區域行政協議的履行機制困境及其法治化進路

黨的二十屆三中全會對“完善實施區域協調發展戰略機制\"作出部署謀劃，強調\"完善區域一體化發展機制，構建跨行政區合作發展新機制”。區域一體化發展、跨行政區合作發展的機制運行形式，常見的有區域行政協議、區域性組織、區域協同立法、區域行政規劃、區域行政指導等2]。其中，區域行政協議是行政主體在平等協商的基礎上就某些共同事項而締結的合作協議，存在著制度成本小、靈活度高、適用性強的復合優勢[3]，是促進地方政府展開跨行政區域合作的行之有效的制度裝置。隨著區域協調發展戰略的深入實施，地方政府的跨區域合作需求持續增強，區域行政協議在這一實踐進程中得到廣泛運用，但同時也存在著不履行、錯履行、弱履行和遲延履行的困境。由此，如何優化區域行政協議履行機制、推動區域行政協議由“文本宣告\"邁向“協議實施”，成為促進區域一體化發展、構建跨行政區合作發展新機制亟待解決的現實問題。從實踐角度出發，聚焦京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈建設中的區域行政協議，分析其實踐特性與履行樣態，探尋協議履行機制的法治化路徑，從而豐富區域協調發展的制度供給，回應日益多樣化、復雜化的區域合作治理需求，進一步消弭行政壁壘、強化區域協同，增強區域發展活力。

一、區域行政協議的實踐特性與履行機制考察

隨著區域協調發展戰略的深入實施，區域行政協議已經有了較為廣泛的實踐運用。與此相對應的是，當前法律體系中尚無與區域行政協議的性質、效力、履行程序等直接相關的法律條款，僅有《湖南省行政程序規定》《江蘇省行政程序條例》等位階較低的地方性法規、政府規章規定了省域內的政府之間可以締結區域行政協議。4]在法律規范缺位，地方性法規、政府規章的規定也較為含混的前提下，以京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈建設中的區域行政協議為例，抽離出區域行政協議在目的層面、內容層面、主體層面的實踐特性，并展開區域行政協議的履行機制分析。

（一）區域行政協議的實踐特性

從目的層面來著，區域行政協議具有公益性與可實現性。區域行政協議的締結是行政機關優化配置跨行政區的共同體的公共利益[5]，體現出明顯的公益性導向。區域合作治理的實踐案例表明，區域行政協議在目的層面、內容層面確有較為明顯的公益性要素。區域行政協議通常在標題或總則的內容中，載明對社會領域、文化領域、生態環境領域、經濟領域等公益性目標的考量，能夠惠及相當廣泛的社會成員公共利益，與本地區、行業的經濟社會發展密切相關，因而具有相當程度的公益性。例如，2023年11月，四川省人民政府辦公廳和重慶市人民政府辦公廳聯合制定發布《成渝地區雙城經濟圈“六江\"生態廊道建設規劃（2022—2035年）》，明確規定兩地共同開展交界區域聯合執法、建立上下游跨界流域水污染信息通報制度，共同預防跨界流域突發環境事件，體現出跨行政區進行生態環境保護的公益目標[。另一方面，協議的目標并非隨意虛設，而是在當前和未來一段時間內具有較強的可實現性。可實現性意味著可由一定的方式、途徑達致目標，即區域行政協議所確定的目標與所載明的舉措之間具有作用路徑。例如，2017年11月，廣東省政府簽署《內地與香港特別行政區關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施\"一地兩檢\"的合作安排》，規范、細致地規定了邊防檢查、海關監管、檢驗檢疫等合作方案和管轄權限，建立口岸協商聯絡機制和應急處理機制。這一協議確保了“一地兩檢\"政策安排的長期有效，優化了離港及抵港旅客的出入境、清關和檢驗檢疫手續，相關口岸安全、順暢、高效運行和有效監管[7]。

從協議內容層面來看，區域行政協議具有可預期的政策性。區域行政協議在內容層面體現出服務于國家戰略安排的政策性，對經濟、社會、文化、生態、科技等多領域的政策部署均有涉及，有的綜合性協議甚至會同時涉及多個領域、多個層次的政策落實。除了協議對政策的強化與延伸，協議本身也會向相關單位和社會公眾釋放政策信號，形成“政策預期”，特別是政務媒體對協議締結過程、協議標題及關鍵內容的宣傳報道，在相當程度上為社會公眾提供或者強化了政策預期。例如，2023年9月，上海市、江蘇省、浙江省、安徽省市場監管局共同簽署《長三角地區公平競爭政策一體化推進合作協議》，強調加強競爭倡導工作整體性推進、搭建長三角競爭倡導體系，引導全社會形成崇尚、保護和促進公平競爭的良好氛圍8。在商務貿易方面，2025年1月，重慶市商務委與四川省商務廳在北京簽署《深化成渝地區雙城經濟圈區域市場一體化商務發展合作協議》，共同推進成渝地區雙城經濟圈和全國統一大市場建設，提出實施“促進消費市場提質升級、推動內外貿一體化發展、推進市場規則制度相聯、構建商品市場保障體系、優化城鄉商貿流通體系、提升物流通道使用效能\"等政策[9]。這類區域行政協議都涉及相應的積極政策，為區域商業經濟的聯動發展以及產業融合作出了相應規劃，強化了其他市場主體和社會公眾的政策預期。區域行政協議以文本形式實現對國家和地方政策的細化和延伸，能夠對協議所涉及的地區及行業發展產生較為積極的政策預期，具備指引有關機構、團體、個人行動的政策性。

從協議主體層面來看，區域行政協議具有平等性與多元性。區域行政協議的締約主體是政府及其職能部門等行政單位。通常而言，區域行政協議的締結并非源自科層制的服從壓力，也不是基于剛性的行政命令，而是各締約主體在自愿的前提下，經過平等協商而形成的發展方案。例如，2024年6月，天津市薊州區司法局、北京市平谷區司法局、河北省三河市司法局、遵化市司法局、玉田縣司法局、興隆縣司法局共同簽署《京津冀協同發展社區矯正和安置幫教工作合作協議》。該協議規定深化三省（市）相關區縣的社區矯正和安置幫教執法合作，推動跨區域社區矯正和安置幫教業務流轉，具體聯動機制由各區縣協商議定，體現出區域行政協議在平等協商的基礎上形成，既具有自主空間又能夠展開協同[10]。區域行政協議的主體還表現出多元性，即行政層級和主體地位有所差別亦能夠締結相應協議。例如，2023年10月，重慶市渝北區市場監督管理局、廣安市市場監督管理局、鄰水縣市場監督管理局等單位締結了《川渝高竹新區知識產權協同保護中心合作協議》，在協同推進知識產權糾紛多元化解、深化執法司法協作、違法線索移送等事項展開對接合作并制定相應的\"合作方案”i]，盡管相關主體的行政級別并不一致，且有地方政府與\"管委會\"之差異，但相關主體仍可在“合作方案\"內表達自身意愿、展開協商合作。

（二）區域行政協議的履行機制考察

在作為履行依據的協議文本內容上，區域行政協議顯示出“履行原則多于具體規則\"的樣態。區域行政協議的內容文本是各主體基于合意的體現，可分為原則性內容和規則性內容，通常兩者均會對協議的履行主體、履行方式、履行期限等事項作出規制。原則性內容是區域行政協議的綱領性內容，通常處于協議的首要位置，對協議所需宣示或所需遵循的原則性事項予以規定，如締結該區域行政協議的主要依據、主要目標、重大意義等，部分協議對履行的責任主體也會在原則性條款中予以體現。而規則性內容則是指協議履行過程中具體依循的明確條文，包括如何履行協議、履行協議到何種程度等。區域行政協議對于協議履行的原則性規定，例如應當強化區域合作、開展聯合聯動等表述較為常見，而具體到以何種方式履行、截至何期限應當完成何種任務、未履行相關責任如何劃分等缺乏明確的文本表述。總之，隨著區域協調發展日益深化，盡管區域行政協議在制定時有一定數量的關于協議履行規則條款，但總體而言仍是原則性內容多于具體履行規則，存在締約主體對協議履行具體方式、期限等內容的規避情況

隨著區域合作的深人，區域行政協議的履行方式也趨于多元。區域行政協議的履行，即協議內容到協議實施的轉變。這一過程依賴于相應主體在協議締結之后，依據協議規則條款進行的協同活動。一方面，區域行政協議的履行主體與締約主體并不總是重合，既存在履行主體與締約主體為同一主體的情況，也存在履行主體為相應締約主體的派出機構、下級單位的情況，并且履行主體的數量通常也會出現\"擴容”，例如從行政單位擴張至其主管或指導的事業單位、企業、行業協會。另一方面，區域行政協議對協議履行雖有所涉及，但文本表述通常具備較強的宣示性、方向性、概略性，鮮有對履行方式、履行程序的具體設計。區域行政協議履行主體的多樣性以及履行內容的概略性，促使區域行政協議的履行形式趨于多元。實踐中，區域行政協議的履行通常以共建項目、發布政策、引導市場主體簽訂合約等合作方式為主，同時也存在交流互訪、舉辦座談活動合作方式等，進而形成正式與非正式、公開與不公開相交疊的\"方案”“機制\"等多元化的履行形式，但仍無統一的履行方式和履行標準。

二、區域行政協議的履行機制困境

（一）協議履行依據層面的規范性缺失

區域行政協議中關于協議如何履行、何時履行、何主體履行等內容，即為協議的履行依據。隨著區域協調發展戰略的深人實施，部分區域行政協議僅對協議目的有倡議性約定，而對目標的可實現性、具體期限以及履行方式、違約責任承擔等規則條款未有涉及或者模糊規定。申言之，區域行政協議在履行依據層面的規范程度有所不足，導致協議履行產生了相應的內部性與外部性問題。在內部性方面，履行依據的規范性不足表現為協議主體違約成本過低與執行路徑模糊。未設定履行違約責任承擔的區域行政協議的約束力較小，致使其發生消極履行、錯誤履行、遲延履行等情形時，并不存在相應的協議條款以明確協議主體承擔何種責任。同時，對于協議履行的期限、程度、方式方法等通常也未作出明確的規定，相關主體在著手進行任務分配和權責劃分時缺乏足夠的路徑依循，只能憑借主觀判斷、依靠前期經驗進行履行，從而放大了協議履行的效果偏差。在外部性方面，履行依據的規范性不足導致了協議履行的\"個案差異\"較大，即有的協議能夠得到充分履行并產生良好社會效果，實現促進區域協同發展和跨區域行政合作的制度功能;而有的協議則處于“長期擱置\"或者“半途冷卻\"的狀態，未能實現協議履行所應產生的預期效果，不僅制約了區域協同發展，也不利于社會公眾形成發展共識和政策預期。履行依據層面的規范程度不足，致使相關主體按照自身認知、資源和能力進行履行，催生了參差不齊的協議履行實效，以及降低了協議對外的公信力、政策預期、制度權威。

（二）協議履行監督層面的約束力弱化

區域行政協議的履行既需要相關主體的“主動作為”，也需要具備相應的監督約束以促進協議更好履行。從當前的實踐來看，區域行政協議中鮮見對協議的監督約束進行預先設計，因而協議履行的監督主體、監督形式并不明確。協議在履行過程中的約束力來源主要是基于協議主體互相協商的內部約束，通常以定期召開聯席會議，如推進會、協調會等方式進行。此類會議在時間上通常為年度或季度召開，在履行反饋上具有一定的滯后性，并且會議內容大多聚焦于總結成果、推廣經驗而非監督履責，使得區域行政協議的監督約束相當有限。除基于協商的內部監督之外，針對協議的履行還有來自社會公眾與輿論的自發性監督，這一監督模式亦存在著信息公開的問題，致使監督效果具有局限性。區域行政協議由行政主體之間簽訂，通常都沒有公開全文，僅有標題與內容摘要的間接性報道。基于區域行政協議大多處于未公開的事實，社會公眾及輿論監督的方式相當有限，協議是否得到實質履行也較難知曉。監督約束規范的缺乏和在信息公開中長期存在的內容屏蔽，導致協議主體所受到的監督約束產生一定程度的弱化，較難實現區域行政協議的既定目標。

（三）協議履行爭議化解的方式單一

受協議文本的理解偏差、主體執行力的差異以及相關人員任職期限等因素作用，區域行政協議履行過程中也有各類爭議產生，如協議規定的內容履行至何種程度、履行不能時如何處理、相關責任如何劃分等，但履行爭議的化解渠道相當單一、化解效果也相當有限。通常情況下，區域行政協議的履行爭議產生后，各方主體秉持著\"對話協商\"的路徑依循，在\"項目委員會\"“領導小組”\"日常工作小組\"等機制之下解決履行爭議。此類協商機制主要功能仍為提供協商平臺，不一定具備足夠的制度權威，導致履行爭議的化解效果受限。實際上，區域行政協議基于平等原則的\"合意基礎\"與缺乏違約條款的\"規則基礎”，促使協議主體傾向于采用甚至僅能采用\"對話協商\"這一單一處理方式，缺乏足夠明確有效的爭議化解措施。“誰締約、誰擔責”是區域行政協議締結時的簡約原則。基于締約主體與實際履行的主體在行政層級、機構性質方面并不完全一致的緣故，這一簡約原則也無法處理協議實際履行中的諸多爭端。在協商化解方式單一和化解效力逐漸式微的情況下，存在著構建區域行政協議爭端化解機制、拓展多元化爭端解決渠道的現實需求。

三、區域行政協議履行機制的法治化進路

（一）規范補強：設定區域行政協議的基礎框架

從區域行政協議的實踐邏輯來看，區域行政協議從締結到履行，存在著文本到執行的轉換，即相關主體需要按照協議議定的內容履行。實踐中，區域行政協議的內容并非固定的，不同主體、不同功能、不同范圍的協議之間存在著明顯的差異性與多樣性，呈現出多層次的實踐狀態。例如，主體層面就既有跨行政區的不同層級行政主體的區域行政協議，亦有跨行政區的相同層級行政主體的區域行政協議。要促使履行主體在差異性、多樣性之下更好履行區域行政協議，就需要對區域行政協議進行相應的制式設定。對此，可以通過設定主協議或框架協議的方式，要求其余相關的區域行政協議必須符合框架協議的前置性要求，從而有效提升協議的規范性。例如，京津冀等地在推進生態環境保護合作時，首先簽署《加強生態環境建設合作框架協議》《進一步加強環境保護合作框架協議》等框架性的協議，之后再以此為基礎進一步出臺《京津冀污染防治強化措施實施方案》《京津冀及周邊地區大氣污染防治方案》等細化方案，取得較好實施效果[12]。可以基于區域協調發展的法規政策及地區實際，總結歸納實施效果較好的區域行政協議類型和主要內容，系統完備地設定出相應區域行政協議的基礎框架，對跨行政區簽訂的行政協議所應具備的內容要素進行規范。

通常情況下，區域行政協議必須具備的內容要素，至少包含主體要素、方式要素、范圍要素、時間要素，才能夠符合協議履行的規范性要求。主體要素即區域行政協議要明確締約主體、履行主體、監督主體，從而確保協議履行時有具體的執行者和監督者;方式要素即區域行政協議要明確協議通過何種途徑、手段進行履行，履行完成的檢驗標準、考核機制等，能夠避免履行主體的各行其是，以不正當的方式影響協議履行;范圍要素即區域行政協議應明確該協議的效力范圍，在協議中劃定跨行政區域合作的具體領域或者區域，防止履行時相關主體出于自身利益而擴張或限縮履行范圍;時間要素即區域行政協議要明確履行的期限，有明確的起止日期和關鍵性的時間節點。在設定區域行政協議的基礎框架后，仿效行政規范性文件的備案審查聯動監督，按締約主體的平等協商來設置區域行政協議的\"備案審查機制”[13]，濾篩區域行政協議是否包含主體要素、方式要素、范圍要素、時間要素等規范化內容。合理設定區域行政協議的框架性協議，并按照基礎框架進行其他區域行政協議的審查濾篩，能夠引導和約束跨行政區域的行政主體按照規范化標準來約定具體規則、設定履行方式，有效避免履行依據缺位或者履行依據模糊等問題。

（二）主體約束：強化區域行政協議的過程公開與結果評估

對區域行政協議的履行過程進行公開以及對協議履行的最終結果進行評估，有助于激活區域行政協議履行監督效能。行政主體在履行行政管理職能時公開相關信息，加強公開制度化、標準化、信息化建設，是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。區域行政協議的締約主體與履行主體通常均為政府及其職能部門，因而對協議履行的過程進行公開既有利于強化區域行政協議的主體監督，也是法治政府建設中“全面主動落實政務公開\"的應然要求。除少部分行政主體締結的不宜公開的區域行政協議外，區域行政協議的履行過程應當進行公開，以便引入廣泛的社會監督來加強協議履行。公開的內容需包括主體、進度、依據等關鍵性信息;公開的方式，包括相關主體依申請、詢問公開，也包括主動在報紙、政務網站或通過新聞發布會等方式向社會公開。

過程公開是對區域行政協議履行的過程監督，在協議履行完成之后還應進行結果監督，形成貫穿履行過程與履行結果的全方位監督約束。區域行政協議的結果監督是指在協議履行完成之后，應當對最終的成果進行結果檢查，評估相關主體是否準確、切實地履行了協議所商定的內容，受協議履行所影響的群體對協議質效評價如何等。區域行政協議履行完成后的結果監督的評價方式應依據不同協議的功能、類型進行適配。例如，促進文旅行業發展的區域行政協議可從服務提供商和消費者的認可度、滿意度等維度進行評估；促進產業經濟發展的區域行政協議則可根據相關產業發展指數、生產總值等具體指標進行量化評估。總之，通過對區域行政協議履行過程的公開與履行結果的監督評估，是以\"外部壓力\"的形式強化對履行主體的監督效能，能夠在一定程度上防止區域行政協議履行主體的消極履行、遲延履行等情況，也能夠以多元主體共同參與的形式對履行過程中的一些不當方式進行糾偏。

（三）爭議化解：豐富區域行政協議履行爭議的化解方式

作為基于各方主體合意而制定的區域行政協議，由于主觀認知、利益驅動等因素產生履行爭議是顯而易見的，相關主體應在制定之初就考量實施過程中產生的履行爭議如何予以解決。區域行政協議的履行爭議化解，主要有自行協商和提請相關機構裁決兩種方式。一般而言，區域行政協議的締結出于自愿，各方主體地位也大致平等，在出現履行爭議時應當首先采取自行協商的方式處理。自行協商是針對履行過程中的各種爭議，通過對話的方式來達成新的共識、形成新的合意，較為柔和地化解履行爭議、推動協議繼續實施。這需要對協商的方式和達成共識的機制、程序等內容提前進行細化規定，以實現當爭議發生后需要協商時就有據可循、有規可依，避免陷入有關各方各自表達利益訴求而共識難以凝聚的困境。

區域行政協議的履行主體通常在地理上具有毗鄰關系，或者在權能劃分上具有較高的重合度。基于此，也可以在兼顧合意的基礎上，根據地理上行政區劃因素或者權能因素，在協議中設定共同認可的負責爭議解決的裁決機構。在爭議化解方式的適用順序上，基于區域行政協議缺乏足夠剛性的現實和對協議實施效率的考慮，發生履行爭議時應當優先采取協商方式達成新的合意，以共識驅動協議的繼續履行。只有當新的共識確實較難形成、協議履行持續受阻時，方應啟動協議所約定的爭議裁決機構。自行協商的優先度高于提請機構裁決的原因在于，共識驅動之下的協議主體更具積極性與主動性，也更有利于區域行政協議的實質性履行。總之，區域行政協議履行過程中的爭議在所難免，但應以吸納各方主體合意、凝聚共識為原則進行解決，在新的合意難以繼續形成的情況下則發揮爭議裁決機構的“兜底\"解決作用，從而有效解決區域行政協議的履行爭議、推動協議實施。

基金項目：四川省社會科學重點研究基地中國特色社會主義理論體系研究中心重點項目“沱江流域建立橫向生態保護補償機制的實證研究”（項目編號：ZTZX25ZD07）階段性研究成果。

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作者：王納，中共中央黨校（國家行政學院）政法教研部博士研究生安嬌，中共內江市委黨校法學教研室講師

責任編輯：劉小僑