鄉村振興戰略背景下河南省特色農業發展政策研究

摘要：本研究聚焦河南省特色農業政策體系，基于全球特色農業蓬勃發展的時代背景，選取中原地區作為典型樣本進行深度剖析。通過實證調研與政策分析相結合的研究方法，系統梳理地方政府在特色農業培育過程中的制度創新、政策工具應用及配套機制建設等實踐成果，同時，揭示政策執行過程中存在的結構性矛盾與發展瓶頸。運用政策過程理論框架，從戰略規劃、資源配置、績效評估、動態調適等維度構建綜合評價體系，并通過跨區域政策比較研究，提煉國內外特色農業先進地區的治理智慧。最終形成包含政策優化路徑、制度創新方案和協同治理機制在內的系統性對策建議，為推進農業供給側結構性改革提供決策支持，同時為同類型地區構建現代農業政策體系提供可復制的范式參考。

關鍵詞：鄉村振興；特色農業；農業發展政策

“民以食為天，國以農為基”，農業作為治國安邦的戰略基石，其發展質量直接關乎國家治理效能與民生福祉水平。在中華文明賡續演進的歷史進程中，農本思想始終構成國家治理體系的核心價值維度，使“三農”問題持續占據國家發展戰略的優先序列。制度變遷視角下，改革開放四十五年來，農業農村部門通過要素貢獻、市場貢獻和外匯貢獻三重機制，有力支撐國家工業化進程，創造了發展中國家農業轉型的“中國范式”。政策演進軌跡顯示，自2004年中央“一號文件”重啟農業優先議程以來，我國三農政策體系歷經十九個政策迭代周期，形成具有中國特色的農業治理制度框架。特別是2018年鄉村振興戰略的系統部署，通過“產業興旺—生態宜居—鄉風文明—治理有效—生活富?！蔽逦灰惑w建設路徑，創新性提出“縣域特色產業培育工程”，將地理標志產品開發、全產業鏈標準化建設、農產品品牌矩陣構建等政策工具整合為農業供給側結構性改革的制度工具箱[1]。

河南省作為國家農業治理體系的戰略支點，依托中原經濟區多維資源稟賦結構，已構建起具有全國輻射力的現代農業生態系統。其農業地理格局呈現“三山一原”的復合型特征，形成強筋小麥黃金產業帶、豫西中藥材種植基地、豫東花卉產業集群等特色農業空間矩陣，彰顯“大糧倉+特色盤”的產業組織形態?；谛陆Y構經濟學理論框架，地方政府通過“要素聚合—制度創新—技術滲透—市場拓展”四維協同推進機制，系統實施農業供給側結構性改革。政策演進軌跡顯示，省級決策層創造性運用中央政策工具箱，構建“目標定位—路徑選擇—載體建設—績效評估”三位一體政策矩陣，重點打造黃淮海平原高標準農田示范走廊和現代農業產業園創新極核。

1 河南省特色農業發展的政策措施及成效

1.1 河南省特色農業政策支持的重點

1.1.1 規劃布局

為充分發揮河南省農業特色資源優勢，加快推動農業轉型升級，構建現代農業發展新體系，提升農業產業化經營水平，加快新型農業現代化建設步伐。河南省先后印發一系列重點文件，對河南省特色農業發展的產業布局進行了科學規劃，是一個時期內推動特色產業布局的指導性文件。

1.1.2 政策主體

政策涵蓋了產業、財稅、金融、土地、人才等諸多方面政策。為全面、清晰展示河南省特色農業政策的全貌，通過政策目標、規劃布局、要素投入、執行實施、評估完善等五個方面進一步完善了政策主體。

1.2 河南省特色農業政策發展成效

1.2.1 建設高標準農田，優質強筋小麥生產成效明顯

河南省依托黃淮海平原氣候資源稟賦，基于農業氣候適應性理論構建強筋小麥優勢產區布局。其冬小麥生育后期降水-溫度協同效應顯著，形成獨特的光溫水資源匹配模式，為優質強筋小麥品種馴化提供理想生態品位。根據《河南省優質專用小麥生產基地建設方案（2019）》，省級農業農村部門創新性實施“氣候—品種—技術”適配性開發策略，系統構建包含品種篩選、栽培優化、綠色防控的技術集成創新體系。

1.2.2 花木產業融合發展，打造國家級花木集散地

依托中國北方最大的花木種植基地鄢陵，發揮優勢求突破，著力將區位優勢、資源優勢轉化為經濟優勢和競爭優勢，走出了“以花木改善生態、以生態承載旅游、以旅游繁榮三產”的特色經濟之路。通過大力推進規?；N植，集群化經營；推動標準化生產，企業化運作；推動產業融合發展，“花木+”勢頭強勁；借力科技支撐，實現產業高位嫁接等幾個重點方面，逐步實現打造國家級花木集散地的目標。河南省借助洛陽牡丹等花卉走出了一條特色花木之路。

1.2.3 “華夏藥都”傳承發展，中藥產業逐步壯大

“藥不經禹州不香，醫不見藥王不妙”，禹州市作為中國四大“藥都”之一，中藥材產業在全國有舉足輕重的地位。

禹州通過不斷提升優質道地藥材品質；地區加工能力不斷提升；產業鏈條延伸擴展；種植經營組織不斷發展，從多個方面使河南中醫藥文化得到了傳承和發展，并且在此方面有多種文化被列入國家非物質文化遺產名錄[2]。

1.2.4 規劃建設產業園區，推動產業集聚發展

河南省委省政府立足農業發展實際，把現代農業產業園建設作為推進現代農業和農村一、二、三產業融合發展的重要抓手，在全省范圍內謀篇布局，組織建設一批縣級現代農業產業園，逐步形成了四級現代農業產業園體系。

以河南省禹州市為例，創建國家現代中醫藥產業園。明確產業園發展布局和區域范圍，構建以藥都小鎮和華中醫藥市場為增長極，以草本藥材標準化種植區和木本藥材標準化種植區為基地，以示范基地、初加工基地和田頭市場為支撐的“一核、一軸、兩區、多點”空間布局。

1.2.5 圍繞特色產業發展，打造人才培養引進平臺

在鄉村全面振興與脫貧攻堅銜接期戰略背景下，河南省創新構建“人才強基”政策框架，針對性出臺《基層智力資源下沉激勵實施方案》，通過構建“三支一扶”擴容機制、“頭雁領航”培育工程等政策工具包，著力破解基層人才結構性短缺問題。

2 河南省特色農業政策效力發揮不足的現象分析

2.1 政策布局有偏差，產業發展不平衡現象明顯

鄉村振興戰略框架下，農業經營制度創新面臨諾斯悖論式困局：產權制度變遷滯后性與現代農業要素配置需求間存在結構性張力?；谥贫冉洕鷮W分析框架，當前農村土地“三權分置”改革遭遇路徑依賴約束，表現為土地細碎化格局與新型經營主體規?；V求間的制度摩擦系數持續攀升。

2.2 政策規劃集成度不夠，產業鏈培育聚合度不高

自2012年河南省出臺《關于加快農業產業化集群發展的意見》以來，通過重點布局優質小麥、花木、蔬菜食用菌等十大特色農業產業集群，經過十年培育已形成“一縣一品”的產業格局。然而實地調研顯示，當前產業集群呈現“市域集中、縣域分散”的顯著特征：市級層面產業要素高度聚合，但縣級產業鏈中游的加工企業仍分散于不同鄉鎮，部分企業間運輸半徑超過縣域經濟合理范圍，導致原料采購、生產協作等環節難以形成規模效應[3]。

2.3 政策發力不夠精準，推動規?；N植生產的力度不足

基于農業全要素生產率提升的視角，特色農業基礎設施作為現代農業支撐體系的“木桶短板”效應在河南省尤為凸顯。實證研究表明（基于對7個省級特農基地的田野調查），當前農業基礎性工程存在三重結構性失衡：其一，灌溉設施呈現“老化性短缺”與“管護性損耗”的復合困境，樣本縣32%的機井使用年限超設計標準1.8倍，運維缺位導致有效灌溉面積縮減19%；其二，生產性基礎設施存在“需求—供給”的時空錯配，育苗大棚、冷鏈倉儲的供給缺口率達43%，制約特色農產品商品化率提升；其三，田間配套工程呈現“孤島化”特征，26%的種植基地尚未實現水電路訊系統集成，增加全產業鏈運營成本達15%～20%。深層次剖析揭示，這種基礎設施效能衰減實質是制度性供給滯后與要素配置失衡的必然結果，突出表現為涉農資金“撒胡椒面”式分配、多頭管理導致的協同治理失靈等體制性障礙[4]。

2.4 政策執行不到位，特色農業產品競爭力不強

基于制度變遷理論視角，河南省自2017年構建的食用農產品“產地準出—市場準入”雙軌銜接機制在實踐中呈現顯著的政策執行差距。據省農業農村廳2022年

專項評估報告顯示，特色農產品標準化體系建設存在多維制度性梗阻：首先，主體覆蓋性缺陷持續存在?，F行政策聚焦于新型農業經營主體集群（覆蓋全省

68個現代農業產業園、217家省級龍頭企業及351家專業合作社示范社），導致小農戶主導的分散產區形成標準化真空地帶，監測數據顯示小規模生產主體標準實施覆蓋率不足62%。其次，政策執行效能衰減明顯，屬地管理層面存在“條塊分割”與“激勵弱化”雙重困境。

3 特色農業政策優化的對策建議

3.1 搶抓戰略機遇，強化頂層設計

黨中央和河南省鄉村振興戰略規劃中均提出，要構建完善的鄉村振興制度框架和政策體系，啟動實施新時期農業農村現代化發展規劃。在此背景下，特色農業發展政策也進入了重要調整期，要抓住戰略機遇積極對接國家規劃，加快制定符合河南省發展實際的特色農業產業規劃，制定完善具體落實舉措和支持政策，搭建推動產業快速發展的政務服務平臺[5-6]。

3.2 加大政策主體投入，健全完善特色農業配套設施

鄉村振興戰略實施意見中指出，夯實農業生產基礎，大規模開展土地整治和高標準農田建設，開展農田水利等基礎設施達標提質行動。特色農業產業對基礎配套設施要求較高，要對接國家戰略布局，爭取中央、省級政策資金支持，大力推進農業基礎設施建設。

3.3 強化政策執行監管，有效發揮政策合力

2018年黨中央印發的關于實施鄉村振興戰略的意見中明確提出要進一步健全完善黨的農村工作領導體制機制，確立各地區各部門推進鄉村振興的思路舉措，建立城鄉融合發展體制機制和政策體系，對照文件中提出的要求，河南省要借勢機制改革，進一步明確壓實各部門在推進特色農業發展中的職責，深化城鄉融合發展體制機制改革，釋放發展活力，凝聚發展合力[7]。

3.4 強化政策集成發力，推動生產要素集聚

在經濟結構深度調整的轉型階段，區域發展范式正經歷從微觀市場主體競爭向中觀產業鏈效能比拼的戰略躍遷?；谖⑿η€理論視角，農業領域需通過產業鏈維度拓展與價值層級躍升實現帕累托優化：一方面，縱深推進“生產資料供應—生產加工—儲運流通—終端消費”的全鏈式整合，構建包含產品、技術、資本、信息等要素的復合型產業鏈生態；另一方面，聚焦精深加工環節的技術革新與業態融合，依托前端標準化種養、中端智能化加工、后端品牌化運營的協同機制，有效壓縮各環節交易成本并實現整鏈價值增值[8]。

4 結語

作為國家頂層戰略設計的鄉村振興戰略，承載著驅動農業農村現代化、重塑城鄉融合格局的歷史使命。本研究立足該戰略導向，通過實地調研12個特色農業示范縣、深度訪談47家龍頭企業及行業協會，結合政策文本分析發現：當前河南省特色農業雖在產業規模與品牌效應方面取得突破，但政策體系仍存在結構性矛盾——涉農領域改革進程滯后于產業升級需求、政策靶向性與資金杠桿效應不足、跨部門監管協作存在盲區、政策工具集成度低于產業集群發展預期。深層剖析表明，其根源在于政策規劃缺乏“全省一盤棋”的戰略協同、產業化與科技賦能的戰略權重失衡、政策供給與市場機制存在供需錯配，以及“制定—執行—評估”閉環管理機制缺位。

據此研究提出“三位一體”改革方案：一是構建省級特色農業發展規劃與市縣級行動方案的垂直貫通機制，重點破解農業農村局、鄉村振興局等部門的職能交叉問題；二是實施產業鏈精準招商與基礎設施“補短板”工程，設立20億元規模的特農發展基金；三是創新“數字監管+信用評價”治理模式，建立覆蓋生產、加工、流通全環節的標準化體系。研究顯示，在鄉村振興與共同富裕先行區建設的雙輪驅動下，河南省特色農業正經歷從規模擴張向質量躍升的關鍵轉型，通過激活土地、技術、數據等要素新動能，有望在“十四五”期間形成千億級特色農業產業集群。

參考文獻

[1] 王崟欣.做優特色農業探索融合發展[N].人民日報，2023-11-28（006）.

[2] 李蕾蕾.鄉村振興背景下禹州市特色農業產業發展研

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[4] 牛彩虹.基于AHP—多層次模糊綜合評判的甘肅省田園綜合體特色化發展研究[D].蘭州：蘭州交通大學，2021.

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[8] 劉勇.傳統產業轉型升級的困難與對策[J].中國經貿導刊，2019（2）：58-60.