邊疆民族地區多元化糾紛解決機制構建研究

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：2095-5103（2025）06-0064-05

多元化糾紛解決機制（以下簡稱“多元解紛機制”是集訴訟程序和調解、仲裁、行政裁決、行政復議等非訴程序互補銜接、分流解紛的一體化系統，可以妥善應對我國邊疆民族地區因疆域遼闊、配套欠缺導致的司法資源分配不均問題，適應各民族長期秉持非訟息爭的文化傳統，不僅具有提升社會治理效能的關鍵作用，亦能成為民族地區振興發展的重要保障。邊疆法治處于國內法治和涉外法治兩個維度的交叉地帶，在中國特色社會主義法治體系中占據著舉足輕重的地位。應將構建多元糾紛機制置于邊疆法治建設的場域中綜合考量，尊重當地民族自治實踐。迄今為止，我國已有黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、云南紅河哈尼族彝族自治州等邊疆多民族省、市（州）結合各地經驗相繼制定了促進多元解紛的地方性法規，加快了糾紛解決的法治化進程。元陽縣位于云南省紅河哈尼族彝族自治州南部，少數民族人口占比高達 89.73% ，該區域具有偏、遠、邊、少、雜、窮等特點，因此，糾紛案件涉及山林水土、金融借債、勞務用工、婚姻家庭、民族矛盾等類型。近些年，元陽縣在《云南省紅河哈尼族彝族自治州多元化解矛盾糾紛促進條例》的指導下，結合自身情況，探索創新邊疆民族地區多元解紛機制的基層模式，是“紅河模式\"的典型代表，為同類地區提供可推廣、可復制的經驗。

一、元陽縣構建邊疆民族地區多元糾紛機制的實踐探索

（一）依托“巡回調解室”，擦亮“一庭一品”司法品牌

元陽縣各鄉鎮依托“全國人民法庭優秀法官”代成平二十余年巡回審判所凝練出的法庭精神，積極探索人民法庭建設新思路。其一，小新街鄉探索實行“馬背法庭”。鑒于該鎮地處偏遠、條件艱苦，小新街法庭抽調核心骨干組成合議庭送法上門至農戶家中、田間地頭、大山深處，采用懸掛國徽和印有“巡回法庭”字幅的方式定時、定點辦公，現場立案，簡化了辦案流程，提升了辦案效率。其二，黃草嶺鄉探索實行“雙語法庭”。因黃草嶺鄉法庭地處元陽最大的少數民族聚居區，涉及少數民族群眾的案件超過七成。為此，法庭專門組建雙語辦案團隊，編纂《哈尼、彝、傣一漢雙語辦案手冊》，全程使用雙語處理案件，拉近辦案人與當事人之間距離。其三，新街鎮探索實行“梯田法庭”。新街法庭圍繞保護利用梯田的政治責任，打好梯田保護“精準牌”，聚焦“森林、水系、梯田、村寨”四要素同構的生態系統，建立“法官 ^?+ 林長、河長、溝長、村長\"協同機制，貼近一線進行環境資源案件審判工作。同時，針對游客在景區內因吃喝住行、購物娛樂產生的矛盾糾紛，采取巡回審判的方式能調則調、當判立判。

（二）創優“共享法庭”，打通司法為民“最后一里路”

“共享法庭\"發端于浙江省杭州市臨安區的上田“微法庭”，“共享法庭”將“共享”觀念與司法服務深度融合，其運行模式按照所在位置和調處行業大致可以被分為街鎮型、村社型和專業型2。元陽縣借鑒了其“村社型”模式經驗，相繼在轄區全福莊村、大漁塘村和石門村等路途偏遠、交通不便的村落開設“共享法庭\"試點。遵循“不擴編、不新蓋、快實施、廣覆蓋\"的原則，升級村委會現有硬件設備，突破人民法院參與基層治理的時空局限，補足法庭總數偏少、服務覆蓋面較窄的短板。元陽“共享法庭\"通過“科技”賦能司法，借助解紛機制網絡平臺設計“咨詢—評估—調解一訴訟\"的遞進式程序，為村民提供“一站式”服務體驗，并在各服務站點投放了“云嶺法務通\"法律機器人。村民可以先向機器人進行法律咨詢，通過法律機器人了解相關法律法規、案例解析、解紛流程和法律文書模板等法律知識。在此基礎上，再輸入上傳案情概述、訴訟請求、文件材料等，解紛機制網絡平臺的裁判文書庫對其進行大數據分析，自動生成一份涵蓋法律風險預警、訴訟與調解成本比較以及對策建議的綜合評估報告，幫助群眾預先知悉糾紛處理的可能結果，進而選擇出最佳解紛路徑。此外，法院還組建了‘ 1+1+1+N^′′ （法官 + 檢察官 + 警官 + 律師/調解員）專業團隊，安排團隊成員定期赴村駐點，以承擔訴訟調解工作，并為這支團隊提供線下業務指導、調解員培訓；線上起草審查和解協議、起訴書；網絡開庭審判等服務。

（三）推動“一庭兩所”糾紛聯調，形成橫向司法協作合力

元陽縣人民法院、公安局、司法局聯合出臺了《關于全面建立“一庭兩所”矛盾糾紛聯調機制的意見》，旨在建立橫向司法協作機制，靈活整合應用各部門的裁量權限，實現信息互通、糾紛聯調，強化綜合處理各類民事糾紛的能力，推進司法力量下沉到基層。該聯調機制采用“排查一預防—調解一回訪\"的工作流程。其一，充分發揮派出所、司法所處理糾紛的前端優勢，前設關口、前移防線，變被動受理為主動出擊，在關鍵時段和重要領域實施地毯式網格排查。其二，預警預防，一旦發現矛盾苗頭立即依法介入，確保矛盾隱患得以早發現、早處理，避免事態升級。其三，對于案情相對簡單的糾紛，由兩所協調，聯合村（社）人民調解組織包戶到人、精準疏導；對于案情相對復雜的糾紛，則及時借調法庭法官，由三部門聯合組建專門工作小組，定期召開聯席會議，就轄區內的現實矛盾或潛在風險進行研討評估，制定“一事一策”的個性化解決方案，對于重大事項則報請上級部門予以指導或協調。其四，堅持按月逐件回訪，跟蹤案件后續進展。對于違反法律法規、有失公平公正的調解協議，一經發現及時糾正，重新進行調解或分流至訴訟途徑解決；對于符合法律規定、公序良俗的調解協議，若經回訪督促后仍不履約的，則引導當事人向法院申請強制執行。

（四）打造特色調解室，建立縱向分階調解網絡

邊疆民族地區司法力量普遍薄弱，加之受宗教習俗等影響，多數民間糾紛通常不會選擇訴訟途徑解決，于是人民調解便成為糾紛化解的有效手段。元陽縣不斷加強調解隊伍建設，吸納更多社會力量加入，打造了各具特色的調解室，形成了法庭—鄉鎮一村（社）一調解室縱向分級調解網絡，層層調處消化矛盾糾紛。在全福莊村設立的“合拉\"調解室，已成為云南省第二批推介的鄉村治理典型案例，該調解室有三點經驗做法。其一，劃網格。把全福莊村4個自然村、8個村民小組細分成21個網格，再配備由支部書記和村（組）長領導的\"六老\"（老黨員、老模范、老干部、老政法、老專家、老教師）網格管理員，成為上下聯絡的樞紐，還構建“鎮一村一組一戶\"四級縱向網格，為村民提供訴求表達渠道。其二，找認同。鄉村調解直面特定個體或群體間的矛盾糾紛，其基本原則為以特殊性為主，折中考慮當事雙方訴求。讓“傳統權威人士\"（如村支書、村長、宗族長等）和\"新興權威人士\"（如帶領致富的“經濟能人”受過高等教育的“知識分子\"等）擔任“法律明白人\"或人民調解員，利用他們在村民中的威望和親屬關系，減輕當事雙方對調解人員的心理隔閡，提高對調解工作的接受度。其三，抓節點。以“火把節”“矻扎扎節\"等民俗節日或房屋拆遷、電氣改造、灌溉用水等規劃建設為契機，走街串巷與群眾聊家常、聽民意、觀社情，理順糾紛處理動向，及時將復雜問題報請人民法庭等司法部門，真正做到鄉村吹哨、部門報到。

（五）借力民族習慣法，追求法律效果與社會效果有機統一

民族習慣法是少數民族地區人民根據自身的生存環境，把對自然萬物的理解方式及祖輩傳承下來的風俗習慣轉化為處理日常事務的準則。國家法的制定是從全國角度來考慮，難以全面兼顧各地區的特殊情形，而引入少數民族習慣法便能夠填補成文法的供給不足。元陽縣少數民族人口居多，哈尼族、彝族的習慣法主導著非正式社會規范。該縣的多元解紛機制深挖本土優秀法律資源，采取借力民族習慣法以及讓傳統鄉賢參與處理本民族事務的形式，引導民眾遵紀守法，強化法治認同，不僅有效維系了民族內部的和諧關系，還緩解了正式法規在民族地區執行出現的水土不服，進而實現法律效果和社會效果相統一。例如，隨著近年來外出務工人員增加，夫妻矛盾增多，女方離婚解約需加倍返還彩禮及結婚費用這一舊俗引發的彩禮糾紛逐年增多。面對此類案件，元陽法院聘請在哈尼族、彝族中享有崇高聲望、學識淵博的“摩批”“畢摩”進行協助調解和委托調解，利用他們對民情風俗的深刻理解，并依據民法典有關規定，促進和解達成。

二、元陽縣多元糾紛機制構建的問題檢視

（一）機制各部分運行零散，缺乏整體領導

多元解紛機制的運行橫跨多個領域、牽涉多個主體。原由社會綜合治理部門承擔統籌各方資源、促進共同參與的職責，但自國家機構改革以來，已并人政法委員會的社會綜合治理中心，因工作量激增，難以抽調專門力量來領導多元解紛工作。與許多民族地區相似，元陽縣也面臨著政府與部門內部聯系松散、與其他機關銜接不暢的難題4。于是在多元解紛機制的實際運作過程中，法院逐漸成為事實上的引領者。但鑒于司法機關的管理權限，法院并不具備指揮其他部門的領導力和合法性。故當法庭主持如“一庭兩所”“網格化”聯調工作時，往往會依賴法官的“私人關系”來邀請派出所、司法所、調解室等相關人員參與調解，通過召開聯席會議來約束和督促各主體協同配合。顯然，這種工作方式難以持續推行，也無法有效激發機關部門的積極性。解紛主體處理復雜棘手矛盾的職責范圍重疊，管轄權限模糊，造成了機關部門間\"互踢皮球\"或“搭順風車\"的亂象，嚴重降低了多元解紛的效率。目前，元陽縣的多元解紛機制尚未形成全鏈條合作閉環，亟需更高層次的統籌力量來理順過程步驟，明確責任劃分，落實考核評估。

（二）解紛隊伍建設薄弱，經費保障滯后

其一，調解人員專業素質不高。元陽縣多元解紛機制雖吸納多方力量加人，但實際情況是多數基層解紛工作仍由村（社）干部擔任。他們身兼數職，一肩多挑，難以投入較多精力于解紛工作。加之培訓學習不到位，法律知識掌握有限，處理問題時易受主觀因素影響，導致解紛效果不理想部分干部服務意識淡薄，缺乏處置復雜情況和隨機應變的能力，不能正確對待問題，難以獲得群眾認可，致使一些簡單糾紛長期積壓、久拖成疾。其二，專業司法人才短缺。相較于發達地區，邊疆民族地區在吸引優秀專業人才方面處于明顯劣勢。司法工作領域人才短缺問題突出，部分基層政法單位甚至面臨“一人所”的窘境，案多人少的矛盾日益加劇。人力資源不足導致預警機制不通暢、排查工作不細致、處理調解不給力等問題頻發，使得基層政法部門難以有效應對日益繁重的矛盾糾紛預防和調處任務。其三，經費保障不到位。當前，元陽縣對解紛工作的經費供給不足，也缺失相應的激勵機制，部分調解人員不得不自掏腰包開展工作。長此以往，將嚴重挫傷工作人員的積極性，致使其出現消極應付甚至逃避調解的現象。

（三）民族習慣法未經甄別，適用理由欠充分

邊疆民族地區習慣法雖能規范人們日常生產生活，但也存在不可忽視的缺陷，主要體現為習慣法缺乏一致性。由于鄉鎮、村寨的風土人情各異，因此，對于同一事項的規定即便在同一鄉鎮也可能存在差異。習慣法通常不成文，其形式更多表現在具體行為當中，依賴口口相傳和世代接續，故糾紛雙方當事人及解紛工作人員有時會就習慣法的存在與否和具體內容產生爭議。部分習慣法還帶有深厚的封建色彩和自然崇拜，其落后、保守乃至糟粕的觀念與現代法治理念相悖，難以滿足解紛過程中對判斷依據的正當性與合理性要求，不宜直接作為案件事實認定的依據或司法裁判的標準。此外，我國現行法律體系對于習慣或習慣法的界定一直處于模糊狀態。習慣法在法律淵源中的地位尚未明確，在司法實踐中的適用也缺乏相應程序規則，致使法官在運用習慣法時無明確法律規定可依5。盡管法官們普遍認同民族習慣法在調解階段的作用，但在司法實踐中并非所有人都能認可并適用民族習慣法來處理案件。

（四）群眾對解紛認識不足，存在預期偏差

現階段民族地區群眾的法治觀念與素養水平整體不高，尚難以全面契合依法治國戰略背景下邊疆民族地區多元解紛機制對各方當事人的標準要求。元陽縣雖然已加大法治宣傳教育力度，但當地民眾普遍受教育程度不高，且宣傳教育材料過于理論化，缺乏直觀性，導致民眾學習法律知識的積極性不足，法治意識依舊淡薄。他們既不懂得用法律規范自身行為，也不知曉如何依法維護自身合法權益。在案件辦理中，部分當事人對解紛抱有過高預期，同時受網絡上關于纏訪、鬧訪能引發政府重視進而獲益等錯誤言論的影響，不愿在非訴訟階段妥協和解。然而，一旦進人訴訟程序，他們又會因對一審判決不滿而上訴或對二審判決有異議而上訪。盡管司法部門已采取多種措施應對，但是涉訴信訪案件仍不時發生，更有甚者動機不純，將信訪視作解決個人困難的捷徑，形成“訪者恒訪”的不良現象，給法治社會建設帶來阻礙。

三、元陽縣多元糾紛機制構建的優化路徑

（一）建立黨建引領、多方協同的格局

其一，要以黨建引領多部門聯動。黨委應強化對各級單位及相關部門的統一領導，整合綜治中心職能，制定共同目標與任務，確保所有關聯單位均納入機制建設范疇，彌補立法滯后和不足，打破部門間壁壘，弭除各自為政、推諉扯皮的現象。其二，要發揮基層黨組織的領導核心作用和黨員的先鋒模范作用。黨的基層組織與廣大黨員作為社會治理的基石，承擔著解決矛盾糾紛、促進社會和諧的重要使命。必須將黨的領導融人多元解紛工作的全領域、全方位、全過程，發揮黨員先鋒模范和組織號召作用，帶動其他工作人員進行案件分流，綜合考量當事人利益，實現定紛止爭的目標，明確落實相關責任到個人，逐步完善長效考核機制，最終建立起以黨建引領、政府負責、法院推動、司法配合、基層自治、全民參與為核心內容的解紛格局。

（二）強化解紛隊伍建設，完善經費保障

其一，鑒于多元解紛工作的專業性，在吸納社會力量參與時，應始終堅持高標準的選拔原則，嚴格把控準人門檻，依據解紛效果進行動態調整。

其二，加強解紛隊伍素質培訓。一方面，政法干警需不斷強化業務素養，增加法律政策、文化習俗等方面的知識儲備，熟練掌握調解技巧，以確保司法活動順利推進；另一方面，根據不同鄉村城鎮間矛盾糾紛的差異，對以村（社）干部為主的基層解紛人員采取更有針對性的培訓策略，如集中教學、案例剖析、法律講座、專題研討會、實戰模擬班等。邀請資深“解紛專家”“調解能手”分享經驗心得，通過“傳、幫、帶、學\"的方式提升培訓效果。其三，完善多元解紛機制的經費保障體系，確保糾紛解決工作所需經費納入政府財政預算，適當吸收社會公益資本，并依據經濟發展狀況逐步加大投入。對調解人員在開展工作中產生的交通、通訊費用，從專項經費中予以補貼，實行“以案定補”政策。積極探索建立科學合理的獎懲機制，基于綜合評估結果，引入精神表彰、物質激勵等正向激勵措施，以及通報批評、責令離崗學習及獎金扣減等負向強化手段。

（三）規范民族習慣法的類型與適用情形

其一，應以民族為單位，加強對本地習慣法的歸類整理。指派聘請法官、人民調解員、法學教授等法律工作者深人基層，廣泛搜集當地民族的習俗慣例，刪繁就簡，編纂成冊。使原本散落在民間的習慣法得以集中呈現，便于法官審理案件時快速檢索和應用，同時為其他解紛工作人員提供一套統一且可供參照的標準，增進其對當地民事習慣的理解。其二，確立民族習慣法在法院訴訟調解工作中的正式地位。鼓勵法官在調解環節多運用習慣法進行說理解釋，促進當事人達成調解協議。法官處理涉習慣法案件時，需遵循既定的習慣法適用程序規則，精準把握案件爭議焦點，在確保不違反國家法律強制性規定的前提下，將習慣法界定為一種證據形式，合理地把雙方當事人都認可的習慣法融入裁判與論證過程。

（四）深入開展普法宣傳，增強群眾的法治意識

其一，人民法庭、派出所、司法所等部門應持續開展巡回審理。充分利用以案釋法的工作方法，在執法過程中普法，加強對群眾的法制教育。其二，與媒體建立良好合作關系。借助電視、廣播、報刊、新媒體等傳媒平臺，創新宣傳依法維權方式，根據不同年齡層次與行業背景的受眾群體，精準推送地方上發生的典型案例，讓群眾在案例中感知法律的權威與溫度，從而將法律信仰深植于心。其三，抓住重大節日、農忙時節、民工返鄉等關鍵時間節點，加大組織送法下基層等系列活動力度，通過法治講座、公益宣傳、普法講堂等載體，結合案例講解與糾紛調解實踐，廣泛宣傳解紛案件成果，以此進一步提升法律服務覆蓋面，逐步轉變民眾的解紛觀念。其四，持續加強制度建設，增強民眾對基層解紛組織的信任感，確保多數糾紛能夠在村（社）層面得到及時有效的解決。可借鑒“合拉調解室”的成功經驗，推廣網格化治理模式，加大村（社）品牌調解室建設力度，根據各片區內糾紛發生的情況，合理配置調解資源，確保解紛工作高質高效。

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責任編輯：周玉婷兼職編輯：譚江林