職工董事制度的現狀與進一步完善之路

摘 要：在一系列企業民主管理制度中，職工董事制度有效推動了企業民主決策、科學管理，促進了勞動關系和諧、穩定。但是，目前職工董事制度在運行過程中還存在變形變味等問題。究其原因，主要是該制度立法依據不成體系、權利行使保障不足、監督檢查力度不夠等不足的出現，建議從完善法律體系、加強監督檢查、強化職工董事培訓等多個角度發力，完善職工董事制度，以期更好推動企業民主管理的制度化、規范化、程序化。

關鍵詞：職工董事；職工代表大會；企業民主管理；全過程人民民主

中圖分類號：D922.291.91" 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2025）16-0090-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.16.023

1 引言

在我國目前的企業民主管理制度體系中，職工董事制度是重要的一項法定民主形式［1］。實踐表明，職工董事在董事會上積極反映職工訴求、職代會意見，保障了企業職工合法權益，促進了企業和諧的勞動關系，推動了企業發展。當然，由于各種原因，職工董事在制度設計、制度執行等方面也存在一些問題。文章在梳理職工董事制度理論基礎、法律基礎的前提下，結合企業民主管理的現實情況，提出了完善職工董事制度的建議。

2 職工董事制度的作用與發展現狀

1999年9月，“職工董事”制度最早由《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》確立下來，提出國有獨資和國有控股公司“董事會和監事會都要有職工代表參加”。經過20多年的發展，截至2021年9月，全國已有9.8萬家企業建立起職工董事制度［2］。

職工董事制度體現了黨的全心全意依靠工人階級方針在公司制企業管理制度中的貫徹和落實，在維護職工權益、促進企業勞動關系和諧穩定，完善企業管理、促進企業健康發展等方面都發揮了重要作用［3］。而且，該制度也可以切實推進企業的治理效能。一項針對2008—2017年的樣本分析顯示：職工董事可以有效提高上市公司投資效率，不僅可以抑制國有控股企業的過度投資行為，而且可以緩解非國有控股企業的投資不足［4］。

在肯定成績的同時，也要看到職工董事制度在執行過程中存在的問題。2023年，全國人大社會建設委員會在調研中發現：有的職工董事職能被架空，沒有真正參與企業經營決策；有的職工董事實際身份是公司高管而不是一線職工［5］。另外，也有個別地方職工董事建制率不高。例如某省所屬各市、省直管縣（市）有公司制國有及其控股企業2890個，其中建立職工董事制度的1268個，建制率為46%，“總體建制率偏低”［6］。

3 職工董事制度體系設計及其困難與挑戰

職工董事制度發展至今，其取得的成功、存在的問題都來源于在立法依據、成立主體、權利來源、任職條件、權利行使保障等一系列問題上的環環相扣或者繁瑣的設計。

3.1 職工董事的立法依據

在現行法律體系中，對職工董事制度有明確規定的是《公司法》。2023年年底，新修訂的《公司法》正式公布并于2024年7月施行，其中第六十八條規定：“職工人數三百人以上的有限責任公司，除依法設監事會并有公司職工代表的外，其董事會成員中應當有公司職工代表。”第一百七十三條同時規定國有獨資公司也應當有職工董事。

除此之外，我國勞動法、工會法等對實行職工代表大會制度作出了規定，合伙企業法、全民所有制工業企業法、外資企業法、鄉鎮企業法等一系列企業法律法規，也對職工民主權利做了相應規范。但是這些法律均只從宏觀層面規定了企業應該實行民主管理、保障職工相應權利和權益，沒有明確涉及職工董事制度。

在部門規章層面，2012年，中紀委、中組部、全國總工會等六部門聯合發布了《企業民主管理規定》，在重點規范職工代表大會制度的同時，第四章用一個專章的篇幅詳細規定了職工董事和職工監事的設置程序和相應權利。這是我國首次以部門規章的形式全面規范包括職工董事制度在內的企業民主管理制度［7］。

國務院國資委、全國總工會先后出臺了關于企業民主管理的辦法、意見，比如，國資委發布《國有獨資公司董事會試點企業職工董事管理辦法》《董事會試點中央企業職工董事履行職責管理辦法》，全國總工會發布《中華全國總工會關于加強公司制企業職工董事職工監事制度建設的意見》。

在地方層面，內蒙古于2006年9月制定了我國第一部具體規范公司職工董事權責的地方性法規《內蒙古自治區公司職工董事職工監事條例》［8］。在此之后，一些地方政府分別出臺法規或規范性文件來指導本地方的企業民主建設和職工董事制度的運行。

總體上看，關于職工董事制度的法律規定總體上構不成一個完整的體系，國家無法在統一的層面通過職工董事制度對企業民主管理進行制度規范：上位法僅規定“應當”，條文較為宏觀，具體指導性不強，剛性約束不足；下位法整體立法位階不高、部分僅為“暫行”，從下文的分析中還可以看出相關規定內容也有不一致的地方。

3.2 職工董事的成立主體

按照《公司法》的規定，“國有獨資公司”和“職工人數三百人以上的有限責任公司”應當設置職工董事，其他形式或規模的公司“可以”設置職工董事。由此可以看出，按照《公司法》的規定，是否設立職工董事是由公司的規模和所有制形式來劃分的。

但是，在地方法規中，設立職工董事的企業主體不盡相同。比如四川省就規定“（四川省內）各級人民政府授權各級國有資產監督管理機構履行出資人職責和國資監管職責的國有及國有控股公司應當依法建立職工董事制度”［9］，這里就將國有控股公司（包括國有絕對控股、國有相對控股，甚至包括國有控制）也納入必須設置職工董事的企業主體范圍——這比《公司法》限定的“國有獨資”的范圍一下擴大了不少。

青島市進一步擴大了職工董事的適用主體范圍。《青島市公司制企業職工董事制度 職工監事制度管理辦法（試行）》明確規定：“凡依照《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國公司登記管理條例》設立的有限責任公司和股份有限公司適用本辦法。”也就是說，無論所有制、無論企業形式、無論人員規模，只要是有限責任公司和股份有限公司就應當設立職工董事［10］。

從《公司法》到地方性法規，職工董事適用主體范圍的逐步擴大，某種程度上體現了不同層級立法機構對該制度的不同理解。當然這也許是一種制度性的安排，為最終在所有企業中建立職工董事制度進行實驗——這也符合一直以來的“摸著石頭過河”的改革精神。

3.3 職工董事的任職資格

職工董事的首要身份要求是“職工”，但是由于工會主席在基層職工中代表性較強、且同樣是由職工代表大會選舉產生，因此《企業民主管理規定》要求在職工代表大會選舉職工董事時，工會主席應當作為候選人人選。這也促成了在實踐中，央企中一度有七成的職工董事由工會主席兼任［11］。

同時，職工董事任職也存在回避原則。《企業民主管理規定》要求“公司高級管理人員和監事不得兼任職工董事”。全國總工會在《關于加強公司制企業職工董事制度、職工監事制度建設的意見》中進行了進一步擴展，規定“公司高管的近親屬，不宜擔（兼）任職工董事、職工監事”。

而在傳統意義上，很多企業尤其是國有企業的工會主席都被視為高級管理人員。為了規避這種操作上的悖論，在實踐當中也有不少國有企業采用這種方法：在符合勞動關系要求等情況下，由下一級公司的高級管理人員調崗、擔任上一級公司的工會主席、職工董事。

在實踐層面，對于《企業民主管理規定》規定的職工董事任職資格，各個地方的規定也不盡相同。如《湖南省屬國有獨資及國有控股公司職工董事職工監事管理暫行辦法》將問題上交給了上位法，該管理暫行辦法既沒有規定工會主席應當成為職工董事候選人，對于回避原則也僅較為概括的規定為“《公司法》中規定的不能擔任或兼任董事、監事的人員，不得擔任職工董事、職工監事。”也就是把職工董事的任職資格與其他性質的董事同等看待，并沒有特殊的制度安排。

由于各個地方法規與上位法存在一定的不同，造成了實操層面的微小混亂：上海新梅置業股份有限公司就該公司總經理當選公司職工董事一事回復上海證券交易所問詢時自稱： “公司注意到上海市總工會2016年《關于完善本市公司制企業法人治理結構加強職工董事、職工監事制度建設的若干指導意見》與《企業民主管理規定》存在不同規定”“因此公司將上述情況請示上級工會，根據上級工會整改要求并及時履行信息披露義務”［12］。但直到該公司最終被收購、改名，也未見相關后續。

3.4 職工董事的權利義務

目前，《公司法》并沒有對職工董事的權利行使做出規定。2009年國資委發布的《董事會試點中央企業職工董事履行職責管理辦法》第四條明確規定了“職工董事享有與其他董事同等的權利，承擔相應的義務。”

因此，從董事會的角度來看，職工董事雖然具有職工屬性，但依然屬于董事會的成員，其不僅與其他普通董事一同享有出席董事會會議的權利，還享有發表意見的權利、對董事會決策事項的表決權。這三項權利都屬于職工董事的基本權利。

職工董事的權利來自于職工代表大會，因此職工董事還有一些因“職工”身份而享有其獨特的權利和義務。《董事會試點中央企業職工董事履行職責管理辦法》規定職工董事“應履行關注和反映職工合理訴求、代表職工利益和維護職工合法利益的特別職責”。這些特殊職責涉及的事項一般包括涉及職工切身利益的基本管理制度的制定及修改，以及職工在民主管理和民主監督方面的訴求、意見與建議［13］。

對于職工董事在實際工作中如何行使權利，總的來說規定較少。在這一點上，最強有力的規定來自《四川省公司制企業職工董事制度、職工監事制度建設管理辦法（試行）》，較為詳細地規定了職工董事享有哪些權利以及如何行使權利。例如，公司董事會在討論涉及公司合并、分立、解散等重大方案時，必須獲得職工董事的“書面認可”。相比較各個地方出臺的職工董事制度規定，像四川省這樣對職工董事權利的強力保護并不多見。

4 進一步完善職工董事制度的建議

作為企業民主重要制度載體的職工董事制度，雖然存在這樣那樣的問題，但是瑕不掩瑜，職工代表在董事會中的存在、發聲、決策，無疑是職工民主參與企業經濟活動的堅強保障和有效通道。因此，未來職工董事制度應該持續完善，確保制度取得更大成效。

加強立法層面頂層設計，形成體系化的法律法規，用制度體系保障企業民主管理。

目前，全國出臺了36部有關企業民主管理的地方法規，29個省（區、市）建立省級協調領導機構［14］。但是，我國還沒有一部系統的關于企業民主管理的法律，應盡早形成具有較高上位法地位的“企業民主管理法”。同時梳理各部門、各地方現有的職工董事法規制度，形成立法層面成體系、司法層面可操作、企業層面可執行的法律法規體系，確保職工董事制度落地。

4.1 在黨組織領導下，加大監督檢查執行力度，確保職工董事發揮作用

《公司法》僅規定了“應當”和“可以”建立職工董事制度的情況，但是對于“當建而沒建”的企業，卻沒有規定相應違法懲罰措施。在這樣的背景下，目前企業民主制度的實施與監督檢查主要由工會系統負責。由于全國總工會以及地方各級工會在監督、執法權力上相對較為薄弱，職工董事制度在執行中的督查力度也相對較弱。

為了改變這一現狀，黨的各級組織尤其是基層企業黨組織應該主動站出來發揮作用。一來企業民主管理需要黨組織的系統謀劃、統籌安排。二來《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》中也對黨組織在公司治理中的作用有明確規定，其中在“黨的領導與公司治理”一章中指出要“堅持和完善職工董事制度、職工監事制度，保證職工代表有序參與公司治理”［15］。

因此，在對企業黨組織的考核、巡視中，應該加入指導、督促企業民主管理進程的內容，由企業黨組織來統一協調工會、職工代表大會、職工董事發揮更大作用。

4.2 加強培訓，提升職工董事履職盡責能力

職工董事不僅承擔著反映職工合理訴求、維護職工和公司合法權益的責任，同時與其他董事一樣，也承擔著所做決定的責任與后果。這就造成了職工董事能力水平與風險職責不匹配的問題。尤其是按照立法改革的整體精神和最新《公司法》條文，董事在公司決策過程中的法律責任明顯加大，這就會造成職工董事“能力與風險”之間的高度不匹配。如果不對職工董事進行大量的培訓，就會提升職工董事關于企業經營水平和民主運行能力，由于職工在公司中的天然的弱勢地位，可能會導致出現職工董事不公平的承擔董事責任的現象。

因此，在實踐工作中要加大對職工董事的培訓，尤其是關于企業經營能力風險的培訓。同時，要列出職工董事免責清單，對個別事關企業重大決策但是沒有明顯侵犯職工利益的董事會決策事項，允許職工董事承擔決策風險的免責責任——當然這種免責責任也不可濫用，否則職工董事只有權利而不參與風險，其參與企業決策的權利也將受到影響。

4.3 分類施策，穩妥引導非公企業設立職工董事

全國廠務公開協調小組辦公室印發的《2019—2023年全國企業民主管理工作五年規劃》中提出“設立董事會、監事會的公司制企業應建立健全職工董事職工監事制度”的總體要求［16］。最新實施的《公司法》也將公司是否應當設置職工董事的約束條件規定為“企業規模”，也就是只要職工人數超過300人，相關公司就必須設置職工董事（或者職工監事），這也就意味著今后大量具有一定人員規模的民營企業也應當在董事會中設置職工董事。

在實際工作中，對于非國有企業設立職工董事應穩妥引導，應該先從充分發揮好非國有企業的工會、職工代表大會制度入手，一步步過渡到建立并完善職工董事制度。

同時，在非國有企業中設置職工董事制度，更要強調共治共建共享，著力化解不同群體的利益沖突，促進社會各界的共識和團結，增強社會的凝聚力和穩定性，強調利益各方在全過程人民民主中尋求最大公約數、形成最大同心圓［17］。

5 結語

全過程人民民主沒有完成時、只有進行時，職工董事制度的建設也是如此。在發展全過程人民民主作成為中國式現代化的本質要求之一的時代背景下，職工董事制度的規范化水平持續提高，將有力推動企業民主管理的制度化、規范化，實現人民群眾在企業經濟生活中的知情權、參與權、監督權的全覆蓋。

參考文獻：

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［10］青島市總工會.關于印發《青島市公司制企業職工董事制度職工監事制度管理辦法（試行）》的通知［EB/OL］.（2020-10-13）.https：//www.qdszgh.cn/a/zhengcefagui/minzhuguanli/minzhuguanli/ 2020/1013/4662.html.

［11］余智梅.職工董事：被邊緣的民主？央企職工董事調查［J］.國企，2013（2）：22-29.

［12］上海證券交易所.上海新梅置業股份有限公司關于回復上海證券交易所問詢函的公告［EB/OL］.（2016-06-17）.http：//www.sse.com.cn/disclosure/listedinfo/announcement/c/2016-06-17/600732_20160617_2.pdf.

［13］國資委群眾工作局.關于印發《董事會試點中央企業職工董事履行職責管理辦法》的通知［EB/OL］. （2009-04-07）.http：//www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4260623/content.html.

［14］朱欣.新時代企業民主管理理論與實踐研討活動舉辦［N］.工人日報，2023-09-16（1）.

［15］中共中央印發《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》 ［EB/OL］. （2020-01-05）.https：//www.gov.cn/zhengce/202203/content_3635434.htm.

［16］全國廠務公開民主管理網.全國廠務公開協調小組辦公室關于印發《2019—2023年全國企業民主管理工作五年規劃》的通知［EB/OL］.（2024-01-04）.https：//www.cwgk.org/zcfg/zcwj/qgckbwj/202401/t20240104_845438.html？sdiOEtCa=qqrgzb42_xZbjX_mod0i2DAptqpvWO81xxwRok6aburCDcMpS4gcOQjHhZopdP3P6xTHhTt9iDqurl9Jlfgbk6NgjOBi_TfxmJ0P.l8zAmjAXqpt5QTnC.o71ZpjKkStXrv3hi34Dcr.z6PiTlDMxbIfTZBNpbPh9LG3w5wCTveVo0ki.

［17］肖立輝.論全過程人民民主和中國式現代化之關系［J］.理論學刊，2023（6）：27.