政策變動下地方政府招商引資的路徑研究

摘 要：伴隨著經濟下行壓力不斷增長和區域競爭形勢日益白熱化，各地紛紛將招商引資作為發展經濟的不二砝碼，造成各類招商優化政策擾亂全國統一大市場。為了應對內卷式招商問題，構建全國統一大市場，國務院出臺《公平競爭審查條例》。分析政策變動下招商引資的現狀特征以及規范當前招商引資的重要意義，探析當前國內招商引資面臨的形勢和問題，深挖公平競爭下建設全國一盤棋，形成統一大市場對區域政府的影響，從“誰來招”“如何招”兩方面系統闡釋當前政策變動下地方政府如何開展招商引資工作，以期為現階段政策變動后地方政府實施高質量招商引資的路徑做出指導。

關鍵詞：招商引資；全國統一大市場；營商環境；招商政策

中圖分類號：F127""" 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2025）16-0009-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.16.003

1 引言

為構建全國統一大市場，打破地區封鎖和行業壟斷，國務院 2024 年 6 月發布國令 783 號《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》，于2024年8月1日正式實施）。作為我國第一部公平競爭審查的行政法規，《條例》明確公平競爭審查的范圍、規定有關方面職責、公平競爭審查標準、公平競爭審查機制等相關內容。《條例》與國務院辦公廳《關于規范招商引資行為促進招商引資高質量發展若干措施的通知》（國辦發〔2024〕28 號）以及黨的二十屆三中全會文件中“規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為”的內容，對當前地方政府招商引資影響深遠，各地開始自查自糾，進一步細化落實國務院規定的公平競爭審查制度，推動市場公平競爭，探索未來招商引資的重點方向和工作舉措。

2 《條例》出臺的政府招商背景

2.1 各類優惠政策擾亂全國統一大市場

近年來，各地紛紛將招商引資作為發展經濟的方式，想盡辦法開展招商引資工作。部分地方政府為快速吸引企業入駐，招商引資大項目好企業，出臺各類招商引資優惠政策，尤其是稅收政策，如高額返稅、稅收減免等，此政策不但破壞市場競爭的公平性，導致國家稅收流失，還讓企業挑肥揀瘦，不能理性選擇產業園區，引發區域的不正當競爭，導致騙稅、騙貸等“假項目”爭搶優勢資源，真正的好項目反倒無棲息地，被排擠出發展空間。這種只顧一隅的發展，既擾亂了市場秩序，又阻礙了經濟持久增長，成為發展區域經濟的攔路虎、絆腳石。

2.2 隱形地方保護和行業壟斷層出不窮

在區域招商引資競爭嚴峻的形勢下，招商引資的地方保護主義現象變得司空見慣，存在各類隱形保護政策、扶持政策和不利于市場有效、公平競爭的壟斷政策等行為。為想方設法引入目標招商引資企業，和其他區域明爭暗搶投資項目，一些地方政府甚至不惜通過行政手段干預市場競爭，還在投資合同中設置地方保護壁壘，不僅通過特許經營權等方式，限制外地企業進入本地市場，還扶持本地企業形成行業壟斷，阻止本地企業遷出，很大程度上造成了區域內的市場畸形情況，這種“限外扶內”的招商阻礙全國統一大市場的形成。

2.3 地方政府招商引資方式相對傳統單一

當前，地方政府的招商方式還是相對傳統單一，不能做到利用自身的資源稟賦、區位條件、產業優勢和發展規劃進行精準招商引資、科學招商，往往采用的還是粗放招商引資方式，導致大量人力、物力、財力的浪費。部分地方政府過于依賴稅收優惠和財政補貼等傳統招商引資手段，總是揮舞比政策、拼資源大棒，視而不見資源稟賦或產業基礎，一窩蜂上馬新能源汽車、光伏等熱門賽道，低效競爭、重復建設、產能過剩等問題層出不窮。這種招商變搶商，互相“挖墻腳”；惡性比拼招商引資政策，并給出“超常規優惠”；導致各地出現惡性競爭，最終招商引資效果不佳。

3 當前招商引資面臨的形勢和問題

3.1 投資大環境愈發趨緊

受全球經濟下行、房地產市場下滑、內生動力不強、需求依然不足等疊加因素影響，國內市場經濟下行壓力越來越大。當前的經濟形勢導致國內投資大環境愈發趨緊，對企業擴大生產、個人創業等造成很多客觀壓力。

加之當前需求收縮、供給沖擊、預期轉弱、資源要素約束等持續影響企業投資，造成投資者更加謹慎，對于地方政府招商引資來說是一大客觀制約因素。

3.2 區域競爭日趨白熱化

各地紛紛將招商引資作為發展經濟的源頭活水，都希望通過招商引資來激活當地經濟、賦能產業發展，為區域經濟轉型升級和新舊動能轉換提供動力支持，因而各地主要領導抓招商引資意識越來越強，對于有限的投資者和稀缺的優質項目、投資企業來說，各個區域的競爭激烈，甚至陷入白熱化境地。而對于經濟外向度不高、資源稟賦優勢不明顯、特色產業發展滯后的區域來說，短時間內很難通過招商出圈。

3.3 招商成本越來越高

在各地政府過“緊日子”的當下，事事需要考慮經濟效益、社會效益的同時，還需要考量需要付出的資金花費等成本。而當下的招商引資若通過組建龐大專業團隊、長期駐外招商等模式，則需要付出很大的財力、人力、精力，不免“大動干戈”，對于看長期成效的招商引資和項目收益來說，短時間的投入成本往往不能得到相應的有效回報，甚至都成為試錯成本和沉淀成本。由此，無效的招商引資模式將勢必大大拖累地方政府的經濟。

3.4 招商定位不夠精準

定位精準、目標明確、方向對路才是招商引資取得成效的關鍵，因此，各地應為了招商引資，細致開展產業研究，立足自身條件，根據園區的特點，謀劃產業發展規劃，進而繪制產業發展圖譜，明確項目招商引資類型，最后找到目標行業、重點區域和核心企業。而當前狀況則是，各地政府對本地研究不夠深入，立足自身園區產業特色和資源優勢還不夠，存在招商方向不明確、產業鏈延伸效應不明顯等問題。不能結合本地的資源稟賦、產業基礎等，制定長遠的產業發展規劃，梳理重點發展產業鏈條，瞄準本地骨干企業所在領域和新興產業賽道項目聚力攻堅，推動本地產業鏈式和集群化發展。

4 《條例》對地方政府招商引資的影響

4.1 稅收優惠不規范政策受限：從“撒錢”到“繡花”

《條例》的出臺，規范了行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織的行為，可以有效杜絕地方政府在制定招商引資政策時層層加碼，給予退稅返稅等優惠，擾亂公平競爭市場，限制濫用行政權力、限制競爭，維護公平競爭市場秩序和經營者合法權益。

地方政府“撒錢”這一殺手锏失靈，倒逼地方政府從“撒錢”的粗放模式向“繡花”的精細化發展模式轉變，靠真本事吸引更多投資者，并讓本地企業心甘情愿地留下來謀發展。

4.2 傳統單一招商模式被打破：從“粗放”到“精準”

《條例》實施后，各地政府熱衷靠拼政策、拼資源來吸引項目入駐的“內卷補貼式招商”進行改版，曾經粗放的“撒錢”招商引資模式也隨著政策落地而終止，在當前政策調整期，各地的招商模式雖然在摸索和觀望，但是由傳統的“粗放”模式向“精準化”招商引資模式轉變將是必然趨勢。原來各地靠大搞活動、撒錢賺吆喝等招商方式也將逐步被小批次、精準化對接，專業化考察、針對性座談等取代，節約、高效、精準將成為未來地方政府招商引資的核心詞匯。

4.3 營商環境將是軟實力核心：從“補貼”到“口碑”

在未來缺少“選擇性、差異化財政獎補”以及“稅費優惠”政策形勢下，地方政府原有的“一企一策”政策將徹底失效，內卷式招商方式也就此畫上句號。如何通過普惠式行業支持政策來謀求區域產業發展，進而吸引行業企業的集聚將是地方政府的思考重點內容。而營商環境這一“軟實力”的提升和打造，將是地方政府發力的重中之重。各地需要重點在營商環境打造上下工夫，通過強服務增便利，打造暖心高效的政務服務環境；強市場促公平，打造平等競爭的市場環境；強開放提質量，打造自由便利的投資貿易環境，進而簡化審批流程、提高辦事效率、降低企業成本……提高項目落地效率，用良好的“口碑”贏得企業的落戶和贊譽。

4.4 資本招商與基金招商：從“單打獨斗”到“團隊作戰”

《條例》禁止政府性基金給予特定經營者優惠，但并未禁止和限制政府性基金投資。當前形勢下，部分地區資本招商的力度和成效已初顯，尤其江浙滬等發達地市，在資本招商工作中創新措施不斷，在全國推廣案例較多，也成為各地爭相學習的典范。可以預知，在未來招商中，基金招商會更加規范，且規模還將擴大。地方政府需要探索資本招商和基金招商的新模式，通過設立產業引導基金、產業投資基金，吸引更多社會資本參與，共同推動經濟結構轉型升級。

5 地方政府招商引資的路徑探析

面對當前招商引資政策的變動，各地紛紛制定相關措施，部分城市和區域開始調整招商政策，比如，上海市出臺《招商整改任務清單“二十條”》，針對招商引資，明確立即“清理”“清退”“禁止”“處理”和“優化”事項。廣州市公布《關于新時期推動招商引資高質量發展的工作意見》，從重構招商體系、強化招商統籌、創新招商方式、突顯招商優勢、加強隊伍建設5個方面提出20條措施。其他城市也開始通過“裁撤”政府招商部門、成立招商公司等方式進行著實踐探索。下文分別從“誰來招”“如何招”兩方面來探析《條例》實施后的新政策形勢下，地方政府面對當前政策變動如何開展招商引資工作。

5.1 關于“誰來招”方面

5.1.1 地方政府招商

雖然《條例》出臺以后，有部分城市開始裁撤招商部門、成立招商公司，山東、江蘇和安徽等省份已率先行動，撤銷了政府內部的招商部門，比如濟寧市將投促并入貿促會，實現“兩促”融合。但是從近年來長三角、珠三角等沿海城市成立招商公司的實踐來看，招商公司的合約時限與績效達成存在不匹配性，其商業模式還在摸索，仍未定型。因此，在《條例》出臺后，地方招商引資更注重“市場化”，開始由政府主導向以企業為主、國有企業為主的方式轉型。但是，地方政府在招商引資工作中仍然是當仁不讓的核心主體。

5.1.2 政企聯合招商

除了地方政府以外，招商引資的另一個主體應是各地的骨干企業。各地招商引資的直接目的是企業，長期目標則是區域的產業發展和區域經濟的繁榮，是培育或延伸當前的產業鏈條，做到對現有產業的建鏈補鏈延鏈，建設產業基地、打造產業集群。因此，各地的骨干企業也是重點招商主體。地方政府采取政企協同形式，共同籌劃研究項目，制定招商引資政策、推動產業鏈鏈長制，確定產業包抓部門和鏈主企業共同開展招商引資。比如，青島開發區和中電光谷、海爾集團等，建立聯合招商小組，赴外地開展定向性主題招商。

5.1.3 社會化招商

在政策變動下，各地政府的招商引資要追求市場化、精準化的策略，不是要政府繼續單打獨斗，而是要做到招商的“社會化”，實現與各地商會、行業協會、科研院所等社會力量開展合作，借助其行業專業性強、人脈資源廣、產業信息靈等優勢，通過聘請招商顧問、招商大使等舉措，不斷擴大招商引資“主體圈”，提高優質項目和高質量線索獲取量。比如，哈爾濱新區管委會成立了開放型社會化招商組織——產業招商聯盟，廣納聯盟成員單位，聘任投資顧問，依托聯盟開展社會化招商，實現年均招商引資額超千億元，先后引入7個世界500強企業和9個超百億元項目。

5.2 關于“如何招”方面

5.2.1 產業鏈招商

各地政府要持續實施產業鏈招商，圍繞本地產業下工夫，做好基礎研究工作，瞄準產業發展、企業集聚的目標，做好建鏈補鏈延鏈工程，要結合區域生產力布局及主導產業，聚焦補鏈延鏈強鏈，按照“一業一譜、一鏈一譜”，立足重點發展產業，繪制產業生態圖譜，明確重點招商區域，圍繞一個產業的主導產品及與之配套的原材料、輔料、零部件和包裝件等產品，找出相對應的核心企業，來開展產業鏈精準招商引資，謀求共同發展，形成產業集聚效應，從而實現產品、企業、產業乃至整個地區綜合競爭力整體提升，形成一批推進產業聚集的完整鏈條。

5.2.2 開展資本招商和基金招商

各地政府要積極學習長三角地區部分城市的經驗做法，謀求通過基金招商推進招商工作成效。要借鑒合肥模式依托國資平臺開展“以投促引”，以股權投資的思維強化產業導入，撬動社會資本，支持優質招商項目落地。推動國有企業與京津冀、長三角、珠三角等重點客商資源來源地的重點企業深化合作，吸引各類市場化產業基金集聚，提升資本服務水平，推動重大產業項目招商引資。

5.2.3 做好以商招商

要激發企業以商招商的動力，挖掘企業當參謀、求合作的能動性，發揮好本土企業家資源、人脈等優勢，尤其要利用好已落地的500強企業、重點招商引資項目的資源，協同“鏈主”企業、龍頭企業，圍繞上下游、左右岸開展延鏈補鏈強鏈，以點串線、以線帶面推動產業發展。地方政府可以通過聘任轄區內骨干企業作為招商大使參與招商等工作模式，邀請企業參與到招商引資中來，利用好自身的平臺載體作用，聯絡自身的合作伙伴、生意朋友、上下游企業，前去投資辦廠、集聚發展，從而拉長區域產業發展鏈條。

5.2.4 探索委托代理招商

各地政府要加強與各類中介機構、商會、協會的溝通聯絡，通過聘請招商合作人、購買服務等方式，擴大社會化委托招商，調動商會協會、專業中介機構（尤其組展公司等）服務區域招商引資工作積極性和主動性，借助他們信譽度高、信息渠道寬、政策把握準、聯系面廣、引導性強的優勢，搞好信息對接，實現借力借智發展。

5.2.5 推進專業招商

各地政府要抽調一批懂產業、會投資、曉政策的專業人員，成立招商隊伍，打造專業化精英團隊，分別瞄準一個區域或行業，開展專業招商工作。要配強招商干部，真正讓能夠干事創業、懂經濟、年富力強的干部深入招商工作一線，為企業招商引資出力、為項目落地服務。

要常態化開展招商引資干部培訓工作，讓干部提升自身招商技能，掌握具體的招商實戰知識，培養會談判、能溝通、通禮儀等綜合性能力。另外，地方政府還可以成立專業招商公司，通過專業公司來干專業的事，通過市場化機制，培育一批專業化招商人才，開展好專業化招商工作。

5.2.6 開展應用場景招商

地方政府要立足自身資源稟賦，做好產業研究，明確招商引資方向。要充分挖潛區域自身的土地、風光、海洋、文旅等特色優勢資源，精準策劃一批重點推介項目，開展資源布局招商。

要梳理城市資源開發利用、要素供給、公共產品和服務等信息，開放大數據、智能制造、消費、交通、服務等多維應用場景。廣泛征集、發布城市機遇和創新應用場景，形成城市機會清單和合作項目清單，組織開展場景路演、場景對接等活動，吸引相關領域的龍頭企業參與場景建設，以市場吸引項目投資。

6 結論

招商引資是地方政府繁榮區域經濟、推進產業轉型升級和新舊動能轉換的核心動力和不二法寶。

各地政府紛紛出臺大量優惠政策對投資項目進行支持，造成了招商內卷的形勢，影響到市場的公平競爭，擾亂全國統一大市場的構建。主要表現為：投資大環境愈發趨緊、區域競爭日趨白熱化、招商成本越來越高、招商定位不夠精準。

國務院出臺并實施《公平競爭審查條例》對地方政府招商引資的影響主要有：稅收優惠不規范政策受限：從“撒錢”到“繡花”、 傳統單一招商模式被打破：從“粗放”到“精準”、營商環境將是軟實力核心：從“補貼”到“口碑”、資本招商與基金招商：從“單打獨斗”到“團隊作戰”。地方政府需要探析政策變動下的路徑：關于“誰來招”方面，要做到以地方政府招商為主、政企聯合招商為輔、社會化招商為補充。關于“如何招”方面，要不斷創新招商引資模式，做到多種招商方式互相補充、結合，要開展好產業鏈招商、資本招商和基金招商，做好以商招商，探索委托代理招商，推進專業招商，拓展應用場景招商。

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