制定金融法的基本含義、總體思路與核心問題

必須準確理解制定金融法的基本含義，系統規劃制定金融法的總體思路，緊緊圍繞制定金融法的核心問題，精準把握金融法的立法定位，科學選擇金融法的立法模式，系統構建金融法的制度體系，積極探尋制定金融法的有效路徑。

2024年7月，黨的二十屆三中全會明確提出制定金融法，標志著中國金融法治建設進入新階段。2024年9月，司法部有關負責人確認，司法部正在會同有關部門研究起草金融法草案。為確保金融法立法的科學性與實效性，必須準確理解制定金融法的基本含義，系統規劃制定金融法的總體思路，緊緊圍繞制定金融法的核心問題，積極探尋制定金融法的有效路徑。

準確理解制定金融法的基本含義

準確理解制定金融法的基本含義，是做好制定金融法工作的基本前提和基礎，是推進制定金融法工作首先要解決的重大問題，也是本文分析的邏輯起點。黨的二十屆三中全會雖然明確提出制定金融法，但并未對制定金融法的基本含義進行進一步的明確。為確保金融法立法的科學性與實效性，必須首先對制定金融法的基本含義進行準確理解，以高度的政治責任心和強烈的歷史使命感積極推動金融法立法進程。為了準確理解制定金融法的基本含義，需要分別從文義解釋、政策解釋、學理解釋等基本維度對其進行分析。

首先，從文義解釋的維度來理解，制定金融法的基本含義應當是制定出一部以“金融法”命名的單行法。“制定”一詞在詞性上屬于動詞，其基本含義是以正式的方式“定出”，與“擬定、制訂”等詞匯的含義相近，但在語氣上更偏重于“做出最終決定”并“使之完全確定下來”，對應的賓語主要有“法律、法規、規程、政策”等，其反義詞主要有“取消、撤銷、廢止、廢除”等。黨的二十屆三中全會使用“制定”一詞，鄭重表明是重大的立法行為。黨的二十屆三中全會報告中共有10處使用了“制定”一詞，按使用的先后順序分別是“制定民營經濟促進法”“構建國家戰略制定和實施機制”“制定金融法”“制定工商業用地使用權延期和到期后續期政策”“標準制定”“制定民族團結進步促進法”“制定專門矯治教育規定”“積極參與國際規則制定”“制定鄉鎮（街道）履行職責事項清單”“科學制定改革任務書”。在上述10處使用“制定”的相關表述中，明確對應具體法律名稱的有三處，分別是“制定民營經濟促進法”“制定金融法”“制定民族團結進步法”。從官方公布的消息來看，上述三部法律的草案都正在起草之中。另外，從語義分析來看，現階段要制定的金融法是一部單行法，而不是金融法典。對于法典編纂，黨的二十屆三中全會明確提出的只有“編纂生態環境法典”，對于金融法使用的詞語是“制定”而不是“編纂”。據此，制定金融法應當是制定一部以“金融法”命名的單行法，而不是編纂金融法典。由上述分析可以看出，從文義解釋的維度來理解，制定金融法的基本含義應當是制定出一部以“金融法”命名的單行法。

其次，從政策解釋的維度來看，制定金融法的基本含義是制定一部有效應對當前金融領域突出問題的金融法。黨的十八大以來，中央高度重視金融法治建設，在金融立法、金融執法、金融司法、金融守法各個環節取得了顯著成效。在立法領域，金融穩定法等法律的立法工作以及商業銀行法、保險法、中國人民銀行法、反洗錢法等法律的修改完善工作取得重大進展；在執法領域，金融執法機構與工作機制進一步完善，依法化解房地產金融風險、中小金融機構金融風險、地方債務金融風險工作取得新進展，依法嚴厲打擊非法金融活動效果顯著；在司法領域，金融司法機構進一步健全，金融司法案件得到有效處理，金融司法理論研究與工作交流深入推進。但同時也要看到，當前仍然存在經濟金融風險隱患多、金融服務實體經濟質效不高、金融亂象和腐敗問題屢禁不止、金融監管和治理能力薄弱等方面的突出問題。針對上述金融領域存在的突出問題，2022年黨的二十大明確提出要深化金融體制改革，強調要依法將各類金融活動全部納人監管，守住不發生系統性風險底線；2023年召開的中央金融工作會議強調要全面加強金融監管，有效防范化解金融風險，要加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法；2024年召開的黨的二十屆三中全會對深化金融體制改革進行專門部署，明確提出要制定金融法，強調要完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管。從上述中央文件的相關表述來看，制定金融法在政策維度的基本含義就是要制定一部能夠有效應對當前金融領域突出問題的金融法。

最后，從學理解釋的維度來看，制定金融法的基本含義是制定一部金融領域的基本法。在黨的二十屆三中全會并未對制定金融法的基本含義進行進一步明確的情況下，學理解釋就顯得十分必要。學界從不同的角度出發，對制定金融法的基本含義進行了不同的學理解釋。有學者認為，制定金融法的基本含義相當明確，就是要制定一部以“金融法”命名的金融領域基本法；也有學者認為，制定金融法的基本含義應當是加強金融立法，是通過制定金融穩定法、金融監管法等新的金融法律以及對現有中國人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法、保險法等法律法規進行的修改，對當前的金融法律制度體系進行補充與完善，而不是制定一部金融法；還有學者認為，制定金融法的基本含義應當是制定一部金融監管法，或者是制定一部以金融監管為基本內容的金融法律。雖然上述各種學理解釋都有一定的道理，但從推進立法實踐的角度來看，很有必要盡快達成最大限度的基本共識。筆者以為，從學理解釋的角度來看，將制定金融法的基本含義理解為制定一部金融領域的基本法更為妥當。這是因為，學理解釋作為一種不具有法律約束力的解釋，固然可以從不同角度進行學術探索，但不能脫離當前中國經濟社會發展的現實需求。對制定金融法的基本含義進行學理解釋，不僅要從中國經濟社會發展的現實需求出發，同時還要考慮到政治、文化等多方面的因素。從當前進一步全面深化改革、推進中國式現代化的現實需求出發，將制定基本法的含義理解為制定一部金融領域的基本法更為妥當。

綜上所述，制定金融法的基本含義應當是制定一部以“金融法”命名、有效應對當前金融領域突出問題、具有金融領域基本法性質的單行法。

系統規劃制定金融法的總體思路

金融法是一部覆蓋全部金融領域、具有突出綜合性的金融法律。為此，必須做好頂層設計，從全局的高度系統規劃制定金融法的總體思路，以確保金融法體系的完備性和內容的協調性。關于制定金融法的總體思路，黨的二十屆三中全會并未對其進行明確，但可以從黨的二十屆三中全會報告的相關內容中歸納、總結、提煉。按照黨的二十大、二十屆三中全會的總體要求和相關表述，結合黨的十八大以來中央關于金融法治建設的各項決策部署，制定金融法的總體思路可以概括為：堅持黨的全面領導、堅持全面統籌國內國際兩個大局、堅持協同推進金融領域立法、堅定不移走中國特色金融法治之路。具體而言，可以從以下四個方面進行分析。

首先，必須堅持黨的全面領導。堅持黨的全面領導不僅是新形勢下做好金融法治工作的根本保證，也是制定金融法必須堅持的首要原則。制定金融法必須始終堅持黨的全面領導，確保金融法治建設朝著正確的方向繼續前進。制定金融法是金融領域的重大立法工作，在制定金融法的過程中，必須充分發揮中央金融委員會及其辦公室的重要作用，提高中央金融委員會及其辦公室對制定金融法工作的參與度，確保黨對金融立法的全面領導。與此同時，在未來的金融法中，應當對中央金融委員會、中央金融委員會辦公室、中央金融工作委員會以及地方黨委金融委員會和金融工委的地位與職責予以明確規定。

其次，全面統籌國內國際兩個大局。在制定金融法的過程中，必須堅持全面統籌國內國際兩個大局，既要關注國內金融發展實際需求，又要關注國際金融發展的客觀需要。為此，需要從以下三個方面著手：一是要立足國內金融發展實際情況，堅持以問題為導向，在立法中對國內金融發展中的突出問題進行有效回應；二是要高度重視國際金融發展新動向，抓住有利時機拓展中國在國際金融領域的發展空間，并在立法中進行相關制度設計；三是要高度重視國內與國際金融的互聯互通，通過科學的立法設計實現國內金融與國際金融在法律制度方面的有效銜接。

再次，必須堅持協同推進金融領域相關立法。金融法涉及多個領域，內容相當復雜，制定金融法必須堅持系統觀念，高度重視金融法立法的系統性、整體性、協同性。為了有效回應當前金融領域的法治需求，必須協同推進金融領域相關立法。具體而言，需要從以下三個方面著手：一是要堅持系統觀念，對包括金融法在內的金融領域相關立法進行頂層設計；二是要堅持制定金融法和修改完善現行金融法律法規同步推進，在立法進程方面盡可能做到步調一致；三是要強化不同立法小組之間的協調溝通，在立法內容方面盡可能做到相互統一、有效銜接。

最后，必須堅定不移走中國特色金融法治之路。制定金融法必須立足中國國情，把握中國金融發展的基本規律，以解決中國金融發展中的實際問題為導向，堅定不移走中國特色金融法治之路。為此，需要從以下三個方面入手：一是要以問題為導向，找準中國金融發展中的主要問題并對其進行深人分析，針對中國金融發展中的主要問題制定相應的對策；二是要錨定加快建設金融強國宏偉目標，服務推進金融高質量發展大局，構建與進一步深化金融體制改革需求相適應的中國特色金融法律制度體系；三是要注重充分吸收中國傳統金融文化中的精華，構建中國特色的金融法治文化體系。

緊緊圍繞制定金融法的核心問題

為了更好推進金融法的立法工作，確保制定出一部體系完備、內容協調、體現現代金融發展規律、符合中國基本國情的現代化金融法，就必須緊緊圍繞制定金融法的核心問題，精準把握金融法的立法定位，科學選擇金融法的立法模式，系統構建金融法的制度體系，積極探尋制定金融法的有效路徑。具體而言，需要從以下四個方面著手。

首先，要精準把握金融法的立法定位。對于金融法的立法定位，自前仍然存在一定程度的認識分歧，主要觀點可以分為兩類：一是認為應當堅持基本法的立法定位，把金融法定位為金融領域的基本法；二是認為應當堅持監管法的立法定位，把金融法定位為金融監管基本法，重點規范對金融的法律監管。筆者認為，從中國金融法治建設的全局來看，將金融法定位為金融領域的基本法更為妥當。這主要基于以下三個方面的考慮：一是從當前中國金融領域的現實需求和未來金融發展的基本趨勢來看，規則統一是推進金融高質量發展、加快建設金融強國的重要前提和基礎，也是未來金融法治建設的基本方向。二是從金融法和金融監管法的邏輯關系來看，金融監管法無法替代金融法。三是把金融法定位為金融領域的基本法，能夠更好協調金融法與金融領域相關法律法規之間的關系。基于上述三個方面的考慮，應當把金融法定位為金融領域的基本法。

其次，要科學選擇金融法的立法模式。目前學界對于金融法的立法模式選擇的認識并不統一，大致可以分為兩種：一是認為應當制定一部單行的金融法；二是認為應當制定出一部金融法典或者具有法典性質的金融法。筆者認為，對金融法立法模式的具體選擇，應當綜合考慮政治、經濟、社會、歷史、文化等多方面的因素。從黨的二十屆三中全會的總體部署來看，未來的金融法應當是一部以“金融法”命名的單行法。就中國當前的現實情況和實踐需求來看，急需一部統領金融領域法律法規的基本法。因此，應當抓住當前制定金融法的有利時機，盡快出臺一部具有金融領域基本法性質的單行法。

再次，要系統構建金融法的制度體系。制定金融法必須始終堅持系統觀念，深刻把握現代金融發展與金融法治建設的基本規律，緊密結合中國金融發展與金融法治建設的實際情況，合理借鑒國際金融立法的基本經驗，緊緊圍繞中國金融領域的基本問題、核心問題和重點問題，有效解決制定金融法中的難點問題，系統構建中國特色金融法治的整體框架，為中國金融業的高質量發展提供法治保障。具體而言，需要從以下四個方面著手：一是要始終堅持系統觀念，不斷提高政治站位，從戰略全局的高度系統構建金融法的制度體系。二是要全面、準確理解并深刻把握現代金融發展與金融法治建設的基本規律，緊密結合中國金融發展與金融法治建設的實際情況，并合理借鑒與充分吸收國際金融立法的有益經驗，系統構建金融法的制度體系。三是要緊緊圍繞金融領域的基本問題、核心問題和重點問題構建金融法的制度體系，做到重點突出、體現重點規范、實現重點應對，形成體系完備、協調統一的金融法制度體系。四是要充分體現立法的前瞻性，有效回應現代科技發展以及數字經濟時代帶來的新問題、新挑戰。

最后，要積極探尋制定金融法的有效路徑。積極探尋制定金融法的有效路徑，需要在理論與實踐層面形成合力。為此，需要從以下三個方面著手：一是要深入開展制定金融法的理論研究，為制定金融法提供充足的理論支撐。為了確保金融法的科學性，必須進一步加強對制定金融法的理論研究。二是要盡快對金融法的立法定位、立法模式、制度體系等制定金融法的基本問題形成共識，在凝聚共識的基礎上推動金融法立法進程。為此，必須進一步加強溝通交流，盡快形成共識。三是要建立權威高效、溝通順暢的立法協調機制，確保制定金融法立法工作的順利推進。為了更好貫徹落實黨的二十屆三中全會關于制定金融法的重大決策部署，必須盡快建立相應的立法協調機制以有效協調溝通各個相關部門，加快推進制定金融法的立法進程。