制定金融法，保障金融高質量發展

【編者按】：

金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“制定金融法”，這標志著我國金融法治建設進入新階段。制定金融法是全面貫徹落實黨中央在金融領域重大決策部署的必然要求，是在金融領域進一步全面深化改革、推進中國式現代化的必然要求，是推動金融高質量發展、加快建設金融強國的必然要求，是防范化解金融風險、維護國家金融穩定與安全的必然要求，具有十分重大的理論意義和現實意義。在此背景下，《清華金融評論》推出“制定金融法，保障金融高質量發展”系列文章，從理論支撐、實踐需求、立法定位、立法模式等多個角度探尋制定金融法的有效路徑。

貫徹全過程人民民主，為制定金融法匯聚法治協同合力

“發展全過程人民民主”是習近平新時代中國特色社會主義思想“十個明確”的重要內容，是中國式現代化的本質要求之一，為推進新時代社會主義民主政治建設提供了指引和遵循。其中，立法中的全過程人民民主，是制度和實踐的重要內容。金融法有望成為一部具有基本法性質的綜合性立法，是整合現有金融法律法規基礎上、具有法典化意義的重要立法。其制定將統籌協調現有金融領域法律法規體系，確立集中統一的金融監管原則，補齊金融監管法律制度不足的短板，對金融監管提供強有力的法律保障和法治支撐，維護金融業持續健康平穩發展。

黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），提出必須完善宏觀調控制度體系，統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性，并明確了“制定金融法”這一重要立法任務。北京金融法院作為黨中央設立的金融專門法院，肩負服務保障國家金融戰略實施、營造良好金融法治環境、促進經濟健康發展的重要使命，擁有集中管轄首都金融案件的優勢，積極參與制定金融法、貢獻司法力量是其職責所在。

制定金融法需要貫徹全過程人民民主

習近平總書記在考察上海市長寧區虹橋街道立法聯系點時強調，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種“全過程人民民主”，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。在金融法的立法過程中踐行全過程人民民主，吸納民意、匯集民智，是我國社會主義民主政治本質屬性的體現，必將充分彰顯人民立場、人民權利、人民利益、人民力量。立法階段貫徹全過程人民民主，必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。

貫徹全過程人民民主才能保證黨對金融工作的領導落在實處。黨的領導是中國特色金融發展之路最本質的特征，是我國金融發展最天的政治優勢、制度優勢。全過程人民民主是黨領導人民創建的新型政治文明形態，是近代以來黨團結帶領人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是堅持黨的本質屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求，其本質和核心是人民當家作主。全過程人民民主的提出、實踐和發展，鮮明展示了我們黨始終高舉人民民主旗幟、保障人民當家作主的堅定立場，是探索發展符合自身實際的民主道路的中國智慧和中國方案，為新時代社會主義政治文明建設提供了科學指引和行動指南。在金融工作中貫徹全過程人民民主，可以把全體人民的智慧和力量凝聚到黨和國家事業中來，厚植黨的領導的民意基礎，使黨的決策更加科學，將黨的理論和路線方針政策貫徹得更加徹底、執行得更加有力。

貫徹全過程人民民主才能保證體現人民意志。金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。完善的金融法律體系，將筑牢金融強國建設的制度基礎。金融活動與每一個經濟主體息息相關，無論是個人還是企業，金融市場的穩定和發展直接影響到經濟活動的效率和質量，人民群眾廣泛參與到金融法的制定當中，是廣天人民的知情權、參與權、表達權、監督權的重要保證，是人民當家作主的生動體現。與此同時，金融立法面臨著金融機構“跨行業”、金融產品“跨市場”、金融業態“跨領域”、金融業務“跨區域”、金融科技“跨平臺、跨國界”等諸多挑戰，人民群眾廣泛參與到金融法的制定當中，才能有效吸納民意、匯集民智，妥善應對上述挑戰。

貫徹全過程人民民主才能實現良法善治。在制定金融法時踐行全過程人民民主，可以確保法律的制定過程能夠充分聽取社會各界的意見和建議，使得最終出臺的法律更能夠反映廣大人民群眾的真實意愿和需求。通過廣泛的公眾參與，可以匯集多方智慧，發現潛在問題，提出建設性意見，從而有助于提高立法的質量，確保法律的科學性和合理性。充分考慮到民眾的意見和建議，金融法將更加貼近實際、符合民心，不僅能增強公眾對法律的認可度，也能提高法律的執行效果。在金融法的制定過程中貫徹全過程人民民主，還可以更好地平衡各方利益，促進金融市場的健康發展，減少社會矛盾，促進社會和諧穩定。

金融司法為金融法高質量立法提供實踐樣本

司法在全過程人民民主中發揮著重要作用，通過公正審判保障公民權利，監督法律正確實施，促進立法完善，確保執法公正，從而維護民主制度的健康運行，實現人民廣泛參與國家治理的目標。同時，司法作為法律實施的最后一環，直接面對案件中的具體問題，能夠檢驗法律規定的合理性、執法行為的合法性以及公民守法的實際效果，因此，能全景反映立法、執法、守法各環節的問題，立法需求、執法問題、市場需要，也能在金融司法環節集中體現。北京金融法院作為服務保障國家金融管理中心的金融專門法院，集中管轄涉及中國人民銀行、國家金融監管總局、中國證監會、國家外匯管理局等中央金融管理部門的金融行政案件，首都的金融市場資源豐富、機構云集、產業發達，民商事糾紛全面、多元，受理的行政案件和民商事案件能夠反映首都乃至全國的金融監管的不足，以及防范化解金融風險和促進金融市場發展的法治需要。如何系統、科學地解決金融司法環節匯集的各類問題，是金融法制定中應該考慮的重要方面。

呈現金融監管的法律支撐需要。北京金融法院自建院以來受理了1800余件行政案件，以中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證監會、國家外匯管理局等中央監管部門為被告的占 98% ，輻射全國監管實踐，反映了當前加強金融監管的法律供給不足的問題。在施行強監管政策方面，強監管的政策引導讓監管的范圍、對象和標準都發生了較大調整和變化，與調整變化速度較快的政策相比，相對穩定的法律具有一定的滯后性，導致監管政策、執法標準與既往的法律規定、司法尺度之間產生一定程度的空白、差距甚至沖突。在履行監管職責方面，北京金融法院受理的大量行政訴訟，金融消費者、投資者投訴舉報監管部門履行監管職責不到位的案件比例較高，反映了監管盲區的存在，以及相關法律規定對于監管職責的劃分不夠精細的問題。在打擊違法違規行為方面，“強監管”缺少“強處罰”的有力支撐。以信息披露違法執法現狀為例，對上市公司信息披露違法行為的行政處罰自2020年的61件增長至2023年的202件，年增速達 57.8% ，呈現高速增長態勢，上市公司財務造假等信息披露違法行為屢禁不止，主要原因在于行政處罰結果畸輕。樂視網公司連續10年財務造假，證監會采取頂格處罰，也只能作出給予警告并罰款60方元的處罰決定。完善當前的金融監管體系，需要金融法進一步授權或者對相關法律條文進行調整、細化和完善。

體現防范化解金融風險的制度需求。北京金融法院民商事案件覆蓋銀行、保險、證券、資管、信托等金融行業全領域，直接反映金融市場風險，中央金融工作會議提出的房地產、地方債務、中小金融機構等風險，在北京金融法院的案件中有著集中體現。在涉房地產風險方面，北京金融法院2023年涉房地產票據糾紛案件數較2021年上升近11倍，相關案件數量成倍增加突顯房地產上下游風險。我國開發房地產過程中，大都由供應商采取墊資方式，結算時開發商以向供應商交付遠期票據的方式支付貨款，房地產開發商在資金鏈斷裂后，不能兌付票據，因而出現大量票據糾紛。票據糾紛所涉債權人集中于房地產上下游的建筑安裝、裝飾裝修、勞務分包、五金器件供應商等勞動密集型企業，票據糾紛本質上是將房地產企業的債務風險轉移和外溢至上下游企業，導致大量企業經營困難。在涉及地方政府隱性債方面，地方政府隱性債主要體現在融資租賃中，北京金融法院共審結一審融資租賃合同糾紛113件，其中超過一半的融資違約主體擁有政府背景，大多數為地方政府設立的城投公司。地方政府在財政收人不足時，通過城投公司，將地下管網、高速公路收費權等公益資產打包，以售后回租模式向金融租賃公司進行融資，并將所得融資款項用于地方建設，該類債務規模巨大，且不體現在政府的公開數據中。從2024年11月全國人大發布的‘ 6+4+2³ 萬億元化債政策來看，存量隱性債務規模超過6萬億元。在涉金融機構風險方面，北京金融法院審理了全國首例保險公司重整的易安財險重整案、北大方正集團財務有限公司破產清算案等多起案件，該類案件社會關注度高、群體性特點突出，潛藏著一定風險。落實防范化解金融風險工作要求，需要金融法進一步完善金融風險防控的責任鏈條。

反映金融高質量發展的法治訴求。中央金融工作會議提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，金融要為經濟社會發展提供高質量服務。北京金融法院受理的民商事案件、執行案件充分反映了金融行業、金融企業的發展需求。在科創金融方面，科創企業融資難、融資貴問題仍然存在?？苿撈髽I成長初期缺乏重資產，難以以抵押、質押等傳統方式從銀行獲得融資，主要通過公司對賭、股權融資等方式融資，融資難、成本高，制約了科創企業發展。在北京金融法院受理的科創企業相關案件中， 41.3% 系股權融資糾紛， 40.3% 系融資租賃等非銀行金融糾紛，僅有 18.3% 系金融借款糾紛。在數字金融方面，數字經濟已成為經濟發展的重要增長點，數字金融產業蓬勃發展，但是，在數據資產人表、估值定價、授信增信、質押融資、資管信托、證券化資本化等方面的法律和規則仍有空白，制約了數字金融的進一步發展。在企業跨境出海方面，北京是國際交往中心，國際金融機構總部云集。北京金融法院已受理涉外、涉港澳臺案件700余件，涉及美國、加拿大、開曼、英國、阿爾及利亞、新加坡等31個國家和地區。涉外金融案件類型豐富，爭議問題涉及《紐約公約》等國際條約適用、獨立保函的止付規則、承認外國仲裁的互惠原則、涉外已銷戶外匯賬戶掛賬款的利息損失等。上述案件的大幅增長，也反映了當前企業跨境出海的金融司法保障的急迫需求。在傳統金融行業的作用發揮方面，保險業經濟減震器功能發揮不足。從北京金融法院受理的保險案件來看，保險業存在互聯網投保方式不規范、投保理賠“寬進嚴出”現象和投保誤導等諸多問題，在涉外賣騎手等新業態的保險方面也存在保障不足的問題，未能有效發揮保障民生和經濟減震器功能。完善促進金融高質量發展措施，需要金融法進一步強化金融服務實體經濟發展、保障民生的導向。

金融法治協同為金融法立法全過程穿引各方關切

金融司法因其專業性和復雜性，天然具備推動法治協同的優勢。它能夠整合監管、立法與市場資源，促進信息共享，協調不同法律主體之間的關系。中央金融工作會議以來，北京金融法院深刻領會金融司法在經濟金融發展中的功能定位，進一步明確北京金融法院在金融強國建設中的職責使命，立足于北京金融法院集中管轄的案件優勢，深度整合金融司法實踐經驗，聯合產學研常態溝通協同發展，助力監管、自律組織、司法政策協同及信息共享。其中，在金融司法領域服務領導決策及高水平金融立法，是我們“國家級金融法治協同平臺”作用發揮的重要方面。

2023年7月，全國人大常委會法工委在北京金融街服務局設立全國首個經濟金融領域的國家級基層立法聯系點，將金融立法機關與金融管理部門司法機關金融行業協會金融基礎設施金融機構總部金融研究機構密切聯系起來，暢通了金融基層領域對國家立法意見訴求的反映渠道，為金融立法領域踐行全過程人民民主提供了有效路徑。

全國首個經濟金融領域基層立法聯系點的優勢及成效。金融街既是國家金融監管機構所在地，也是中國總部金融機構聚集地，集聚各類金融機構1900余家，總部企業175家，資產規模占全國的三分之一，涵蓋全門類金融業務。在金融街服務局設立基層立法聯系點，暢通了各類金融市場主體的表達渠道，充分保障人民對立法工作的知情權、參與權、表達權，使國家立法工作更好地察民情、聚民智、惠民生。自設立以來，已經高質量組織完成《關稅法》和《反洗錢法》兩部法律草案意見征詢工作。2024年6月18日下午，全國人大常委會法工委因《反洗錢法（修訂草案）》征詢意見到北京金融街服務局基層立法聯系點調研，了解金融機構反洗錢相關措施的執行情況，聽取對修改完善的意見，來自銀行、證券、基金、保險、信托、財務公司、金融基礎設施、行業協會、會計師事務所、北京金融法院等23家單位的有關負責同志先后圍繞法院辦理洗錢犯罪案件情況、實踐中新產品新技術新業務開展反洗錢情況、開展客戶盡職調查、執行可疑交易報告制度以及信息共享，履行反洗錢法義務等方面踴躍發言，并對《反洗錢法（修訂草案）》積極建言獻策，為推進法治中國建設貢獻了力量。

發揮金融司法智慧、匯聚法治協同合力，為金融法制定作出積極貢獻。司法具有定分止爭的功能，處于法律實施的后端，是各類矛盾糾紛的匯聚地，監管執法和金融市場等前端的法律問題往往以糾紛方式匯聚于人民法院。北京金融法院有著集中管轄北京市應由中級法院受理的金融民商事、行政和執行案件的優勢，有力地匯集了各類與金融領域相關的立法、執法、司法問題，是金融法制定過程中的重要資源，北京金融法院將積極匯總梳理上述問題，為金融法制定貢獻司法智慧。

為更好地推動金融街服務局基層立法聯系點建設，北京金融法院與北京金融街服務局于2024年6月聯合發起設立的北京金融街金融法治建設專業委員會正式成立，匯集了100余家金融機構、法院、社會團體、高校等單位，搭建協調議事平臺，共同加強立法研究，深度參與國家金融管理中心金融法治建設。下一步，北京金融街金融法治建設專業委員會將圍繞黨的“制定金融法”這一重要改革任務，立足金融街作為國家金融管理中心的定位，加強金融立法、執法、司法、守法的全鏈條互動，發揮金融機構類型多元、金融和法律人才聚集等優勢，通過金融街基層立法聯系點積極報送高質量立法建議，推動金融法的制定工作。

制定金融法是黨的二十屆三中全會提出的重要任務，是在金融領域進一步全面深化改革、推進中國式現代化的必然要求，也是我國金融法治建設的重大理論和現實問題。北京金融法院作為黨中央設立的金融專門法院，將深刻踐行服務國家金融管理中心的職責使命，凝聚金融司法智慧和法治協同合力，為金融法制定作出積極貢獻。

（張雯為北京金融法院黨組書記、院長。責任編輯/周茗一）