縣域城鄉社會治理水平的提升策略

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A

引用：.縣域城鄉社會治理水平的提升策略［J］.農村·農業·農民，2025（7）：74-77.

黨的二十屆三中全會指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，深刻揭示了新時代推進城鄉融合的現實需求。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》進一步指出，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用。這一系列頂層設計構建起城鄉融合發展的整體性制度架構，其中以強化縣域樞紐作用為核心形成實踐突破路徑。

縣域社會融合了城鎮和農村雙重特性[]，具備較為完整的社會功能，是破除城鄉二元結構的關鍵場域和契合單元[2]。黨的二十屆三中全會明確提出，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，其中治理融合是推進城鄉融合的關鍵。《關于推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中將城鎮與鄉村視為有機整體，進一步凸顯城鄉社會治理一體化在城鄉融合進程中的導向作用［3]。在此背景下，本研究以縣域為核心場域，深人探討縣域城鄉社會治理的內在邏輯與實踐路徑，對于推動縣域城鄉融合發展具有重要的理論價值與現實意義。

一、提升縣域城鄉社會治理水平的重要意義

（一）完善治理結構：縣域資源統籌的制度優勢

在中國的行政體制架構中，縣域是一個政治化的場域，具有完備的治理制度，即縣級政府具有較強的地方政權和自主決策權，這種完備性是基于縣級和鄉鎮相比較所得出的結論「4」。雖同屬于基層行政體系，但縣城和鄉鎮兩者擁有的權限并不相同，具體體現為：縣級具有政策制定和統籌城鄉資源的能力，可將國家政策因地制宜落地實施，而鄉鎮只能執行上級政策而無政策制定權力「5]。縣域治理層級在公共政策制定中具有獨特制度優勢，其規范化的政策議事程序形成了完整的基層治理運行架構。

這種治理體系的系統性特征，使縣級單元成為兼具城鄉統籌功能的復合型治理主體。同時，縣域要素完備的體制結構賦予其整合功能和行政功能，可實現在縣域內全面統籌宏觀把握，調動更多的社會治理資源下沉至鄉村，保障城鄉社會治理融合發展所需要的資源［6］。

（二）貫通治理層級：縣域承上啟下的樞紐作用

縣域作為國家政治和經濟的基本單元，體現上承省市、下統鄉鎮的貫通性，是實現統籌城鄉一體化的理想場域。鄉鎮治理單元的實踐場域尚待完善，而更高層級的市域或省域治理單元則面臨地域文化特征弱化的制約。這種治理生態的特殊性，使縣級行政單位成為國家城鄉戰略轉型的關鍵樞紐—作為直面基層社會的完整治理單元，既承擔國家政策落地的實施職能，又主導城鄉融合發展的整體進程，在“城鄉統籌”向“城鄉融合”的戰略躍升中發揮著承上啟下的雙重作用。在省—市—縣一鄉分級治理的體制下，縣級政府具有健全的機構體系，面對基層社會的重大事項與問題，發揮著“一線指揮”的作用，是貫通社會治理層級功能的關鍵節點。同時，縣級也是中小城市和鄉村兩個層面之間的中樞承接點，其功能架構與縱向治理層級之間形成密不可分的銜接、傳遞與執行體系。

（三）連通治理空間：縣域城鄉互動的場域特性

在物理空間上，中國縣城一頭連接著大中小城市，一頭連接著小鎮和鄉村，縣域涵蓋了縣城、集鎮、村落等多層次空間載體單元，由縣城逐漸外延到其分管范圍內的所有鄉鎮和村莊，天然具有“城”和“鄉”的雙重屬性。縣域社會本質上構成具有城鄉連續譜系特征的社會系統，其內在結構突破了傳統研究中非城即鄉的二元對立分析框架，難以通過簡單割裂的城鄉二分邏輯進行界定和闡釋。在社會空間上，縣域社會以行政區劃為邊界，以縣城為中心往外蔓延形成擴大的熟人社會，人們的社會關系是高度地方化的，幾乎所有的社會關系都是在縣域范圍內產生的，是推動城鄉融合發展最適宜的社會空間場域［7］。在縣域城鎮化的進程中，主要以縣域鄉村人口進城為主，他們往往有農村宅基地和住房、承包地等農村權益，從而在城鎮化進程中不完全脫離農村、長期處于城鄉兩棲狀態「8」。這使得縣域的城鄉社會呈現一種黏連的狀態，在城鄉要素流通和社會互動層面展現出獨特的融合優勢。

（四）地域治理文化：縣域分類施策的價值依托

在推進新型城鎮化中，縣域作為傳承傳統文化的重要空間載體，承載著獨特的地域文化基因。從治理文化視角來看，縣域內部及縣域之間在風土人情與歷史文脈等方面存在顯著差異，這種差異化的文化積淀塑造出鮮明的地域性特征圖譜。各縣在飲食口味、風俗習慣、方言等方面形成獨特標識，即使是相鄰兩個縣的居民，在飲食和風俗等方面也存在一定的差異性，甚至存在不能完全理解對方方言的可能。縣域居民由此產生強烈的文化認同，進而構建起縣域文化共同體。這種獨特的文化屬性，使縣域社會治理具有獨立的利益訴求。若采用市域統一化的治理模式，往往會忽視縣域文化特性，導致市縣治理脫節，形成“市縣分立”的困境[]。

二、提升縣域城鄉社會治理水平的策略建議

在城鄉融合發展的大背景下，提升縣域城鄉社會治理水平，需要充分發揮縣域在治理結構、層級、空間和文化方面的獨特優勢。具體可通過4個維度的實踐路徑實現突破：依托治理結構完備性整合城鄉資源，借助治理層級貫通性強化統籌協調，利用治理空間連通性促進要素流動，立足文化地域性推動分類施策和城鄉反哺，全面推進縣域社會治理現代化與城鄉一體化進程。

（一）資源整合驅動城鄉協同發展

在實施城鄉融合發展戰略時，縣級黨委和政府應充分發揮治理結構完備的優勢，推動管理權限合理運用與資源高效配置。其一，深化擴權強縣改革，暢通資源下沉通道。通過打破市級資源截留壁壘，減少行政體制對資源配置能力的約束，賦予縣域更多治理資源統籌權，從根本上破除資源流通障礙。

同時，依據縣域城鄉人口規模精準規劃資源分配，按需對接縣域各鄉鎮發展需求，推動政策、資金、人力等要素向鄉村精準投放，提升資源使用效能；同步將部分資源管理權下放鄉鎮，賦予其社會事務自主管理權，激發基層治理的積極性。其二，推動市縣級公共服務均衡覆蓋。強化城鄉公共服務一體化供給，引導市縣級治理資源與公共服務向農村傾斜，根據不同區域發展水平與需求差異，構建分層分類的服務供給體系，逐步縮小城鄉公共服務差距，實現資源配置的科學合理與公平普惠。

（二）三級聯動提升城鄉統籌效能

一是強化縣城樞紐功能，構建縱向政策傳導體系。在城鄉融合進程中，以縣城為核心破除二元結構，打造“市一縣一鄉”三級聯動機制：縣政府既要向上承接省市政策部署，通過建立常態化溝通反饋機制提升政策適配精準度，又要向下將宏觀政策轉化為縣域具體實施方案，指導鄉鎮落實。例如，江西上饒市探索“市級統籌、縣級轉化、鄉鎮執行”的層級銜接模式，通過縣級政策銜接和督導，實現城鄉政策有效聯動，推動縣域社會治理現代化轉型。二是深化條塊協同治理，優化橫向資源整合機制。明確“市級統籌協調、縣級樞紐調度、鄉鎮精準落實”的治理權責分工，構建層級互動的治理框架。即市級強化中心協調職能，縣級政府作為城鄉利益協調中樞，需統籌調配資源、平衡城鄉發展訴求，鄉鎮聚焦執行落實，形成層級互動的聯動機制。通過三級鏈條增強城鄉社會融合發展統籌力，實現城鄉治理資源的精準配置與高效協同[1°。同時，針對城鄉之間的市容市貌、社會治安管理等跨部門事務，依托數字化平臺打破行政壁壘，推動線上數據共享與線下聯合執法相結合，形成“橫向到邊、縱向到底”的城鄉全域治理格局。

（三）雙向互動促進城鄉要素融合

依托縣城在空間維度上連接城市和服務鄉村的紐帶功能，通過城鄉空間雙向互動來推動社會治理深度融合。一是優化縣域空間結構，增強縣城帶動鄉村的輻射能力。統籌縣域整體空間規劃，推進縣城與中心鎮現代化建設，構建“縣城為核心、鄉鎮為樞紐、村落為基礎”的三級空間架構，塑造田園鄉村與現代城鎮交融的發展形態。同時，構建縣城1小時交通圈，提升縣域內外交通互聯互通水平，以空間距離的“物理壓縮”推動城鄉發展差距的“實質縮小”，夯實社會治理融合根基。二是構建城鄉治理共同體，激發多元主體活力。基于縣域內城鄉人口流動形成的同質化特征與熟人社會網絡，以黨建引領“自治、法治、德治”融合的治理體系建設，打破城鄉治理壁壘。通過積分制、清單制等創新機制，調動企業、社會組織、城鄉居民等多元主體參與治理的積極性，推動形成“黨委領導、政府負責、多方協同”的共建共治共享格局，實現城鄉資源互補、成果共享，助力城鄉融合治理向縱深發展。

（四）分類施策推動城鄉互補發展

基于縣域間文化的顯著差異性，市域層面的統一治理模式難以適配各縣實際需求。為此，需從兩個方面推進治理創新：其一，立足縣情實施分類治理。縣級政府應依據《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，深人分析縣域產業基礎、人口結構、治理現狀等要素，精準定位功能導向。堅持以縣域為基本單元推進城鄉融合，立足經濟社會發展水平和群眾實際需求，推行“一縣一策”差異化治理模式，提升社會治理精準度。其二，構建城鄉文化雙向反哺機制。一方面，實施“以城帶鄉”戰略，發揮城市文化的輻射效應，通過下沉文化設施、推廣數字文化服務，將現代文明元素融入鄉村文化生態，完善鄉村文化基礎設施，推動公共文化服務標準化，以城市文化的創新活力帶動鄉村文化形態轉型升級；另一方面，推進“以鄉促城”實踐，深度挖掘鄉村傳統倫理、民俗文化中的治理智慧，通過文化節慶、非遺傳承等形式激活鄉土文化價值，將鄉村集體意識、互助精神等元素融入城市社區治理，實現城鄉文化優勢互補，構建“城中有鄉、鄉中有城”的文化共同體，賦能城鄉融合發展。

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Strategies for improving the governance level of urban-rural areasin county-level regions

LI Chunchen (Sanming Municipal Party School of CPC，Sanming 365OOO，China）

Abstract:The integrated development of urban and rural areas is an inevitable requirement of Chinese-style modernization.As a key hub connecting cities and rural areas，county-level regions areof great significance in promoting the integration of urban-rural governance. County regions possss both urban and rural characteristics. Their complete governance structure，connected govermance hierarchy，integrated governance space，and unique regional culture provide institutional，functional，spatial，and cultural support for the integrated developmentof urban andrural areas.Inthis regard，itis necessry to improve the levelof urban-rural governance incounty-level regions from four aspects: driving urban-rural collaborative development through resource integration，enhancing urban-ruralcoordinationeficiencyvia thre-levellinkage，promotingthe integrationofurban-rural elements through two-way interaction，and advancing urban-rural complementary development by implementing clasified policies， so as to promote the modernization of social governance in county regions and the integrated developmentof urban and rural areas.

Key Words: county-level regions；modernization of social governance；urban-rural integration

[責任編輯：樊霞]