推進金融立法的思考

黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”。本文從理論和實踐層面對制定金融法予以探討。本文指出制定金融法需要回應金融治理、金融安全、金融開放等重要課題，建立內核穩定的邏輯框架；制定金融法也應該積極借鑒他國經驗；制定金融法須處理好幾組重要關系。

健全金融法治是實現金融高質量發展的重要保障，也是建設金融強國的必然要求。黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”，以期完善我國金融法律法規體系的頂層設計，為各類金融活動提供統一的法律框架，規范金融市場秩序，促進金融體系的穩健運行。同時，制定金融法也是對國家金融基礎設施的一次重要更新，是中國特色金融發展道路上的關鍵坐標，有必要從理論和實踐層面予以討論與設計。

金融立法的底層邏輯

金融法的理論基礎建立在金融學和法學的交匯點上，是法治在金融領域的實踐。制定金融法需要回應金融治理、金融安全、金融開放等重要課題，建立內核穩定的邏輯框架。

金融法與金融治理

金融法是金融治理的法律基礎和工具載體，二者之間存在密切的互動關系。第一，金融具有天然的法律基因。金融交易的本質在于實現跨時空的價值交換，這一過程往往發生在非熟識的個體之間，即“陌生人之間的金融交易”，通常依托金融契約和金融工具完成。金融工具本質上是一種合約，而金融市場是金融合約的集合，金融機構則是合約交易的樞紐。由于金融合約普遍面向不特定對象發行，信息不對稱可能導致道德風險和逆向選擇，因此金融對規則遵守、信息透明和產權保護等制度架構存在天然依賴性。也即是說，金融具有天然的法律基因，是“法律密集型”“制度密集型”行業。這一特性決定了金融以法律而構建，金融活動會內生出金融法。第二，法律是金融生態的重要組成。金融活動建立在系列規則之上，其背后是法律的支撐。金融法律內生于金融有機體之中，根植于本國金融體系、金融結構及金融監管，成為金融秩序維護者，為金融發展提供良好生態環境。第三，金融高質量發展需要法治保障。金融法能夠為市場參與者和金融監管提供更加明確且系統的法律依據，統籌金融管理部門權責邊界，確認市場主體基本權利與義務，充分體現法治的核心價值，提升金融服務實體經濟質效。以培育壯大耐心資本為例，耐心資本的形成需要有穩定、透明、可預期的法治環境；金融法作為國家層面的基礎性法律，能夠營造穩定的投資環境，為耐心資本發揮戰略投資、價值投資提供沃土。

金融法與金融安全

金融安全關乎國家安全，制定金融法能有效維護國家金融穩定。第一，金融法是緩解金融市場失靈的重要工具。金融市場在資源配置、信息傳遞、市場競爭等方面發揮重要基礎性作用，但也存在負外部性效應、投機非理性行為等市場失靈現象。在金融實踐中，若政府未能有效提升其金融監管能力，可能會加劇金融風險累積，對金融體系的整體穩定構成嚴重威脅。鑒于此，政府適時且合理的市場調控顯得尤為重要。金融法作為支撐金融市場運作的基礎性法律規范，可為市場化金融活動與政策性金融管理之間搭建橋梁。政府調控通過法治方式而非直接的行政手段，不僅能夠維護金融的市場邊界，同時還能保證調控的有效性，從而在保障金融穩定的同時，促進金融市場的健康與可持續發展。第二，完善的金融法律體系可以明確界定金融市場各主體的權利與責任邊界，提升金融活動的規范性，約束微觀主體的風險積累，并以此降低宏觀層面的系統性風險，在制度層面為金融市場健康發展保駕護航。

金融法與金融開放

金融領域的制度型開放范疇遠超單純的市場準人議題，而是深刻地觸及規則構建、規制設計、管理體系及標準化建設等一系列制度層面的核心問題。在此背景下，金融立法在各國金融體系和法律體系中的地位日益凸顯。金融法包含的法律精神，不僅承載著國家的金融價值取向，更是評判一國金融生態環境的關鍵標尺。金融法深度融合了金融理念、本土文化精髓與政府治理智慧，成為衡量一個國家現代化進程與文明發展高度的重要指標。制定符合我國金融實踐、對接國際標準規則的帶有基礎性法律性質的金融法，是我國參與全球金融治理的重要路徑，更有利于為塑造更加公正、高效的全球金融治理體系貢獻中國智慧與中國方案。

制定金融法的他國實踐

經過長期的歷史積淀，各國金融領域法治取得了豐碩成果，是全人類的共同財富，體現著金融治理的共性規律。因此，總結他國金融立法實踐，可為我國建構既立足本國國情又具備世界眼光的金融法律體系提供參考。

英國

英國《2000年金融服務與市場法》（FinancialServicesandMarketAct2000，以下簡稱FSMA2000）以立法形式確認了已有的金融監管體制改革成果，確立了以金融監管機構設置和權限為軸心的金融法典框架。FSMA2000以“雙峰”金融監管機構（金融行為局和審慎監管局）的內外部治理架構規范開篇，隨后規范了二者與各類金融活動的關系，包括根據受監管部門授權開展金融活動的主體、受監管的金融活動及其許可程序，以及活動開展要求等。以上相當于“總則”的部分，其后是分別與行為監管和審慎監管相關的各類交易規則和市場規范。為服務改革后的監管趨勢，FSMA2000從“主體”和“活動”維度將各類金融法律規范與相關概念進一步統一。此外，FSMA2000的法典性質不僅體現在概念和編纂體例上，還體現在與各類修訂條例（Schedules）的關系上。條例以修正案形式將后危機時代的《2010年金融服務法》（FinancialServicesAct2010）等后續法令涉及的修訂內容與FAMA2000本文條款一一對應。

美國

美國《1999年金融服務法》（FinancialServicesActof1999，以下簡稱FSA1999）的體系性稍弱于FSMA2000，但也延續了美國《統一商法典》（UniformCommercialCode）的形式特征，即以總結過去一定時期法律發展成就為目標，將現存判例、分散法令及交易習慣中的規范根據關鍵法律領域分篇章編纂。FSA1999在結構上不以監管機構及其授權經營為軸心，而以各類金融機構及其活動排列篇章，將監管權威內嵌其中。其明顯的特征是將分業經營機構通過設立子公司而形成的金融控股公司作為主要監管對象，并根據混業經營現實將功能性監管確立為主要監管方式。因此，可以將“證券公司、保險和儲蓄機構附屬機構的設立”和“功能性監管”兩篇視為FSA1999的“總則”部分。在有關脫胎于保險業和銀行業的金融控股公司的兩章后，FSA1999以“消費者信息隱私權”一章為結尾，將對金融控股公司權力的規制和消費者權益保護相結合，此種設計也實現了對美國憲法精神的遵循。

日本

日本作為民法法系國家，目前并沒有出現真正意義上的一般性金融立法。日本于2000年制定以金融消費者權益保護為主要內容的《金融商品銷售法》，以短小的篇幅設定了金融商品提供者與消費者關系的基本規范，同時以民法典效力條款確立了該法作為“民事特別法”的地位。不過該法使用的“金融商品”（消費者與包括銀行及證券業、保險業機構在內多種金融商品提供者簽訂的合約標的）概念，并沒有被直接應用在6年后制定的《金融商品交易法》中。后者主要是以強化投資者保護和證券交易披露要求為目標對1948年《證券交易法》的修改，并不包含位于證券及其衍生品之上的“金融商品”一般性概念。盡管該法并沒有排除銀行作為“金融服務提供者”之一的地位，但僅對“金融商品交易業”即各種與證券買賣、發行、承銷有關的金融業務進行了定義。日本《金融商品銷售法》和《金融商品交易法》的一般化傾向雖然受到英國FSMA2000一定影響，但仍然遵循《證券交易法》以證券發行和交易規范為基礎調整投資者、上市公司、證券公司、中介機構、行業協會及監管部門關系的邏輯，也沒有改變其作為證券業法律與《銀行法》《保險業法》等其他分業金融法律并立的局面。未來，《金融商品交易法》的框架可能成為日本實現金融立法統一的起始點。

發展趨勢

綜合來看，各國的金融法制定既有共性特征，也有個性方案，并呈現出以下幾個值得關注的發展趨勢。一是金融立法的集中性和權威性要求持續加強。相較于傳統的分散式立法，各國更傾向于采用更為集中、系統的立法方式，甚至以法典形式提升金融法律體系的完整性和統一性，打造邏輯統一的金融法基本概念體系和以此為基礎的篇章結構，進而保障金融監管的一致性和有效性。二是展現出動態演變、與時俱進的特征。在金融市場日益復雜多變的環境下，各國金融法均結合現實情境進行了適時修訂和持續完善。這種動態演變的特征，不僅反映了金融法對金融市場的靈活適應性，更凸顯了其在推動金融健康與可持續發展中的積極作用。三是各國金融法在分歧中融合。由于各國政治、經濟、文化背景的差異，不同國家的法律理念與監管實踐難免存在分歧。與此同時，隨著金融市場的日益國際化，各國在制定金融法時均也在積極尋求共識，實現相關規則的相互銜接，進而為金融開放奠定基礎，同時通過借鑒和引人他國的成功經驗與有益做法，更好地促進本國金融市場穩健發展。

我國金融法的實踐探索

現有金融法律體系的發展脈絡

中國金融法律體系在改革開放后伴隨市場經濟的發展逐步建立，大致歷經三個階段。

第一階段（1978一2000年）。金融法律法規主要為彌補我國經濟體制改革和對外開放的法律空白，大多是從無到有的探索，如1995年頒布的《中國人民銀行法》標志著我國中央銀行制度的正式確立，《商業銀行法》（1995）、《保險法》（1995）、《證券法》（1998）等共同構成我國金融法律體系的基本框架。

第二階段（2001一2011年）。我國在加人世界貿易組織后，對金融領域進行廣泛改革以接軌國際標準，包括放寬外資銀行準入、穩步開放金融市場、促進國內外資本流動，提升金融服務效率和透明度，例如2003年修訂的《外資金融機構管理條例》，降低了外資金融機構進人中國市場的門檻，促進了銀行業對外開放。在此階段，為適應國內外金融市場發展趨勢和監管新要求，《中國人民銀行法》《保險法》《證券法》等迎來重大修訂，同時新出臺《銀行業監督管理法》《期貨交易管理條例》等重要法律法規。

第三階段（2012年至今）。黨的十八大以來，黨中央高度重視金融工作，金融體制改革與監管強化成為核心議題。此階段，我國金融法律體系經歷深刻變革。一是補齊金融立法缺項，專業性法律如《期貨和衍生品法》填補了期貨市場立法空白，為衍生品市場高質量發展奠定良好法制基礎。二是完善傳統領域立法，《中國人民銀行法》《證券法》《商業銀行法》等重要法律法規再次重大修訂，進一步明確金融機構行為準則，強化金融市場秩序。三是推動新興領域立法探索，對綠色金融、金融科技、數字貨幣等新興領域研究制定相關指引，積極應對新興技術和全球化帶來的挑戰。

歷經上述發展階段，我國在金融立法領域已取得顯著成就。然而，在分業分級監管框架下，我國央地各級部門現行有效的金融法律淵源數量逾萬，規模龐大，金融法體系仍呈現部門化、碎片化、零散化的格局，需要形成一部統攝性的基礎性法律，體現我國金融實踐的價值取向和基本原則，切實提高金融治理的有效性與協同性。

制定金融法須處理好幾組關系

我國金融法立法進程將加快，其篇章結構、關鍵要素、立法節奏、應用試點等工作都有待理論和實踐探索，把握好幾組關系可以為更好地推進金融立法提供支撐。

一是支持金融創新與維護金融安全的關系。金融創新是金融發展的關鍵動力，完善的金融法律體系可以為金融創新劃定軌道和邊界，既避免金融創新走向監管套利、市場投機、侵犯消費者利益的歧途，也可降低市場主體開展金融創新的不確定性，使其得到更加充分的制度激勵。尤其在數字經濟時代，人工智能、區塊鏈、大數據等新技術的發展，正在深刻改變金融市場的基本范式，金融行業或將迎來一個創新與變革的高發期。對此，金融立法有必要前瞻設計，形成相關領域的“創新冗余度”，并助力風險應對始終走在市場曲線之前。

二是金融系統復雜化與金融立法簡約化的關系。當前，金融體系正日益演變為內部高度耦合的復雜網絡系統，金融危機發生頻率顯著上升。面對金融系統復雜化和金融危機頻發，各國“法律家長主義”原則的立法增多，法律條文也日益繁復冗長。例如大蕭條后美國出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法案》僅有37頁，但次貸危機后出臺的《多德-弗蘭克法案》長達3000余頁，其實際治理成效難言較好。這一現象催生了金融立法簡約化原則。“簡約規則”因簡潔明快、高度透明，故不容易滋生套利和被特殊集團俘獲。我國金融法的制定也應綜合考慮金融系統復雜化與金融立法簡約化，力求回歸金融本質關系，以法律的適應性品格，為金融“善治”開辟道路。

三是金融規則剛性與金融市場動態性的關系。金融法律一般修改間隔較長、頻率較低、幅度較小，具有較強的剛性特征。但近年來，在技術快速變革和跨界融合趨勢驅動下，金融市場呈現高度動態性，例如隨著我國數字金融的快速發展，金融業務模式、交易方式等均發生明顯變化。在這種態勢下，金融法律不僅較難覆蓋所有新型業務形態，而且不當或過時的法規還有可能抑制市場活力，甚至引發不必要的摩擦成本。這要求我國在制定金融法時，既要保持規則的穩定性，以維護市場秩序，又要使其具備足夠的靈活性和前瞻性，并能夠及時加以修訂，以適應市場的快速變化。

四是中國模式與世界經驗的關系。我國堅定不移走中國特色金融發展之路，在遵循金融發展基本規律的基礎上，還承載著我國的發展理念、治理模式、價值取向等，表現為金融的政治性、人民性、功能性、營利性等。因此，我國的金融立法首先要立足中國大地，將金融治理實踐轉化為具體的法律規則，將金融價值遵守轉化為明確的法律精神，為金融投機與理性、效率與公平、形式與內容的“二律背反”探索中國方案與中國智慧，為世界金融治理提供中國經驗。同時，金融立法也應該積極借鑒他國經驗，吸收全球金融立法實踐的有益成分，促進金融法治文明的交流互鑒。

（楊赫為中國金融學會常務理事、中國銀行業協會研究專委會主任。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）