研究型審計理念下高校工程管理審計角色定位探析

一、引言

工程建設領域是高校內部管理的薄弱環節和廉政問題的高發地帶，高校工程管理審計作為提高資源績效、促進廉政建設的重要監督手段，其作用是否得到發揮、發揮效果如何，成為單位內部治理至關重要的因素。審計定位決定審計指導思想，指導思想又決定著審計工作的基本方式，審計基本方式的貫徹執行，進一步體現內部審計的定位和作用。因此，審計角色定位精準是工程管理審計質效提升的前提，對其開展研究具有重要的價值和意義。

二、×大學工程管理審計定位偏差現狀及原因分析

X大學為市屬公辦本科院校，從1986年成立便獨立設置（校長直管）內部審計部門（以下簡稱審計處）。實施工程管理審計近40年，審計處在合理確定工程造價，提高工程管理水平，防范內部舞弊風險等方面發揮了積極作用。但同時諸如事后監督浮于表面，過多參與項目決策，承擔與項目無關審計事項，審價而不審管理等問題凸顯，審計角色定位偏差已嚴重制約審計工作質效。

（一）審計缺位，存在審計不作為情況

1.審計覆蓋面不足。一方面項目類型覆蓋不足，如以校友捐贈為經費來源的工程項目、包裝為物資采購實際為基建工程的項目（如門窗安裝）等未納入審計監督。另一方面是審計過程覆蓋面不足，介入節點主要是在事后結算階段，對事前、事中階段多浮于流程化的程序監督。還有一方面體現為業務類型不全面，以監督為主導的竣工結算審計和全過程跟蹤審計開展較多，以服務為主導的審計咨詢和專項審計調查開展較少。

究其原因，主要是工程管理審計人員的配置及知識結構不盡合理。當前X大學工程管理專職審計人員僅1人，面對工程建設項目涉及勘察設計、給排水、結構、暖通、市政等多種工程專業融合，且與財務、法律、計算機等專業大類關聯度越來越高的現狀，審計力量顯得尤為不足。

2.審計程序執行有缺失。部分審計項目實施“簡易程序”，不經過立項、不列入年度審計項目計劃、不組建審計組、不開展審前調查、不下達審計通知書、不召開審計進點會、不踏勘現場、不編制審計取證記錄和審計底稿，僅以結算審核報告替代正式審計報告，造成審計職責的缺失。

究其原因，主要是工程管理審計缺乏審計操作指引。此前，X大學審計人員對于具體審計計劃、審計準備、審計實施、審計報告、審計整改等工程管理審計各階段如何實施的認識普遍較為模糊，學校相關操作流程及規范性文件更是欠缺，故偏離或自立審計程序，審計程序執行規范性不強。

（二）審計越位，承擔的事項與職能不符甚至相悖

1.越權確定審計事項。傳統的審價模式下，審計監督對象是乙方施工單位，審計處實際承擔了本應屬于基建管理部門的造價管理控制職能。工程管理審計人員還存在錯誤理解“全過程跟蹤審計”的內涵要義，直接參與決策，承擔項目的新增變更造價認定、材料價格確認、收方計量、經濟分歧決議等事項，“既當運動員又當裁判員”。

究其原因，主要是審計獨立性不足。審計處與基建管理部門同屬學校行政職能部門，易受學校管理層干涉，常常難以推脫工程管理工作。審計人員與其他行政部門人員日常工作關系密切，面對基建管理部門的“咨詢”和“工作支持需求”，難以把握邊界。

2.越權處置應由其他部門處理的問題。主要體現為審計處在工程管理審計過程中發現線索時，常常忽視了自身的職責權限，越權處置問題，導致審計風險增加。

究其原因，主要是對審計線索的研究定性不清晰。對于審計線索未開展深入研究，未充分研討，未能明確區分是單純的造價差錯還是工程管理方面的職責缺失問題，僅憑審計人員主觀經驗的判斷代替了集體決策討論，超越自身職責權限處置問題。

（三）審計錯位，職能發揮與審計目標存在偏差

1.重造價，輕管理。傳統審價模式下，審計處聚焦造價的審核監督，忽視了評價建議功能的發揮，且缺乏對項目管理、內部控制和風險防控等方面的審計監督?；ü芾聿块T接收的審計報告僅作為一項工程款支付的依據，工程管理存在的問題未被指正和引起重視，導致同類問題在后續實施的工程項目中反復出現，工程管理水平停滯不前甚至倒退。

究其原因，主要是對工程管理審計的內容和范圍認識存在誤區。工程審計人員未能分清審計與審價的區別，且當前工程管理審計主要以采購造價咨詢公司的方式組織實施，加之審計處未對審計內容提出明確要求，造價咨詢公司僅重點關注造價方面的審核，對管理方面問題關注較少。

2.重審計實施而輕整改。審計人員對主責主業把握不準，以“查出問題”為成績導向，而忽視審計整改“下半篇文章”，片面認為審計整改只是被審計單位的事情，自身的責任定位僅僅停留在收取被審計單位的書面整改報告上，對被審計單位整改落實的質量、標準、效果等把關不嚴。

究其原因，主要是審計整改機制不健全，評價標準模糊。此前，審計處執行的是“誰審計誰負責原則”，項目審計人員負責追蹤落實、督促整改，但工程審計任務繁重，且審計實施中發現問題的數量、審減率更易直觀體現審計成效，面對審計整改難免存在畏難情緒。

三、利用研究型審計理念對×大學工程管理審計定位糾偏的思路

研究型審計具有前瞻性與建設性，強調向前看和促發展，應做到監督不缺位；研究型審計具有深入性和協同性，拒絕淺嘗輒止，同時加強與被審計單位溝通問題處理，應做到有為不越位；研究型審計具有宏觀性和系統性，著力提升審計站位及整體性，應做到履職不錯位。X大學審計處依托研究型審計理念提供的思路和方向，對工程管理審計中涉及思維意識轉變、審計內容調整、審計方式改變和管理模式優化等多個方面進行精準定位。細化到具體實踐，可從“制度一流程—清單”三個層面展開。

（一）制度層面

將研究型審計理念融人制度建設中，圍繞中心任務，研究國家相關操作規范、優秀案例單位經驗做法、單位管理實際情況，確保制度設計的科學性。

1.研究完善人才補充及培養機制。人才的數量和質量是支撐審計工作的基礎。一方面，可以從外部選取優質中介機構人員輔助工程審計工作，還可以從高校內部工程、經濟、財務、法律、審計等方向的學生、老師群體中挖掘兼職審計人員，以提升審計人才的儲備“量”。另一方面，應完善工程審計人才培養機制，積極參加主管部門組織的“以審代訓”實踐活動、重慶市內部審計協會組織的工程審計專題培訓，并赴優秀工程審計案例組織單位進行交流，力求打開“新思維”、見識“新模式”、學到“真本領”。

2.研究健全審計結果運用機制。首先是明確審計整改責任主體，應在單位內部審計整改管理辦法中明確將“被審計單位負責人”定為審計整改第一責任人，要求其按時、高質量提交審計整改報告。其次是建立審計整改評價體系，將是否立行立改、是否舉一反三、是否優化機制等三方面內容作為評價是否“真整改”的依據。最后是強化責任追究機制，通過與黨政、組織、紀檢、人事等監督部門聯動，在單位年度考核、干部任用等方面，將審計整改情況列入評價指標或參考，以避免出現有關單位重視不足，整改執行不力的情況。

（二）流程層面

審計流程的規范對提升審計權威和質量標準至關重要。審計處將研究型審計理念融入工程管理審計流程建設中，基于對《第3201號內部審計實務指南——建設項目審計》《重慶市內部審計業務工作指引》等流程文件的研究，對已有審計流程進行標準化、流程化重塑，以提升審計效能。

1.研究確定工程管理審計流程。規范審計計劃、通知、實施、報告、整改等審計程序（見圖1），嚴格落實審計取證、征求被審計單位意見等工作要求，有助于跳出造價復核的狹隘理念，彰顯審計權威，控制審計風險，確保審計合法合規。

2.研究審計線索處置流程。審計線索是審計發現問題的來源，審計發現問題是審計成果的基礎來源。只有將審計線索研究透，才能清楚把握由誰處理、怎樣處理等核心問題。X大學工程管理審計在按需組建審計組的基礎上，推行集體研究，針對審計線索落實“主審一—審計組長—審計處”三級審核流程（見圖2），以減少個人主觀經驗的影響，避免犯經驗主義錯誤，遺漏本該發現的問題。

（三）清單層面

依據審計制度和流程的相關規定要求，研究細化審計清單，為理論與實際的結合發揮紐帶與橋梁作用，為制度和流程的落地實施提供有力保障。

圖2 審計線索處置流程圖

1.研究確定工程管理審計權限清單。審計獨立應包含“形式上獨立”和“實質上獨立”兩個方面，審計處在獨立辦公、受校長直管等“形式上獨立”的基礎上，持續深化推進“實質上獨立”。根據《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號）和《教育系統內部審計工作規定》（教育部令第47號）相關規定的要求，高校內部審計部門應實施獨立、客觀的監督、評價和建議，但不得參與業務活動的決策和執行，其核心原則是發現問題并提出方案建議，而非直接解決問題，應不涉及具體操作，不替代管理責任。據此，審計處制定工程管理審計職責權限清單，明確項目管理全過程中內部審計“不參與”和“不前置參與”清單目錄2類共18項（見表1），便于審計人員和相關職能部門遵照執行。

2.研究建立工程管理審計問題清單。工程管理審計應以促進控制造價和規范工程管理為目標，并充分關注造價、工期、質量三者的關系?；诖?，審計處明確了工程管理審計的兩項中心任務：工程造價和工程管理，并在審計實施過程中，將中心任務分解為8類共32項重點關注問題（見表2）。

四、取得成效

一是人員能力獲得提升。在踐行研究型審計理念過程中，審計處培養了審計人員堅持實事求是，善于深入調查研究的工作思維，增強了“能查、能說、能寫”能力。獲全國內部審計先進個人1人次、市級審計先進個人1人次、市教委內審先進個人1人次，撰寫論文獲市內審協會評比二等獎。

表1工程管理審計權限清單

表2工程管理審計問題清單

二是經濟效益明顯。審計處基于審計定位，在結算審計中實行“二審制”，即由基建管理部門負責造價審核（一審），審計處負責結算審計（二審）。以2024年為例，施工方報送金額4150萬元，基建管理部門審核確定金額3400萬元，審計處審計確定金額3340萬元，并由基建管理部門先行核減，剩余部分再由審計處審計調減，雙方職責清晰，形成經濟監督合力，共同維護學校經濟利益。

三是管理效益突出。審計處制定了《工程結算管理辦法》，針對審計發現問題，督促基建管理部門修訂完善了《基建項目管理辦法》《零星維修工程管理辦法》《認質核價管理辦法》《基建項目專題工作會議議事規則》等管理制度，明晰了各方職責和管理流程，提升了學校工程管理水平和審計質效。

（作者單位：西南政法大學審計處，郵政編碼：401120，電子郵箱：313165126@qq.com）