環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)化路徑

一、環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制概述

（一）公益訴訟的概念

對(duì)于公益訴訟的概念界定，學(xué)界存在著多種觀點(diǎn)[]。第一種是最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所原副所長曹守曄教授和中國政法大學(xué)原教授韓象乾的觀點(diǎn)，他們都認(rèn)為公益訴訟是指主體是國家機(jī)關(guān)即檢察院為了維護(hù)國家和社會(huì)的利益而提起的訴訟。兩位學(xué)者并未將其他民間社會(huì)組織歸入起訴主體。第二種則認(rèn)為起訴主體既可以是國家機(jī)關(guān)，也可以是其他法人、自然人以自己的名義提起訴訟，持該種觀點(diǎn)的學(xué)者明顯是將公益訴訟按照廣義的概念理解的。上述學(xué)者對(duì)公益訴訟概念的界定大致可以分為兩類，第一類是起訴主體是否廣泛，是單一的國家機(jī)關(guān)還是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、個(gè)人等共存；第二類是保護(hù)對(duì)象是否特定，即只針對(duì)國家利益和社會(huì)利益，也包括不特定對(duì)象的利益。筆者認(rèn)為公益訴訟的起訴主體應(yīng)當(dāng)是廣義的，即包含國家機(jī)關(guān)和其他社會(huì)組織或者個(gè)人；保護(hù)的對(duì)象也應(yīng)當(dāng)是廣義的，即保護(hù)的是國家、社會(huì)利益和不特定主體的利益。

（二）環(huán)境行政公益訴訟的概念

環(huán)境行政公益訴訟屬于一種特殊的行政公益訴訟，即行政公益訴訟的一種[2]。因此對(duì)于它的概念界定，理論界也存在著不同的觀點(diǎn)。如有觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟是指特定主體（如自然人、法人或者特定的機(jī)關(guān)）以代表人的身份，在環(huán)境公共利益受到侵害時(shí)，為了保護(hù)環(huán)境利益而對(duì)侵權(quán)人提起行政訴訟的制度。

（三）環(huán)境行政公益訴訟的特點(diǎn)

1．原告特定

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款的規(guī)定和最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）所作司法解釋的第二十一條規(guī)定可以看出，能夠提起環(huán)境行政公益訴訟的主體只能是檢察院。檢察院在其履行職能的過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的作為或者不作為有侵犯環(huán)境公共利益的行為，首先要做的是發(fā)出檢察建議，而不是提起訴訟。盡管如此，該起訴權(quán)也僅能由檢察機(jī)關(guān)行使。一般看來，行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)大的國家力量作為后盾，那么如何解決訴訟中雙方力量對(duì)比懸殊的現(xiàn)象，此時(shí)以檢察機(jī)關(guān)作為原告，對(duì)原被告雙方力量有平衡的作用。

2．目的特定

環(huán)境行政公益訴訟具有對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)的屬性，此類案件涉及的不僅是被侵害的當(dāng)事人，還包括國家的環(huán)境公共利益或者不特定主體的環(huán)境利益。可以說，環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境的公共利益，保障環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3.被告特定

環(huán)境行政公益訴訟的被告一般是對(duì)環(huán)境侵害案件有作為或者不作為的行政機(jī)關(guān)。從《行政訴訟法》和司法解釋的規(guī)定可以看出，此為行政訴訟的一種，那么其被告同樣具有行政訴訟所含有的特定性。在環(huán)境行政公益訴訟案件中，如果是社會(huì)的環(huán)境利益被侵害，而被侵害的原因是行政機(jī)關(guān)的作為或不作為，那么，將行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的被告，以此監(jiān)督其依法履行職責(zé)，保障社會(huì)環(huán)境利益。

二、國內(nèi)環(huán)境行政公益訴訟發(fā)展現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

我國最早的行政公益訴訟的規(guī)定是2015年最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），該《方案》關(guān)于行政公益訴訟的試點(diǎn)范圍規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以就生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)、土地使用權(quán)等領(lǐng)域的侵權(quán)行為提起訴訟。正式將行政公益訴訟列入法律規(guī)定的是2017年對(duì)《行政訴訟法》的修改，該法第二十五條第四款規(guī)定了行政公益訴訟的起訴主體和范圍。2018年“兩高”關(guān)于公益訴訟所作的司法解釋則對(duì)行政公益訴訟進(jìn)一步作了細(xì)化的規(guī)定，特別是對(duì)其訴前的檢察建議程序進(jìn)行了明晰，列明了其必須檢察建議前置，對(duì)收到建議書的履職期限也進(jìn)行了修改?？梢姡缎姓V訟法》的修改為行政公益訴訟的提起提供了明確的規(guī)定。

（二）司法現(xiàn)狀

筆者在北大法寶對(duì)環(huán)境行政公益訴訟案件進(jìn)行了檢索（以“環(huán)境行政公益訴訟”為關(guān)鍵詞），發(fā)現(xiàn)截至2025年3月21日共計(jì)2401件案例，其中2017年的案件最多，而且在司法實(shí)踐中，審理環(huán)境行政公益訴訟案件最多的法院為基層法院，占比 91.19% ，中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院占比總和還不到 4% ?？梢姯h(huán)境行政公益訴訟案件主要集中在縣區(qū)地區(qū)，這也從側(cè)面反映出基層行政管理及執(zhí)法能力薄弱。涉及案例的訴訟請(qǐng)求大部分都是確認(rèn)違法或者要求繼續(xù)履行，一般追究的是行政機(jī)關(guān)不作為的行為，但是其作為的一些具體行政行為也不能夠忽視。

三、環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制存在的問題

（一）訴前程序現(xiàn)存問題

1.缺乏完善的規(guī)范

無論是《行政訴訟法》還是“兩高”關(guān)于公益訴訟的司法解釋，都只是對(duì)訴訟程序作了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于訴前程序卻一筆帶過，只是要求必須檢察建議前置，并且對(duì)回復(fù)期限作了規(guī)定。除此之外，也僅有《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（下稱《工作規(guī)定》）對(duì)檢察建議進(jìn)行了細(xì)化。但是這樣的細(xì)化是針對(duì)整個(gè)檢察工作中的檢察建議來說的，既包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議等，又包含公益訴訟檢察建議[3。也就是說，不是針對(duì)公益訴訟檢察建議所作的詳細(xì)規(guī)定。這樣在實(shí)踐中不免會(huì)出現(xiàn)一些問題，如檢察建議何時(shí)發(fā)送給行政機(jī)關(guān)，檢察建議針對(duì)行政機(jī)關(guān)要如何作出行為，這些問題都是缺乏完善的法律規(guī)范造成的。

2.行政機(jī)關(guān)是否怠于履職判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊

“兩高”的司法解釋分別對(duì)訴前程序和訴訟程序作了規(guī)定，即當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在履行職能的過程中發(fā)現(xiàn)了侵犯國家環(huán)境利益的事項(xiàng)時(shí)，其需要先向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議書，待檢察建議履行時(shí)間兩個(gè)月（緊急情況十五日）過后，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)仍未完全履行其職責(zé)時(shí)才能向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。那么在檢察建議履行時(shí)間過后，如何判斷行政機(jī)關(guān)是否完全履職，而且不同地區(qū)的履職標(biāo)準(zhǔn)是否相同，如果不同對(duì)檢察院判斷是否履行檢察建議有無影響[4]。

（二）起訴主體單一問題

1.身份特殊影響審判

我國的檢察院具有多重身份，一方面是處于檢察監(jiān)督的地位，另一方面對(duì)于刑事案件有權(quán)提起公訴，對(duì)一些侵犯國家利益的事項(xiàng)有權(quán)提起公益訴訟。檢察院本身也是國家機(jī)關(guān)，特別是與法院、公安機(jī)關(guān)并稱為公檢法系統(tǒng)，由此可見其與法院的關(guān)系。雖然我國的檢察院屬于系統(tǒng)整體獨(dú)立，但是下級(jí)檢察院還是要服從上級(jí)檢察院的命令，其與下級(jí)行政機(jī)關(guān)服從上級(jí)行政機(jī)關(guān)有著類似的管理形式。盡管其在環(huán)境行政公益訴訟案件的辦理過程中有一定的便利，但其本身所具有的作用往往會(huì)讓這些便利被忽視。

2.原告范圍狹窄

我國《行政訴訟法》和“兩高”的司法解釋僅規(guī)定只有檢察院能夠提起環(huán)境行政公益訴訟，由此檢察院壟斷了行政公益訴訟的起訴權(quán)[5]。就國外的經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)國家不僅僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)來提起訴訟，社會(huì)組織、公民個(gè)人也可對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些行為提起行政公益訴訟。筆者檢索案例時(shí)發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟案例在北大法寶上有記錄是從2014年開始的，時(shí)至今日也僅有1000余件，這對(duì)于一個(gè)具有14億人口的大國來說是及其少的。這不僅是侵犯的環(huán)境公共利益的行為少造成的，還有一部分的原因是起訴主體唯一，導(dǎo)致案件來源單一，即僅有檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)的案件才有可能走到訴訟的地步。除此之外，其他組織或者個(gè)人無權(quán)提起訴訟?？繖z察院一家明顯是不夠的，不足以應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜的環(huán)境侵權(quán)案件。

（三）執(zhí)行問題

執(zhí)行后行政機(jī)關(guān)的追責(zé)問題：根據(jù)“兩高”的司法解釋，人民法院可以將環(huán)境行政公益訴訟的判決告知被告人所屬的政府或者其他相關(guān)職能部門。從此條規(guī)定來看，立法者的本意是為了更好地督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，將判決結(jié)果告知其政府，有利于加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督。但這里僅僅用了“可以”一詞，那么法院也可以不告知，如果不告知是否影響判決的執(zhí)行？根據(jù)筆者檢索，在重慶市江津區(qū)人民法院（2020）渝0116行初216號(hào)案件中，被告為重慶市江津區(qū)水利局，筆者就該裁判文書日期對(duì)江津區(qū)政府公開內(nèi)容進(jìn)行了檢索，發(fā)現(xiàn)并無相關(guān)判決執(zhí)行涉及問題。我們不知法院是否將其告知江津區(qū)政府，但江津區(qū)政府公開的內(nèi)容是沒有執(zhí)行的相關(guān)情況，這樣除了法院自己的執(zhí)行部門和檢察院的監(jiān)督部門，其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人無法得知行政機(jī)關(guān)的履職情況，也無法得知其因未履行職責(zé)而被追究責(zé)任的情況。有人稱此為內(nèi)部行為，但筆者認(rèn)為，涉及環(huán)境的公共利益，其怠于履職的追責(zé)情況應(yīng)當(dāng)被公開。

四、完善環(huán)境行政公益訴訟制度的建議

（一）完善訴前程序相關(guān)規(guī)定

1.制定環(huán)境行政公益訴訟單獨(dú)的檢察建議規(guī)定

目前，我國對(duì)于訴前的檢察建議規(guī)定得比較概括、籠統(tǒng)，由此可以借鑒外國的細(xì)化規(guī)定，在基本法、司法解釋等之外，制定關(guān)于訴前程序的單行規(guī)定。首先，就檢察建議書的制定和發(fā)送程序進(jìn)行細(xì)化，明確規(guī)定如何制作、如何取證、如何檢測(cè)等內(nèi)容“；其次，對(duì)檢察建議書的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，如在環(huán)境領(lǐng)域，明確環(huán)境侵害與行政機(jī)關(guān)的行為之間的因果關(guān)系、法律依據(jù)等內(nèi)容；最后，將建議的內(nèi)容予以明確并附上所建議的法律依據(jù)。

2.明確履職的標(biāo)準(zhǔn)

有人說履職標(biāo)準(zhǔn)太明確也不好，不利于行政機(jī)關(guān)發(fā)揮或者可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)越權(quán)。筆者認(rèn)為，可以行為為導(dǎo)向明確履職標(biāo)準(zhǔn)，即不是以行政機(jī)關(guān)具體作了哪些恢復(fù)環(huán)境利益的行為來判斷的，而是以行政機(jī)關(guān)是否依照法律規(guī)定履行其職權(quán)、是否在環(huán)境保護(hù)中堅(jiān)守崗位依法履職來判斷的。

（二）完善起訴主體單一問題

1.賦予環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體起訴權(quán)

在民事領(lǐng)域，不只檢察院可以提起公益訴訟，依照法律設(shè)定的社會(huì)組織同樣可以提起公益訴訟。那么為何到了行政領(lǐng)域就否認(rèn)環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體的起訴權(quán)呢？從專業(yè)性來看，環(huán)保組織具有專業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)影響力大等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得環(huán)保組織在提起公益訴訟時(shí)比檢察院更具優(yōu)勢(shì)。而且就環(huán)境侵權(quán)來看，多數(shù)侵犯的不僅是國家的環(huán)保利益，還有公民的私人利益。但就檢察院的公益訴訟目的來看，其維護(hù)的只是國家的利益，公民私人的被侵犯的利益還需另外尋求救濟(jì)。若再走上訴訟的道路，無疑會(huì)加重司法負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)司法資源。賦予環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體一定的起訴權(quán)，可以將涉及侵犯公民利益的案件一并進(jìn)行訴訟，既保障了國家的環(huán)境利益，又對(duì)公民私人的利益進(jìn)行了救濟(jì)，還節(jié)省了司法資源。

2.賦予公民“緊急情況下的”起訴權(quán)

根據(jù)憲法規(guī)定，人民可以通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，還可以就國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為提出申訴、控告、檢舉。由此，公民也應(yīng)當(dāng)在一定條件下成為環(huán)境行政公益訴訟起訴的主體。但是由于公益訴訟的特點(diǎn)，不能在此也要求公民作為起訴主體與案件不具有厲害關(guān)系，可以要求公民僅與案件有間接的厲害關(guān)系[。同時(shí)，“緊急情況”應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織都未對(duì)侵害國家環(huán)境利益的行為進(jìn)行監(jiān)督或者救濟(jì)，此時(shí)，為了保障國家的環(huán)境利益，公民可以自己的名義提起訴訟。

（三）完善執(zhí)行問題

加強(qiáng)執(zhí)行后追責(zé)監(jiān)督力度：在行政機(jī)關(guān)執(zhí)行判決后，特別是一些限期履行的判決，如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督力度應(yīng)該如何，其內(nèi)部追責(zé)應(yīng)該如何監(jiān)督？筆者認(rèn)為可以改變告知制度，即法院必須將判決內(nèi)容告知其所屬的政府或者相關(guān)部門。一方面，可以讓政府了解下屬職能部門的履職情況，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，可以使政府在行政機(jī)關(guān)改進(jìn)行為的過程中予以督促，不斷促進(jìn)其依法保護(hù)國家環(huán)境利益。除此之外，筆者認(rèn)為可以將其內(nèi)部對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的追責(zé)情況進(jìn)行公告，至少在其政府官網(wǎng)上進(jìn)行公告，以此來讓群眾以及相關(guān)組織和機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

結(jié)束語

綜上，筆者認(rèn)為在環(huán)境行政公益訴訟中，首先，應(yīng)當(dāng)拓寬起訴主體，以避免陷入案源單一、起訴主體力量不足的困境；其次，可以加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行后追責(zé)情況的監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)以后避免再犯同樣的違法行為，同時(shí)可以約束行政機(jī)關(guān)的行為，保障其依法行政；最后，通過梳理環(huán)境行政公益訴訟的問題，使得環(huán)境保護(hù)的步伐進(jìn)一步加快，為我國環(huán)境保護(hù)盡一份微薄之力。

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作者簡介：齊康（1994—），男，漢族，河南南陽人，湖北文理學(xué)院理工學(xué)院，助教，碩士。

研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。