構(gòu)建檢察“大管理”格局一體抓實“三個管理”的基層思考

摘 要：檢察管理是持續(xù)推進(jìn)習(xí)近平法治思想的檢察實踐的重要內(nèi)容和重要保障。在著力構(gòu)建檢察“大管理”格局，一體抓實“三個管理”中，四級檢察機(jī)關(guān)要一體抓實、各有側(cè)重、上下貫通。作為基層檢察院，應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，準(zhǔn)確認(rèn)識抓實“三個管理”的現(xiàn)實必要性，精準(zhǔn)優(yōu)化“三個管理”具體模式，并強(qiáng)化正反向激勵約束機(jī)制、人才強(qiáng)基機(jī)制等保障性措施，與時俱進(jìn)提升基層檢察管理能力和水平，以高水平管理推動做實高質(zhì)效辦案。

關(guān)鍵詞：“大管理”格局 三個管理 高質(zhì)效辦案 基層檢察院

2024年10月15日、16日，最高檢先后召開檢察委員會（擴(kuò)大）會議和黨組會議，研究加強(qiáng)和改進(jìn)檢察管理、為基層減負(fù)的措施，提出“一取消三不再”，一體抓實“三個管理”［1］。最高檢應(yīng)勇檢察長在為國家檢察官學(xué)院2025年春季學(xué)期首批調(diào)訓(xùn)班次授課時強(qiáng)調(diào)，“著力構(gòu)建檢察‘大管理’格局，一體抓實檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理”，同時指出“‘三個管理’不能‘左右一個樣、上下一般粗’，四級檢察機(jī)關(guān)要一體抓實、各有側(cè)重、上下貫通”［2］。本文立足基層檢察院定位與特點，從司法實踐角度探析抓實“三個管理”的具體路徑，以期助力提高基層檢察院檢察管理的科學(xué)化水平。

一、堅持問題導(dǎo)向，準(zhǔn)確認(rèn)識抓實“三個管理”的現(xiàn)實必要性

“一取消三不再”后，業(yè)務(wù)評價指標(biāo)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及各類通報值均予取消，檢察人員進(jìn)一步回歸到高質(zhì)效履職辦案本職本源中。部分人員尤其是基層檢察人員，受到慣性思維影響，一時無法從偏重數(shù)據(jù)管理的模式中轉(zhuǎn)變理念。對檢察業(yè)務(wù)發(fā)展方向，尤其對案件辦理重點、辦案規(guī)模等，部分人員沒有清晰規(guī)劃，存在等待觀望現(xiàn)象，甚至少數(shù)人員產(chǎn)生“沒有數(shù)據(jù)考核，不用競爭”的“躺平”思想。“這種管理理念不改變，工作中仍然延續(xù)抓數(shù)據(jù)模式，那么‘三個管理’就會成為新鮮的概念，而落不到檢察工作實處。”［3］基層檢察人員，身處檢察履職辦案的一線，必須及時轉(zhuǎn)變思想，摒棄慣性思維、觀望思維，更不能存在“躺平”思想，應(yīng)準(zhǔn)確認(rèn)識一體抓實“三個管理”對于推動高質(zhì)效辦案的重要意義，將工作方向和辦案重點有效統(tǒng)一到高質(zhì)效履職辦案中。

二、聚焦問題癥結(jié)，精準(zhǔn)優(yōu)化“三個管理”具體模式

一體抓實“三個管理”是一項系統(tǒng)工程，關(guān)鍵在于聚焦問題癥結(jié)，精準(zhǔn)優(yōu)化工作模式，有效推動檢察權(quán)與管理權(quán)有機(jī)融合，以“三個管理”推動做實高質(zhì)效辦案。

（一）優(yōu)化業(yè)務(wù)管理機(jī)制

業(yè)務(wù)管理側(cè)重通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，對檢察業(yè)務(wù)的趨勢、規(guī)律、特點進(jìn)行研判，有針對性地加強(qiáng)和改進(jìn)工作。其中，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)是業(yè)務(wù)管理的基礎(chǔ)，其精準(zhǔn)性直接影響質(zhì)效分析研判的結(jié)果。基層檢察院作為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)來源的最基礎(chǔ)院，定要確保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)填錄的精準(zhǔn)性，為各級院宏觀層面找準(zhǔn)影響辦案質(zhì)效的癥結(jié)提供科學(xué)全面的參考和依據(jù)。實踐來看，數(shù)據(jù)填錄不完整、不及時、不準(zhǔn)確等問題不同程度存在，如案卡填錄內(nèi)容與文書不一致、涉案數(shù)額未填錄、犯罪嫌疑人前科情況未填等。對此，要通過常態(tài)化開展案卡填錄培訓(xùn)、承辦人員自查、部門指定數(shù)據(jù)監(jiān)管員核查、案件管理部門定期評查通報等系列措施，確保數(shù)據(jù)填錄精準(zhǔn)性。同時，基層檢察院可定期通過上級院案管部門獲取全市范圍內(nèi)案卡填錄存在的問題情況，以此作為對照，反查本院是否存在案卡填錄問題。

辦案質(zhì)效分析研判是抓管理、促業(yè)務(wù)、提質(zhì)效的重要方式。基層檢察院應(yīng)定期召開檢察委員會或案件質(zhì)效分析會，對一定時期內(nèi)本院辦理的案件類型及其規(guī)模質(zhì)效進(jìn)行分析研判，進(jìn)而全面準(zhǔn)確掌握動態(tài)、把握趨勢、查找問題、研提對策。實踐中，基層檢察院檢察委員會存在規(guī)范化運(yùn)行不足問題，檢察委員會召開隨意、議題扎堆、倉促上會等現(xiàn)象多，致使對重點案件辦理質(zhì)效分析不精確、不全面。具體質(zhì)效分析研判中，受到對基層數(shù)據(jù)考核的影響，分析對象仍限于傳統(tǒng)的案件辦理數(shù)量、監(jiān)督采納率等數(shù)據(jù)的同期比，研判的落腳點在于保持?jǐn)?shù)據(jù)的平穩(wěn)性，避免大起大落，沒有切實發(fā)揮出通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、研判業(yè)務(wù)趨勢規(guī)律特點的作用，尤其還未發(fā)揮出通過分析研判提升辦案質(zhì)效的作用。基層檢察院應(yīng)在加強(qiáng)檢察委員會規(guī)范化運(yùn)行的基礎(chǔ)上，針對重點案件、新類型案件，深入分析案發(fā)原因、檢察履職規(guī)律及辦案效果，從而在業(yè)務(wù)決策層面制定有針對性的對策、持續(xù)提升辦案質(zhì)效。

（二）優(yōu)化案件管理機(jī)制

“案件管理側(cè)重對案件的分配、流程、實體等進(jìn)行全方位管理，確保案件分配科學(xué)、過程可控、結(jié)果公正。”［4］具體包括案件分配、辦理流程及辦理結(jié)果。由于案件類型不同，案件的具體分配存在差異，如刑事案件以案管部門受理為主，案件分配時一般遵循隨機(jī)分案。但對于民事案件依職權(quán)啟動監(jiān)督程序的，通過案管部門受理；依申請啟動監(jiān)督程序的，通過控申部門受理。由于基層檢察院民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)由一個部門辦理，部門內(nèi)部之間又存在不同分工，此種情況下，對于民事檢察案件的分配不宜采取隨機(jī)分案方式。對于案件辦理流程，檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和各類智能軟件基本上將案件從入口到出口的全過程納入程序監(jiān)管。基層檢察院在落實聽證工作方面存在一定問題，部分人員以案件數(shù)量多、辦理周期短為由，一般不組織聽證。同時，檢察官聯(lián)席會議制度存在落實不規(guī)范問題。由于相當(dāng)一部分基層檢察院具體承辦民事、行政、公益訴訟檢察的人員中僅有一名員額檢察官，對于上述案件，即使召開檢察官聯(lián)席會議，因不親歷案件辦理過程，僅通過聽取案件匯報方式發(fā)表意見，發(fā)表的意見淺層化問題較為突出。久而久之，部分人員召開檢察官聯(lián)席會議的意愿明顯降低。

案件管理要求對案件的分配、流程、實體等進(jìn)行全方位管理。針對上述存在的案件分配、檢察聽證以及檢察官聯(lián)席會議問題，基層檢察院應(yīng)有效統(tǒng)籌實體公正與程序規(guī)范，積極落實“應(yīng)聽證盡聽證”原則，并探索檢察官聯(lián)席會議在民事、行政、公益訴訟檢察案件辦理中的具體方式。一是案件分配上，對于民事、行政、公益訴訟檢察案件，根據(jù)辦案組設(shè)立情況、案件事由指定分案。二是對于檢察聽證，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化“應(yīng)聽證盡聽證”，將聽證工作開展情況及時錄入檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，在案件質(zhì)量評查中對聽證工作予以專項評查。三是對于檢察官聯(lián)席會議，鑒于基層檢察院人員設(shè)置、業(yè)務(wù)素能等實際情況，可以對生效裁判監(jiān)督案件擬提出再審檢察建議、公益訴訟案件擬提起訴訟等重點案件，提請上級院檢察官聯(lián)席會議研究討論。

（三）優(yōu)化質(zhì)量管理機(jī)制

“質(zhì)量管理是圍繞案件質(zhì)量進(jìn)行的管理，側(cè)重促進(jìn)辦案實體、程序、效果有機(jī)統(tǒng)一。”［5］目前，基層檢察院在質(zhì)量管理方面重點開展案件質(zhì)量檢查評查工作，包括承辦人員自查、辦案部門檢查、案件管理部門評查。但從實際效果看，質(zhì)量不高、檢查評查不深入問題較為明顯。一是承辦人員自查方面，由于承辦人員對個人履職過程高度自信，自查容易流于形式，如僅對案卡填錄是否完整、卷宗整理是否規(guī)范等進(jìn)行自查。二是辦案部門檢查方面，因與被檢查人員屬于同一部門，存在情面關(guān)系，尤其在檢查人員資歷低或者工作時間短的情況下，更不敢對他人辦理的案件進(jìn)行實質(zhì)性檢查，即使發(fā)現(xiàn)問題，也不積極提出，檢查內(nèi)容仍局限于卷宗內(nèi)容排列、法律文書存在錯字漏字等方面。三是案件管理部門評查方面，由于跨部門、跨領(lǐng)域評查，在評查人員自身業(yè)務(wù)能力不足的情形下，無法對案件實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行評查。同時部分評查人員也存在評查結(jié)果對自身沒有影響，即使案件結(jié)果存在問題也與自身無關(guān)的思想認(rèn)識，致使參與評查工作的積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)，對客觀存在的重大瑕疵或者錯誤問題難以發(fā)現(xiàn)。

面對基層檢察院自身開展案件質(zhì)量檢查評查存在的主客觀問題，應(yīng)在上級檢察機(jī)關(guān)開展重點案件全面評查、普通案件隨機(jī)抽查的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索針對性強(qiáng)、實用性高的案件質(zhì)量管理模式。如邀請具有法律實務(wù)經(jīng)驗的人大代表、人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行常態(tài)性評查，細(xì)化評查項目，對證據(jù)采信、事實認(rèn)定、法律適用、法律文書、辦案程序、辦案效果、卷宗檔案等逐項細(xì)化，由人大代表或者人民監(jiān)督員逐項打分，對評查結(jié)果在全院范圍內(nèi)公開。同時，也可積極與其他縣區(qū)院協(xié)作，構(gòu)建案件質(zhì)量交叉評查機(jī)制，按照相同的案件質(zhì)量評查標(biāo)準(zhǔn)，由相同部門人員進(jìn)行匿名評查，既可以降低熟人評查帶來的消極影響，又可以在相互評查中提升自身辦案質(zhì)效。

三、突出保障效能，積極完善“三個管理”激勵機(jī)制

檢察管理是一個動態(tài)過程。要與時俱進(jìn)完善檢察“大管理”格局，以正反向激勵約束機(jī)制、人才強(qiáng)基機(jī)制，助推抓實“三個管理”，發(fā)揮機(jī)制促管理、提質(zhì)效的作用。

（一）完善正反向激勵約束機(jī)制

加強(qiáng)檢察管理，主線是落實和完善司法責(zé)任制。檢察權(quán)、管理權(quán)實際成效均與司法責(zé)任制相關(guān)。設(shè)立清單化的正反向激勵約束機(jī)制，對于促進(jìn)檢察管理、提升辦案質(zhì)效具有重要作用。尤其對于基層檢察院，激勵約束機(jī)制更便于運(yùn)行。正向清單要突出引領(lǐng)作用，比如辦案質(zhì)效突出，案件被最高檢、省院評為指導(dǎo)性案例、典型案例或者參考性案例，工作經(jīng)驗被最高檢、省市院刊發(fā)等。負(fù)面清單要體現(xiàn)檢察履職的全面性、充分性和規(guī)范性，包括辦案中應(yīng)監(jiān)督未監(jiān)督、應(yīng)糾正未糾正等實體性問題，案件辦理中存在的程序性重大瑕疵，以及案件質(zhì)量評查中被評為瑕疵案件、不合格案件等。對于正反向清單，要全面體現(xiàn)于人員考核、等級晉升等務(wù)實性獎懲工作中，激勵檢察人員創(chuàng)先爭優(yōu)，實質(zhì)化推動檢察管理、高質(zhì)效辦案。

（二）完善人才強(qiáng)基機(jī)制

統(tǒng)籌推進(jìn)“管案”與“管人”有機(jī)銜接，必須緊緊抓住人才培養(yǎng)這一關(guān)鍵。除業(yè)務(wù)素能提升措施外，檢察管理的發(fā)展趨勢以及現(xiàn)實所需，要求快速提升檢察人員管理素能。要常態(tài)化開展檢察管理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、積極參加上級院案件質(zhì)量評查、案件管理業(yè)務(wù)競賽等，培養(yǎng)檢察管理專業(yè)人才。同時，針對人員少、力量薄弱的問題，基層檢察院可探索實行由各部門人員組成檢察管理小組，定期分析通報檢察管理中存在的問題，明確改進(jìn)措施，構(gòu)建人員雖分散但管理較集中的基層檢察院檢察管理人員體系，以人的素能提升、管理優(yōu)化推動構(gòu)建“大管理”格局，一體抓實“三個管理”，推動高質(zhì)效辦案。