(dá)審計(jì)通知書(shū)、不召開(kāi)審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì)、不踏勘現(xiàn)場(chǎng)、不編制審計(jì)取證記錄和審計(jì)底稿，僅以結(jié)算審核報(bào)告替代正式審計(jì)報(bào)告，造成審計(jì)職責(zé)的缺失。

究其原因，主要是工程管理審計(jì)缺乏審計(jì)操作指引。此前，X大學(xué)審計(jì)人員對(duì)于具體審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)整改等工程管理審計(jì)各階段如何實(shí)施的認(rèn)識(shí)普遍較為模糊，學(xué)校相關(guān)操作流程及規(guī)范性文件更是欠缺，故偏離或自立審計(jì)程序，審計(jì)程序執(zhí)行規(guī)范性不強(qiáng)。

（二）審計(jì)越位，承擔(dān)的事項(xiàng)與職能不符甚至相悖

1.越權(quán)確定審計(jì)事項(xiàng)。傳統(tǒng)的審價(jià)模式下，審計(jì)監(jiān)督對(duì)象是乙方施工單位，審計(jì)處實(shí)際承擔(dān)了本應(yīng)屬于基建管理部門(mén)的造價(jià)管理控制職能。工程管理審計(jì)人員還存在錯(cuò)誤理解“全過(guò)程跟蹤審計(jì)”的內(nèi)涵要義，直接參與決策，承擔(dān)項(xiàng)目的新增變更造價(jià)認(rèn)定、材料價(jià)格確認(rèn)、收方計(jì)量、經(jīng)濟(jì)分歧決議等事項(xiàng)，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”。

究其原因，主要是審計(jì)獨(dú)立性不足。審計(jì)處與基建管理部門(mén)同屬學(xué)校行政職能部門(mén)，易受學(xué)校管理層干涉，常常難以推脫工程管理工作。審計(jì)人員與其他行政部門(mén)人員日常工作關(guān)系密切，面對(duì)基建管理部門(mén)的“咨詢(xún)”和“工作支持需求”，難以把握邊界。

2.越權(quán)處置應(yīng)由其他部門(mén)處理的問(wèn)題。主要體現(xiàn)為審計(jì)處在工程管理審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)線索時(shí)，常常忽視了自身的職責(zé)權(quán)限，越權(quán)處置問(wèn)題，導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加。

究其原因，主要是對(duì)審計(jì)線索的研究定性不清晰。對(duì)于審計(jì)線索未開(kāi)展深入研究，未充分研討，未能明確區(qū)分是單純的造價(jià)差錯(cuò)還是工程管理方面的職責(zé)缺失問(wèn)題，僅憑審計(jì)人員主觀經(jīng)驗(yàn)的判斷代替了集體決策討論，超越自身職責(zé)權(quán)限處置問(wèn)題。

（三）審計(jì)錯(cuò)位，職能發(fā)揮與審計(jì)目標(biāo)存在偏差

1.重造價(jià)，輕管理。傳統(tǒng)審價(jià)模式下，審計(jì)處聚焦造價(jià)的審核監(jiān)督，忽視了評(píng)價(jià)建議功能的發(fā)揮，且缺乏對(duì)項(xiàng)目管理、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的審計(jì)監(jiān)督。基建管理部門(mén)接收的審計(jì)報(bào)告僅作為一項(xiàng)工程款支付的依據(jù)，工程管理存在的問(wèn)題未被指正和引起重視，導(dǎo)致同類(lèi)問(wèn)題在后續(xù)實(shí)施的工程項(xiàng)目中反復(fù)出現(xiàn)，工程管理水平停滯不前甚至倒退。

究其原因，主要是對(duì)工程管理審計(jì)的內(nèi)容和范圍認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。工程審計(jì)人員未能分清審計(jì)與審價(jià)的區(qū)別，且當(dāng)前工程管理審計(jì)主要以采購(gòu)造價(jià)咨詢(xún)公司的方式組織實(shí)施，加之審計(jì)處未對(duì)審計(jì)內(nèi)容提出明確要求，造價(jià)咨詢(xún)公司僅重點(diǎn)關(guān)注造價(jià)方面的審核，對(duì)管理方面問(wèn)題關(guān)注較少。

2.重審計(jì)實(shí)施而輕整改。審計(jì)人員對(duì)主責(zé)主業(yè)把握不準(zhǔn)，以“查出問(wèn)題”為成績(jī)導(dǎo)向，而忽視審計(jì)整改“下半篇文章”，片面認(rèn)為審計(jì)整改只是被審計(jì)單位的事情，自身的責(zé)任定位僅僅停留在收取被審計(jì)單位的書(shū)面整改報(bào)告上，對(duì)被審計(jì)單位整改落實(shí)的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、效果等把關(guān)不嚴(yán)。

究其原因，主要是審計(jì)整改機(jī)制不健全，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊。此前，審計(jì)處執(zhí)行的是“誰(shuí)審計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)原則”，項(xiàng)目審計(jì)人員負(fù)責(zé)追蹤落實(shí)、督促整改，但工程審計(jì)任務(wù)繁重，且審計(jì)實(shí)施中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量、審減率更易直觀體現(xiàn)審計(jì)成效，面對(duì)審計(jì)整改難免存在畏難情緒。

三、利用研究型審計(jì)理念對(duì)×大學(xué)工程管理審計(jì)定位糾偏的思路

研究型審計(jì)具有前瞻性與建設(shè)性，強(qiáng)調(diào)向前看和促發(fā)展，應(yīng)做到監(jiān)督不缺位；研究型審計(jì)具有深入性和協(xié)同性，拒絕淺嘗輒止，同時(shí)加強(qiáng)與被審計(jì)單位溝通問(wèn)題處理，應(yīng)做到有為不越位；研究型審計(jì)具有宏觀性和系統(tǒng)性，著力提升審計(jì)站位及整體性，應(yīng)做到履職不錯(cuò)位。X大學(xué)審計(jì)處依托研究型審計(jì)理念提供的思路和方向，對(duì)工程管理審計(jì)中涉及思維意識(shí)轉(zhuǎn)變、審計(jì)內(nèi)容調(diào)整、審計(jì)方式改變和管理模式優(yōu)化等多個(gè)方面進(jìn)行精準(zhǔn)定位。細(xì)化到具體實(shí)踐，可從“制度一流程—清單”三個(gè)層面展開(kāi)。

（一）制度層面

將研究型審計(jì)理念融人制度建設(shè)中，圍繞中心任務(wù)，研究國(guó)家相關(guān)操作規(guī)范、優(yōu)秀案例單位經(jīng)驗(yàn)做法、單位管理實(shí)際情況，確保制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

1.研究完善人才補(bǔ)充及培養(yǎng)機(jī)制。人才的數(shù)量和質(zhì)量是支撐審計(jì)工作的基礎(chǔ)。一方面，可以從外部選取優(yōu)質(zhì)中介機(jī)構(gòu)人員輔助工程審計(jì)工作，還可以從高校內(nèi)部工程、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、法律、審計(jì)等方向的學(xué)生、老師群體中挖掘兼職審計(jì)人員，以提升審計(jì)人才的儲(chǔ)備“量”。另一方面，應(yīng)完善工程審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制，積極參加主管部門(mén)組織的“以審代訓(xùn)”實(shí)踐活動(dòng)、重慶市內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)組織的工程審計(jì)專(zhuān)題培訓(xùn)，并赴優(yōu)秀工程審計(jì)案例組織單位進(jìn)行交流，力求打開(kāi)“新思維”、見(jiàn)識(shí)“新模式”、學(xué)到“真本領(lǐng)”。

2.研究健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。首先是明確審計(jì)整改責(zé)任主體，應(yīng)在單位內(nèi)部審計(jì)整改管理辦法中明確將“被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人”定為審計(jì)整改第一責(zé)任人，要求其按時(shí)、高質(zhì)量提交審計(jì)整改報(bào)告。其次是建立審計(jì)整改評(píng)價(jià)體系，將是否立行立改、是否舉一反三、是否優(yōu)化機(jī)制等三方面內(nèi)容作為評(píng)價(jià)是否“真整改”的依據(jù)。最后是強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，通過(guò)與黨政、組織、紀(jì)檢、人事等監(jiān)督部門(mén)聯(lián)動(dòng)，在單位年度考核、干部任用等方面，將審計(jì)整改情況列入評(píng)價(jià)指標(biāo)或參考，以避免出現(xiàn)有關(guān)單位重視不足，整改執(zhí)行不力的情況。

（二）流程層面

審計(jì)流程的規(guī)范對(duì)提升審計(jì)權(quán)威和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。審計(jì)處將研究型審計(jì)理念融入工程管理審計(jì)流程建設(shè)中，基于對(duì)《第3201號(hào)內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南——建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)》《重慶市內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)工作指引》等流程文件的研究，對(duì)已有審計(jì)流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、流程化重塑，以提升審計(jì)效能。

1.研究確定工程管理審計(jì)流程。規(guī)范審計(jì)計(jì)劃、通知、實(shí)施、報(bào)告、整改等審計(jì)程序（見(jiàn)圖1），嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)取證、征求被審計(jì)單位意見(jiàn)等工作要求，有助于跳出造價(jià)復(fù)核的狹隘理念，彰顯審計(jì)權(quán)威，控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，確保審計(jì)合法合規(guī)。

2.研究審計(jì)線索處置流程。審計(jì)線索是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的來(lái)源，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是審計(jì)成果的基礎(chǔ)來(lái)源。只有將審計(jì)線索研究透，才能清楚把握由誰(shuí)處理、怎樣處理等核心問(wèn)題。X大學(xué)工程管理審計(jì)在按需組建審計(jì)組的基礎(chǔ)上，推行集體研究，針對(duì)審計(jì)線索落實(shí)“主審一—審計(jì)組長(zhǎng)—審計(jì)處”三級(jí)審核流程（見(jiàn)圖2），以減少個(gè)人主觀經(jīng)驗(yàn)的影響，避免犯經(jīng)驗(yàn)主義錯(cuò)誤，遺漏本該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

（三）清單層面

依據(jù)審計(jì)制度和流程的相關(guān)規(guī)定要求，研究細(xì)化審計(jì)清單，為理論與實(shí)際的結(jié)合發(fā)揮紐帶與橋梁作用，為制度和流程的落地實(shí)施提供有力保障。

圖2 審計(jì)線索處置流程圖

1.研究確定工程管理審計(jì)權(quán)限清單。審計(jì)獨(dú)立應(yīng)包含“形式上獨(dú)立”和“實(shí)質(zhì)上獨(dú)立”兩個(gè)方面，審計(jì)處在獨(dú)立辦公、受校長(zhǎng)直管等“形式上獨(dú)立”的基礎(chǔ)上，持續(xù)深化推進(jìn)“實(shí)質(zhì)上獨(dú)立”。根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號(hào)）和《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47號(hào)）相關(guān)規(guī)定的要求，高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，但不得參與業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策和執(zhí)行，其核心原則是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出方案建議，而非直接解決問(wèn)題，應(yīng)不涉及具體操作，不替代管理責(zé)任。據(jù)此，審計(jì)處制定工程管理審計(jì)職責(zé)權(quán)限清單，明確項(xiàng)目管理全過(guò)程中內(nèi)部審計(jì)“不參與”和“不前置參與”清單目錄2類(lèi)共18項(xiàng)（見(jiàn)表1），便于審計(jì)人員和相關(guān)職能部門(mén)遵照?qǐng)?zhí)行。

2.研究建立工程管理審計(jì)問(wèn)題清單。工程管理審計(jì)應(yīng)以促進(jìn)控制造價(jià)和規(guī)范工程管理為目標(biāo)，并充分關(guān)注造價(jià)、工期、質(zhì)量三者的關(guān)系。基于此，審計(jì)處明確了工程管理審計(jì)的兩項(xiàng)中心任務(wù)：工程造價(jià)和工程管理，并在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，將中心任務(wù)分解為8類(lèi)共32項(xiàng)重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題（見(jiàn)表2）。

四、取得成效

一是人員能力獲得提升。在踐行研究型審計(jì)理念過(guò)程中，審計(jì)處培養(yǎng)了審計(jì)人員堅(jiān)持實(shí)事求是，善于深入調(diào)查研究的工作思維，增強(qiáng)了“能查、能說(shuō)、能寫(xiě)”能力。獲全國(guó)內(nèi)部審計(jì)先進(jìn)個(gè)人1人次、市級(jí)審計(jì)先進(jìn)個(gè)人1人次、市教委內(nèi)審先進(jìn)個(gè)人1人次，撰寫(xiě)論文獲市內(nèi)審協(xié)會(huì)評(píng)比二等獎(jiǎng)。

表1工程管理審計(jì)權(quán)限清單

表2工程管理審計(jì)問(wèn)題清單

二是經(jīng)濟(jì)效益明顯。審計(jì)處基于審計(jì)定位，在結(jié)算審計(jì)中實(shí)行“二審制”，即由基建管理部門(mén)負(fù)責(zé)造價(jià)審核（一審），審計(jì)處負(fù)責(zé)結(jié)算審計(jì)（二審）。以2024年為例，施工方報(bào)送金額4150萬(wàn)元，基建管理部門(mén)審核確定金額3400萬(wàn)元，審計(jì)處審計(jì)確定金額3340萬(wàn)元，并由基建管理部門(mén)先行核減，剩余部分再由審計(jì)處審計(jì)調(diào)減，雙方職責(zé)清晰，形成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督合力，共同維護(hù)學(xué)校經(jīng)濟(jì)利益。

三是管理效益突出。審計(jì)處制定了《工程結(jié)算管理辦法》，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督促基建管理部門(mén)修訂完善了《基建項(xiàng)目管理辦法》《零星維修工程管理辦法》《認(rèn)質(zhì)核價(jià)管理辦法》《基建項(xiàng)目專(zhuān)題工作會(huì)議議事規(guī)則》等管理制度，明晰了各方職責(zé)和管理流程，提升了學(xué)校工程管理水平和審計(jì)質(zhì)效。

（作者單位：西南政法大學(xué)審計(jì)處，郵政編碼：401120，電子郵箱：313165126@qq.com）