業委會參與社區治理的問題導向、實踐探索與未來進路

習近平總書記多次強調\"社區治理只能加強、不能削弱”1，，并明確指出“城市治理的很多工作要靠基層黨組織這個戰斗堡壘和社區這個平臺去落實”2]。作為城市治理的\"最后一公里”，社區治理效能直接關乎社會和諧穩定，而業主委員會（以下簡稱\"業委會\"）作為小區業主依法選舉產生的群眾性自治組織，既是黨組織聯系群眾的實踐載體，又是業主權益的自治表達平臺，在社區治理中發揮著不可替代的“橋梁”作用。然而，業委會建設面臨著諸多困境，既阻礙了其自身功能的發揮，也制約著社區治理整體效能。本文在梳理當前業委會運作困境的基礎上，深入分析重慶市城口縣東方紅社區的經驗做法并提出延展策略，旨在為類似治理單元提供理論參考與實踐啟示。

一、問題導向：業委會在城市社區治理中的待破解難題

一是組建困難。我國首個業委會于1991年在深圳市天景花園成立，3盡管至今已有三十多年的實踐探索經驗，但全國范圍內業委會的成立比例仍然較低。據相關數據顯示，截至2021年，全國業委會成立比例約為 30% ，4這一數據反映出業委會在全國范圍內推廣和實施的難度。根據重慶市住建委的統計，截至2023年5月，重慶市已經成立業委會2254個，而實施物業管理的住宅小區約有9500個，5由此計算出重慶市業委會的組建率為 23.7% 。這一比例遠低于上海等一線城市（上海業委會成立比例在全國一直\"一枝獨秀”，保持在90% 以上的較高水平[6]），也低于全國平均水平。據調研統計，重慶市城口縣住宅物業小區總數為31個，成立業委會15個，占比 48.4% ，雖然高于全市平均水平，但仍然反映出業委會組建的難度。

二是運行失序。我國物業管理部門數據顯示，目前我國業委會普遍面臨效能困境，]以重慶市城口縣為例，2024年8月該縣住建部門統計數據顯示，該縣運行良好的業委會占比僅為 28% 。業委會承擔的主要職能包括：通過召集和主持業主大會選聘和解聘物業公司，建議調整物業費價格，擬訂專項維修資金使用、續籌方案等。業委會處理的不少小區物權事項所涉資金通常較大，存在各種利益尋租的空間。8首先是履職缺位突出，成員多為兼職，時間精力投入不足，對業主提出的問題處理不及時。其次是履職梗阻普遍，成員雖有“公心”，但受制于業主大會召集難、專業能力不足以及部門協同缺位，難以實質性解決物業矛盾。再次是履職越界頻發，存在違規決策現象，典型表現為財務管理上不透明、不公正。這些問題不僅損害了業主的利益，也影響了業委會的公信力和形象。

三是監督虛化。其一，監管主體不明確。理論上說，業委會要接受業主大會、物業公司、基層政府、黨組織、社區居委會等多方監督。但實際操作中，與業委會聯系最緊密、最具條件進行日常監督的業主大會因“雙2/3\"表決門檻形同虛設，物業公司因利益關聯經常“選擇性監督”，基層政府則過度依賴事后干預。其二，法律依據不充分。盡管《中華人民共和國民法典》及《物業管理條例》等法律法規對業委會的設立、職責等作出了相應規定，但在具體的理解和執行過程中，存在模糊地帶，不同人對同一法條的解讀可能各有側重，監督行為的準確性、合法性和有效性受到質疑。其三，過程監督缺位。目前，針對業委會的監督多停留在表面，未形成一套系統性、深入性的監督體系。在決策時，往往由業委會內部少數人主導，甚至業委會主任一人說了算，缺乏有效的渠道讓監督方參與到決策的各個環節。在財務方面，缺乏專業、規范的審計和監督，公示時也僅為簡單羅列，或對復雜的收支明細缺少解釋說明，業主難以判斷資金使用是否合理。

四是保障不足。一方面，缺乏必要的物質保障。現行政策法規大多把業委會定位為公益性組織，針對業委會成員為小區公共事務付出的時間、精力、金錢成本，既缺乏制度化的物質和精神回報，也很難獲得應有的認同和尊重。即使有些小區提供一些工作補貼，標準也較低。另一方面，缺乏有效的溝通渠道和機制。業委會在履行職責過程中往往需要得到相關部門的支持和保障，但由于一些地區政府部門對業委會的工作缺乏足夠的重視和支持，導致業委會在履行職責過程中缺乏必要的資源和配合，工作難以順利開展。

二、實踐探索：業委會參與城市社區治理的創新實踐

東方紅社區位于重慶市城口縣城區中心地帶，是一個典型的城市社區。據調研了解，該社區共有居民樓132棟，住戶2704戶，總人口6000余人。近年來，重慶以“堅韌、忠勇、開放、爭先\"的城市精神為指引，通過強化黨建統領等舉措加強業委會建設，東方紅社區以此為突破口，在業委會參與城市社區治理方面進行了積極探索和創新實踐，形成了可復制可推廣的工作方法。

（一）創新黨組織領導下的選舉機制

一是增設民主推選樓長環節。東方紅社區建立“層長一樓長—業委會\"三級推選體系。以社區黨組織名義出臺了《樓棟長、樓層長、院落長管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確樓長、層長的選舉程序和職責。每層由業主代表推薦一名層長，每棟由層長共同推薦2至3名樓長，最終從樓長群體選舉業委會成員。樓長決策需征詢層長意見，層長需征求本層業主的意見，形成“業主一層長—樓長一業委會\"雙向互動鏈條。二是黨組織全過程引導。一方面，社區黨組織對推選產生的層長、樓長進行審核并頒發聘書，以此保留黨組織介入群眾性自治組織的通道，強化社區與群眾之間的血肉聯系。另一方面，社區黨組織向居民推薦樓長作為業委會成員候選人，通過法定程序（召開業主大會）將其選入業委會，對于未能成功當選的原業委會成員則建議罷免，以此實現新舊業委會的新陳代謝。樓長數量超過業委會成員數量的，建議擔任業委會候補成員、物業監事會成員，以此實現樓長與業委會成員完全交叉任職。

（二）健全“三長”管理制度

交叉任職與推薦機制方面，社區黨組織積極推動樓長、層長、院落長（以下簡稱\"三長\"）與業委會成員交叉任職，以此增強業委會的協同性。當業委會成員、候補委員或小區監事會出現空缺時，社區便及時向街道相關科室匯報，依據規范程序，擇優向業主大會推薦候選人，同時詳細闡述推薦理由，提出補充意見，確保業委會能及時補充新鮮血液，維持正常運轉，進而提高決策的科學性和民主性。

人員動態調整與考核管理方面，一是明確調整情形及流程。東方紅社區業委會規定，出現以下四類情形需作出人員調整：連續3個月外出;年度業主滿意度測評不足 60% ；實際居住地遷出本小區；累計3次無故缺席重要工作。由社區黨組織牽頭成立評估組，采取“提議—研判—公示\"程序實施調整。二是實行年末滿意度測評。測評指標包括工作實效（ 50% ）服務態度（ 20% ）、協調能力（ 20% ）、創新貢獻（ 10% ），測評結果作為對業委會成員續聘的重要依據。

述職評議與激勵制度方面，東方紅社區業委會采用常態化述職結合階梯式激勵的方式。一方面，社區黨組織每年定期召集相關人員舉行工作例會、年度述職會，要求業委會成員向業主口頭或書面述職，聽取業主代表意見建議。另一方面，被考核為合格的\"三長”，社區黨組織頒發年度服務證書并累加500積分（可兌換物業費）;被考核為優秀的“三長”，街道將授予“最美社區人\"稱號并累加1500積分。

（三）構建多元監督體系

一是加強基層黨組織監督。一方面，營造監督氛圍。業委會組建以民主推選為基礎，即在街道和社區指導下，通過逐戶走訪，由業主投票推選出層長，再由層長推選樓長。全程公開的推選機制促使業委會成員在當選層長之初便有了“主動接受監督”的意識。另一方面，創新監督方法?；鶎狱h組織前置監督環節，對居民推選出的層長、樓長，通過集體討論進行認定把關、頒發聘書，經過“三重篩選\"出的樓長方可作為業委會候選人。業委會成立后，黨組織采取定期召開會議、聽取匯報和收集居民反饋等方式，了解業委會的運作情況，并提出改進意見和建議。二是規范業主大會監督。業主監督權的有效行使基于知情權與參與權的保障，前期居民參與民主推選投票為后續開展監督奠定了基礎。一方面，業主大會作為法定自治權力機構，通過建立述職評議制度，運用“線上公示 + 線下聽證\"相結合的模式，對業委會的決策程序、財務運作及履職績效等進行監督。另一方面，業主大會通過完善權責清單和罷免細則，對于履職不力的樓長、層長可以提出批評和建議，甚至通過法定程序予以罷免。三是鼓勵層長與監事會的監督。層長作為業主的代表、業委會監督成員，對業委會的監督具有時空優勢，可定期審查重大支出項目流程是否合規、公共收益收支明細是否完整、業主大會決議執行情況追蹤等，使業委會運作處于陽光監督之下，促進業委會的決策合法合規、財務透明，還可以對業委會的決策提出疑問和建議，推動業委會更加科學、合理地履行職責。

（四）加強工作支持與經費保障

一是街道加強對業委會的政策支持和經費保障。通過指導出臺相關規章辦法、提供財政補貼、設立專項基金等方式，對表現突出的業委會進行表彰和獎勵。街道指導物業公司出臺《鼓勵支持服務社區樓層長、樓棟長開展工作的意見》，規范對樓長、層長提供的經費補貼，按照所在小區實際收取物業費的 3% 至 5% ，作為業委會工作經費。社區黨組織幫助物業公司嚴格執行財務制度，推動物業企業規范與業委會的經費往來。二是規范選聘物業，主動協調化解矛盾。街道、社區牽頭公開公平公正地推薦物業公司提名，保障業主和物業公司合法權益?？h級部門、街道及社區主動協調業委會與物業公司矛盾糾紛，推動雙方合作。通過規范物業公司服務行為、促進物業公司與業委會協作，提升物業服務質量，提高居民滿意度，助推社區治理提質增效。

三、未來進路：業委會參與城市社區治理的延展路徑

在業委會參與城市社區治理的實踐探索中，東方紅社區的實踐經驗不僅為業委會的未來發展提供了指導，也為城市社區治理的整體進步帶來了啟示。在新型城鎮化加速推進、治理重心向基層下沉的背景下，業委會作為基層民主實踐的關鍵載體，其重要性日益凸顯。從現實需求看，居民維權意識增強與智慧社區建設深化，亟需業主自治的\"主心骨\"實現利益平衡;從治理創新看，業委會作為全過程人民民主的社區實踐平臺，正成為撬動基層治理現代化的支點。

（一）堅持發揮黨建引領作用

一是精準聚焦問題。習近平總書記指出：“從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題人手?！?這就需要深入剖析深層次問題而非表層癥候。黨建工作在問題發現中發揮核心作用，通過強化政治引領，確?；鶎又卫硎冀K關注人民群眾最關心最直接最現實的利益問題;運用黨的理論武器，深人剖析問題本質，區分問題的輕重緩急，從而精準聚焦問題。東方紅社區堅持黨建引領聚焦問題，在紛繁復雜的矛盾中選擇從業委會破局，出臺業委會相關的規章制度，尋求長效解決方案。二是引導不同利益主體達成共識。達成共識是解決問題的關鍵，要讓不同利益主體達成共識，就需要一個站在全局高度、沒有自身特殊利益的主體。黨的人民立場能夠超越個體和小團體的局限，公正、客觀地處理矛盾。黨組織通過傾聽群眾訴求，搭建溝通協商平臺，促進不同利益主體對話交流，為化解矛盾、增進共識提供有效途徑。東方紅社區黨組織與業委會緊密配合，通過科學決策和民主決策相結合，優化公共事項選擇，贏得群眾支持。三是調動和整合資源。在資源有限與需求無限的現實矛盾中，有限的資源往往分散且難以調動整合，非但解決不了問題，反而造成資源浪費，這就需要黨組織的權威和科學決策來確保資源的有效整合與利用。黨組織不僅統籌著資源的分布情況，也能進行科學決策和拍板決斷，還有強大的組織力確保決策的執行落實，破解資源碎片化問題，實現資源配置效率最大化。東方紅社區依靠黨建引領推動問題解決、改善社區治理方面的實際效果表明，業委會只有在黨組織的領導下，才能推動社區治理工作深入開展。

（二）堅持直面復雜矛盾

一是不回避矛盾。矛盾不是麻煩而是聯系群眾的紐帶，基層干部每天與群眾打交道，若回避矛盾或選擇性解決問題，看似暫時避開了麻煩，實則是一種短視行為，非但不能解決問題，反而會造成矛盾的積累和激化，甚至演變成難以控制的極端事件。社區作為黨委和政府聯系群眾的“神經末梢”，不解決群眾的問題，就會失去群眾的信任，危及黨的執政基礎。東方紅社區在面臨業主、業委會、物業公司、社區黨組織四方之間互不理解、難以協作的治理難題時沒有回避，而是直面問題、深入調研，這是解決問題、推動發展的首要前提。二是深入認識多元訴求的復雜性。這種復雜性主要表現為業主利益沖突的普遍性以及個體訴求的多樣性與層次性。課題組抽樣調查顯示，社區空間利用訴求呈現顯著差異性特征：健身場所（ 27% ）綠化區域（ 25% ）、停車場（ 18% ）、復合功能（ 15% ）、現狀維持（ 15% ，各小區的具體偏好略有差異。這些訴求并無絕對的好壞之分，但存在實際沖突，如健身場所與停車場的設置往往難以兼顧。不同個體、群體及社會組織因立場、利益和價值觀的差異，對同一問題持有不同看法和訴求，部門間的訴求亦常存分歧。即便在同一群體內部，個體間的訴求也可能因多種因素而相異，甚至產生沖突。此外，單個個體的訴求也往往多元且多層次。針對這一復雜情況，東方紅社區充分發揮業委會貼近業主的優勢，深人了解各方利益，制定更加符合業主整體利益的決策和方案，有效促進了社區的和諧穩定。

（三）堅持把群眾作為依靠力量

一是依靠人民群眾參與表達自己的利益。人民群眾是社區治理的主體力量，“人人\"不僅指單個社會成員，還包括企事業單位、社會組織等。業委會自身作為群眾中的一員，在決策過程中，依靠人民群眾參與表達自己的利益，便能更加準確地把握社區治理的方向和重點，確保決策和方案更加貼近群眾的實際需求。反之，決策可能脫離實際，缺乏民主化和民意基礎，這樣的社會治理空洞且低效。東方紅社區搭建平臺、暢通渠道，鼓勵人民群眾主動發聲、表達自己的利益訴求和治理建議，激發了社會各界的積極性和創造力。二是依靠人民群眾解決自己的問題。在社區治理中，群眾僅僅參與表達自己的利益遠遠不夠，還需要依靠人民群眾的力量和智慧來解決自己的問題和需求。人民群眾對自己實際情況和需求的深刻了解，能夠更直接、更準確地找到問題的癥結所在，解決起來更具針對性，從而快速響應問題，提高解決效率。同時也會更加珍惜成果，更加負責任地維護社區的和諧穩定。東方紅社區的實踐證明了業委會依靠人民群眾的力量和智慧來解決自身面臨的問題的有效性，以及他們作為社區治理主體的可信度。

（四）堅持構建政府負責的治理格局

一是明確政府的核心責任。在多元治理理論中，地方政府是治理的起點，強調的是責任擔當而非單純的權力行使。業委會參與社區治理，政府需要明確自己的核心責任在于管理公共事務而非私人領域，需要為業委會開展工作提供必要的支持和保障，包括制定相關政策文件、提供必要的資金和技術支持、加強監管和評估、兜底負責、執行落實等方面。在推動業委會組建和運行過程中，街道以社區名義出臺相關規章辦法，明確業委會的地位和作用，為業委會的工作提供必要保障和技術支持，幫助業委會解決工作中的困難和問題。二是樹立法治思維。現代社區是典型的“生人社會”，年輕群體更傾向于理性交往，主張無需過度親密，但需在公共事務中保持有效對話。這就要求以法治思維厘清公私邊界，搭建平等協商平臺，確保矛盾在法治軌道中化解。基層政府要依法履職盡責，保障社區治理合法規范，既要強化對物業公司的監管評估，確保其依法提供服務，又要引導居民、業委會遵守法律法規及物業服務合同，共同維護社區秩序。東方紅社區在物業管理中通過雙管齊下落實法治要求：對物業企業實行“監管 + 評估\"動態管理，嚴控服務標準；對居民和業委會開展常態化法治宣傳，推動契約精神落地。法治思維的有效踐行既破解了物業管理難題，更提升了社區治理效能，為基層善治提供了法治保障。三是創新治理方式。習近平總書記關于“善于把黨的優良傳統和新技術新手段結合起來”10]以及\"強化數字賦能、推進城市治理現代化”1]的重要指示，為我們在新時代背景下探索社區治理的新模式提供了重要指導。針對調研過程中基層干部反饋的\"靠社區凝聚起來的人很有限，真正有資源的、年輕的、中產以上的人群往往是游離于社區之外\"等社區參與度問題，以及年齡較大的群體對社區事務有熱情、對黨組織有感情卻存在\"數字鴻溝\"的現象，業委會根據不同群體的特點和需求，提供定制化的參與方式和精細化服務，實現“鍵對鍵”與“面對面\"的線上線下有機結合，讓更多樣化的群體參與社區治理，共同為社區治理出謀劃策。

基金項目：川渝黨校（行政院校）系統2024年調研項目“構建城市社區治理體系的策略研究”（項目編號：2024BDYZD—38）階段性研究成果。

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作者單位：張璇，中共城口縣委黨校科研科負責人謝國洲，中共城口縣委黨校常務副校長責任編輯：侯詩羽