由交通肇事案析相對不起訴案件行刑反向銜接問題

摘 要：由于司法實踐中道路交通管理相關法律法規(guī)對“犯罪構(gòu)成”認定標準的沖突，和學界對行政處罰獨立性的認識分歧，致使行政機關往往未對相對不起訴的肇事司機作出行政處罰，“不刑不罰”現(xiàn)象由此產(chǎn)生。但檢察機關作出的相對不起訴決定已包含對犯罪構(gòu)成的司法確認，作為部門規(guī)章的《道路交通事故處理程序規(guī)定》對“構(gòu)成犯罪”的限縮解釋減損了上位法賦予的行政職權(quán)。解決交通肇事罪相對不起訴案件執(zhí)法司法標準不統(tǒng)一問題，需采用制度完善、政策協(xié)調(diào)、機制銜接的系統(tǒng)性解決方案，以實現(xiàn)司法認定與行政處罰的有效銜接。

關鍵詞：相對不起訴 行刑反向銜接 法律適用統(tǒng)一 檢察監(jiān)督

最高檢《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》明確要求“健全不起訴案件行刑反向銜接機制”。實踐中，某地市2024年交通肇事罪相對不起訴案件占不起訴總量的18.6%，但無一件向行政機關提出吊銷機動車駕駛證的檢察意見。暴露出當前交通肇事案件相對不起訴后行刑反向銜接存在的制度性梗阻。

一、理論爭議與實踐困境梳理

（一）樣本特征

2024年，某區(qū)檢察院行政檢察部門共受理刑事檢察部門移送的交通肇事罪相對不起訴案件21件，道路交通管理部門未對案件的不同情形進行區(qū)分，均以吊銷被不起訴人機動車駕駛證不符合《道路交通事故處理程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）的相關規(guī)定，且本市沒有對被不起訴人吊銷機動車駕駛證的先例為由，未采納檢察機關的處理意見。由此可見三方面問題：一是行政處罰普遍缺位。公安機關對檢察機關移送的案件全部未予行政處罰，嚴重削弱了法律規(guī)范的威懾力。二是反映執(zhí)法惰性。行政機關提出的抗辯是吊銷肇事司機的機動車駕駛證必須有法院判決，但事實上案件根本不會進入審判程序。三是公共安全風險積聚。21起案件的肇事司機因犯罪情節(jié)輕微、無從重處罰情節(jié)、積極賠償被害人經(jīng)濟損失等事由，被檢察機關依法作出相對不起訴處理決定，但肇事司機全部被保留了駕駛資格。

（二）理論研究爭議

關于交通肇事案件相對不起訴后是否應當?shù)蹁N被不起訴人的機動車駕駛證的問題，學界形成了兩種對立學說。支持行政處罰的學者認為，檢察機關的相對不起訴決定僅是對“犯罪情節(jié)輕微”案件的程序性處理，并不改變行為本身已符合犯罪構(gòu)成要件的法律屬性。檢察機關相對不起訴是構(gòu)罪不起訴，不應成為阻卻公安機關交通管理部門對行為人后續(xù)行政處罰的理由。對《程序規(guī)定》第82條最后一句話的本義應理解為“經(jīng)法院判決的交通肇事案件應當及時作出處罰決定”，而非“只有經(jīng)過法院判決的交通肇事案件，才能給予吊銷機動車駕駛證的行政處罰”，即該條文是對行政處罰的“時限”限制，而非“條件”限制。［1］根據(jù)《行政處罰法》第27條關于“違法行為構(gòu)成犯罪應當依法追究刑事責任”的規(guī)定，行政機關可基于行政權(quán)獨立判斷被不起訴人是否“構(gòu)成犯罪”，是否應當予以行政處罰，而無需完全依賴司法判決。持反對意見的學者認為，因檢察機關作出相對不起訴決定時，訴訟流程已宣告終止，定罪程序結(jié)束，因而交通肇事罪被不起訴人沒有依照法定程序完成定罪，不應被認定為有罪，根據(jù)《程序規(guī)定》第82條的規(guī)定不應當?shù)蹁N機動車駕駛證。［2］該觀點強調(diào)行政處罰的嚴厲性需以司法終局性認定為基礎，避免行政權(quán)僭越司法權(quán)。

（三）法律規(guī)范沖突

《道路交通安全法》第101條規(guī)定：“違反道路交通安全法律、法規(guī)的規(guī)定，發(fā)生重大交通事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，并由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證。”該條款以“構(gòu)成犯罪”作為吊銷機動車駕駛證的前提條件，認定是否“構(gòu)成犯罪”的情形則可能涵蓋偵查機關立案偵查、檢察機關提起公訴或不起訴等情形。《程序規(guī)定》第82條規(guī)定：“公安機關交通管理部門依法對駕駛?cè)颂幰缘蹁N機動車駕駛證處罰的，應當在人民法院作出有罪判決后，及時作出處罰決定。”將吊銷機動車駕駛證與\"法院有罪判決\"綁定，對檢察機關作出不起訴決定的應當如何處理未有涉及。《道路交通安全法》作為上位法與部門規(guī)章存在明顯的解釋分歧。《道路交通安全法》第101條中“構(gòu)成犯罪”的文義解釋包含了司法認定與檢察認定。從法律解釋學角度，該條款的立法目的在于對嚴重交通違法行為實施嚴厲處罰，故對“構(gòu)成犯罪”應作廣義理解，即只要符合刑法規(guī)定的交通肇事犯罪構(gòu)成要件，即可觸發(fā)吊銷機動車駕駛證的行政處罰，而不必然以法院判決為前提。但《程序規(guī)定》第82條隱含了“法院判決”這一前置條件，構(gòu)成對《道路交通安全法》第101條的限縮性解釋，即僅當法院作出有罪判決時，公安機關方可吊銷機動車駕駛證；若檢察機關作出不起訴決定或法院判決無罪，則不得吊銷。

（四）司法實踐分歧

在司法實踐中存在明顯的觀點分歧和實踐差異。一方面，支持吊銷的觀點在司法判例和地方實踐中得到體現(xiàn)：2019年河南省汝州市馬某某案中，檢察機關作出相對不起訴決定后，公安機關仍吊銷其機動車駕駛證，馬某某提起行政訴訟后，一審法院及二審法院均判決支持公安機關的處罰決定，這一判例確立了“相對不起訴不妨礙行政處罰”的司法立場［3］；上海市浦東新區(qū)人民檢察院自2024年起通過制發(fā)檢察意見的方式，已成功推動2起交通肇事相對不起訴案件的被不起訴人機動車駕駛證吊銷；更為系統(tǒng)化的是內(nèi)蒙古自治區(qū)，當?shù)貦z察院聯(lián)合高級法院、公安廳和司法廳共同出臺《關于加強交通肇事罪相對不起訴案件移送行政處罰的工作辦法》，通過制度化方式解決了不同盟市間、同一盟市不同旗縣間的執(zhí)法標準不統(tǒng)一問題。這些實踐均以《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373條為依據(jù)，該條款明確規(guī)定檢察機關對相對不起訴的犯罪嫌疑人應當依法提出檢察意見并移送行政機關處理，為吊銷機動車駕駛證提供了程序法依據(jù)。另一方面，2007年11月12日公安部法制局對貴州省公安廳法制局的電話答復則持相反立場。該答復將《道路交通安全法》第101條“構(gòu)成犯罪”狹義解釋為“經(jīng)法院判決構(gòu)成犯罪”，明確排除了檢察機關相對不起訴情形下的機動車駕駛證吊銷適用。這一解釋雖然在形式上維護了“法院專屬定罪權(quán)”原則，但實質(zhì)上造成了“構(gòu)罪不罰”的制度困境，不僅與刑事司法中相對不起訴的“構(gòu)罪前提”理論相沖突，也削弱了行政處罰的風險預防功能。

二、交通肇事罪相對不起訴后行政處罰正當性證成

刑事司法與行政處罰是并行不悖的兩種法律責任形式。行政處罰與刑罰具有不同的規(guī)范目的。吊銷機動車駕駛證作為資格罰，旨在消除公共危險狀態(tài)，與刑罰的報應預防功能互補，二者應當在法治框架下形成有機銜接的規(guī)制合力。

（一）相對不起訴制度本質(zhì)上是對犯罪行為的司法確認

首先，根據(jù)《刑事訴訟法》第177條第2款之規(guī)定，相對不起訴以“犯罪情節(jié)輕微”為前提要件［4］，這表明檢察機關是在已認定行為符合犯罪構(gòu)成要件的基礎上作出的程序性處理決定，而非對行為無罪性的實體否定。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373條進一步要求對相對不起訴案件“應當提出行政處罰檢察意見”，這一規(guī)定從制度層面確認了刑事司法認定與行政處罰評價的并行性，表明相對不起訴決定具有雙重法律效果——既終止刑事追訴程序，又為行政機關啟動處罰程序提供司法確認基礎。其次，“構(gòu)成犯罪”作為一種客觀事實狀態(tài)，只需符合刑法規(guī)定的構(gòu)成要件即可成立，這與《刑事訴訟法》第12條規(guī)定的“法院專屬定罪權(quán)”并不矛盾：前者是實體法意義上的事實判斷，后者是程序法上的權(quán)威宣告。具體到交通肇事案件，當檢察機關作出相對不起訴決定時，即已確認行為人符合《刑法》第133條的犯罪構(gòu)成要件，該司法認定自然應當被納入《道路交通安全法》第101條“構(gòu)成犯罪”的規(guī)范涵攝范圍。最后，《行政處罰法》第27條關于“處罰折抵”的規(guī)定，通過反向解釋揭示出“刑事責任免除不導致行政責任豁免”的法理邏輯，這一立法設計恰恰印證了刑事司法確認與行政處罰評價的功能互補關系。

（二）部門規(guī)章不得減損上位法賦予的行政職權(quán)

在我國法律體系中，下位法不得限縮上位法的基本原則具有堅實的法理基礎和現(xiàn)實必要性。《立法法》第80條明確規(guī)定部門規(guī)章不得與上位法相抵觸，這一規(guī)定體現(xiàn)了法律保留原則的核心要義。《道路交通安全法》作為法律，其第101條“構(gòu)成犯罪”的文義解釋理應包含檢察機關的司法認定，而作為部門規(guī)章的《程序規(guī)定》第82條將其限縮解釋為“法院判決”，這種嚴于上位法的解釋不僅構(gòu)成對行政職權(quán)的不當限制，更違背了法律效力層級的實質(zhì)性原則［5］。從文義解釋和體系解釋均可以明確，《道路交通安全法》第101條的立法本意在于規(guī)制所有構(gòu)成犯罪的道路交通違法行為，并未將“構(gòu)成犯罪”的認定權(quán)限定于法院判決。事實上，《刑事訴訟法》第177條第2款關于相對不起訴“犯罪情節(jié)輕微”的規(guī)定，以及《刑法》第13條但書的銜接適用，均表明檢察機關的相對不起訴決定同樣建立在對犯罪構(gòu)成要件的司法確認基礎上。實務中，這種下位法限縮上位法的做法已經(jīng)造成了嚴重的制度漏洞，暴露出“構(gòu)罪不罰”的治理困境。隨著2018年認罪認罰從寬制度的完善和2021年《行政處罰法》修訂明確“構(gòu)成犯罪需吊銷許可證件”的要求，這種限縮性解釋的局限性日益凸顯。上海、江蘇等地的實踐創(chuàng)新也證明，將“構(gòu)成犯罪”的認定標準擴展至包含檢察司法認定在內(nèi)的情形，不僅符合法律體系的內(nèi)在邏輯，更是完善行刑反向銜接機制的必然要求。因此，必須堅持下位法不得減損上位法賦予的行政職權(quán)這一法治原則，通過《道路交通安全法》修訂或立法解釋，從根本上解決這一法律適用沖突。

（三）行政處罰具有獨立的懲戒功能

行政處罰權(quán)具有獨立性是行刑反向銜接中的基本原則，這一獨立性體現(xiàn)在三個層面：首先，從權(quán)力配置來看，根據(jù)《憲法》第140條確立的“分工配合”原則，檢察機關的不起訴權(quán)作為公訴裁量權(quán)的體現(xiàn)，僅終止刑事追訴程序，并不影響行政機關依據(jù)《道路交通安全法》等行政法律規(guī)范獨立行使處罰權(quán)。如內(nèi)蒙古高院（2020）內(nèi)行終156號判決所強調(diào)的“相對不起訴決定不否定行政機關對違法性的獨立判斷權(quán)”。［6］這一司法觀點明確了行政處罰權(quán)的獨立地位。其次，從制度功能角度分析，刑罰與行政處罰具有本質(zhì)區(qū)別：前者通過剝奪自由或財產(chǎn)實現(xiàn)報應和一般預防，后者則通過吊銷機動車駕駛證等資格罰直接消除公共安全隱患。正如《行政處罰法》第27條規(guī)定的“處罰折抵”制度所示，二者雖可并存但功能各異，刑罰的懲戒功能無法替代行政處罰的風險防控功能。最后，從規(guī)范體系解釋，《道路交通安全法》第101條使用“并”字明確將刑事責任與行政責任并列，表明吊銷機動車駕駛證作為獨立的行政處罰措施，其適用不以刑事處罰為前提。前述馬某某案即確認行政機關在行刑反向銜接中必須獨立評價行為的危害性，不能將檢察機關的不起訴決定簡單等同于行為無害的認定。這種獨立評價機制既是權(quán)力制衡的必然要求，也是實現(xiàn)公共安全治理的重要保障。

三、檢察視角下的制度優(yōu)化路徑

交通肇事罪相對不起訴案件是否應當?shù)蹁N機動車駕駛證，執(zhí)法、司法實踐中的不統(tǒng)一，影響法律的權(quán)威性和公正性，應當從政策、機制等方面入手，系統(tǒng)協(xié)調(diào)解決，以確保法律統(tǒng)一、正確、公正適用。

（一）發(fā)揮檢察機關在行刑反向銜接中的樞紐功能

建立規(guī)范的案件移送機制，刑事檢察部門在作出交通肇事罪相對不起訴決定后應及時將全部案卷材料移送至行政檢察部門。行政檢察部門接收案件后，應當重點審查三方面內(nèi)容：一是案件事實和證據(jù)的完整性，特別是事故責任認定、損害后果等關鍵要素。二是行為人的主觀過錯程度和再犯可能性評估。三是行政處罰的必要性和適當性判斷。審查完成后制作詳細的《審查終結(jié)報告》，明確提出是否應當?shù)蹁N駕駛證的結(jié)論性意見。需要構(gòu)建常態(tài)化的跨部門協(xié)作平臺，建議由檢察機關牽頭，聯(lián)合公安機關、司法行政機關等單位建立“交通肇事案件行刑反向銜接工作聯(lián)席會議”，每季度至少召開一次例會，重點研究解決法律適用中的疑難復雜問題，如相對不起訴后行政處罰的證明標準、從輕減輕處罰情節(jié)的認定等；程序銜接中的堵點問題，如證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則、期限計算等；新情況新問題，如自動駕駛事故的責任認定等。

（二）建立全方位、多層次的監(jiān)督與評估體系

檢察機關應當構(gòu)建全方位、多層次的監(jiān)督體系：首先，建立動態(tài)跟蹤督促機制，對行政機關執(zhí)行檢察意見情況實行“一案一檔”臺賬式管理，形成對檢察意見反饋的“動態(tài)化監(jiān)督、超期預警、書面督促、約談通報”全流程管控。其次，深化智慧監(jiān)督模式，依托政法協(xié)同平臺開發(fā)“行刑反向銜接智能監(jiān)管系統(tǒng)”，實現(xiàn)案件信息的自動抓取與推送和同案不同罰等異常情形的智能比對分析，形成執(zhí)法司法大數(shù)據(jù)分析報告，為決策提供參考。在評估機制方面，實行“季度評估+年度總評”制度，每季度由上級檢察機關開展專項督查，重點檢查三類問題：法律適用不一致、程序違規(guī)、消極履職；每年末開展成效評估，通過案件抽查、第三方評議等方式，從法律效果、社會效果、政治效果三個維度進行綜合評價。

（三）以檢察實踐促建標準化、專業(yè)化的法律條文適用指引機制

檢察機關應采用自下而上的漸進式路徑，構(gòu)建標準化、專業(yè)化的法律條文適用指引機制。通過基層實踐探索、區(qū)域經(jīng)驗整合、全省推廣完善的遞進式發(fā)展模式來實現(xiàn)制度創(chuàng)新。基層檢察機關應當立足本地區(qū)案件特點，在法律框架內(nèi)開展差異化探索，重點開發(fā)具有可操作性的“行政處罰必要性評估指標體系”和“類案智能推送系統(tǒng)”，將案件關鍵要素量化為具體標準，并通過智能技術實現(xiàn)案例精準匹配。市級檢察機關需要發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)作用，定期召開實務研討會解決證據(jù)標準、程序銜接和處罰裁量等核心問題，制定具有區(qū)域特色的操作指引和案例指導庫，形成“實踐探索-經(jīng)驗總結(jié)-規(guī)范形成”的良性循環(huán)。在具體工作模式上，應當建立“個案會商與類案指導”并行的雙軌機制，通過組建專業(yè)評估小組和發(fā)布工作指引等方式，既確保特殊案件得到妥善處理，又推動類案標準的統(tǒng)一適用。省級層面則需要構(gòu)建長效推廣機制，通過創(chuàng)新案例評選、經(jīng)驗白皮書編撰和第三方效果評估等方式，對經(jīng)過實踐檢驗的有效做法進行系統(tǒng)梳理和科學論證，為制度完善提供實證支撐。