新時代“楓橋經驗”視域下的環境民事公益訴訟調解制度

引言

“楓橋經驗”在新時代持續革新，堅持“以人民為中心”的理念，實現多元主體協同共治與“善治”目標，與環境民事訴訟調解制度多有契合。目前研究多集中在其對基層及公檢工作方法的改進，對環境民事公益訴訟調解制度指導的探索較少。為此，本文運用實證研究與案例分析，從新時代“楓橋經驗”出發，剖析該調解制度實踐困境，基于二者價值契合點，探索優化路徑，推動“楓橋式”轉化，開辟制度發展新徑。

一、我國環境民事公益訴訟調解制度實證分析

（一）實證結果

1.原告類型

85件環境民事公益訴訟中，以檢察機關為原告的有67件，社會組織17件，行政機關1件。檢察機關仍然是當前提起環境民事公益訴訟的主力軍。

2.訴訟請求

在85起調解案件中，42件提出“承擔修復費用”的訴求，其中有1件以“生態修復或承擔修復費用”為訴求。有15件提出“生態修復”的訴求。提出“賠禮道歉”的案件有45件。提出“支付相關費用”訴求的有46件。

3.調解協議內容

協議內容多數與訴訟請求相對應，少數案例出現了替代性復綠（1件）、以役代償（1件）、補辦行政許可（1件）等新增款項。亦有適當減少賠償金額的情況。

4.公告載體

85份調解書中，37份未說明公告載體。人民法院公告網公開的調解書有39份。于人民法院報公開的調解書有6

份，法院公告欄公開的調解書有8份，少數調解書于法院門戶網站、地方報紙、新華網、微信公眾號公開。

5.訴訟時效

85份調解書中，除去訴訟時間不明的9件外，有41起調解案件在3個月內審結。16起在6個月內審結，訴訟效率高。6個月一1年內審結的案件有13起，4起案件在1—3年內審結。1件超過3年審結。

6.關于執行的說明

未進行說明的文書有15份，部分款項已完成執行的有16件。全部款項已完成執行的有11件。未對執行情況進行說明但在“指明付款期限”的調解書有26份。“指明檢察機關監督生態恢復工作”的調解書有19份，其中1份在詳細設了監督程序的同時制定協議履行報備制度。

7.對調解協議的審查

85份調解書中，16份調解書并未提及審查。38份以“法院審查無異議”概括審查意見。30份調解書在說明法院審查無異議的同時，附加相關部門審查無異議的說明。1份調解書詳細說明了法院的審查意見。

（二）問題分析

1.群眾參與不足

文書公開與調解協議審查制度是保障人民權益關鍵程序。公開是制約公權力濫用、保障人民監督的基石[1。在人民法院公告網公益訴訟欄檢索，2024年3月一12月1日有750篇文書，北大法寶“近一年”僅12篇環境民事公益訴訟調解書，表明調解文書公開不足，影響公眾監督。諸多調解書未明確調解協議公告載體，公開平臺與方式單一，多在人民法院公告網，少數在主流媒體與微信公眾號。調解配套制度應先保障公眾知情權，此為參與權前提?，F行公告平臺對公眾法律素養與參與意識要求高，易落于形式化。且現有公告反饋以法院聯系信息為主，機制單一，“對異議的處理”規定亦不明確。

2.環境領域行政、執法、司法聯動機制不完善

環保行政部門與檢察機關的聯動對推動環境公益訴訟的證據、線索移送，助推生態文明建設具有重要價值[2]。檢察機關提起訴訟的線索主要來源于專項檢查等途徑，而環保行政部門在收集線索方面更便捷，然而，在不少地區，兩者之間的信息交流機制有待提升。因環評機構存在數量少、周期長、費用高等問題，各主體在提起訴訟時面臨困難，難以進行科學論證，導致檢察機關和社會組織在提起訴訟時不得不進行選擇性起訴。協議審查方面，司法機關與環保部門缺乏聯動審查。執行監督方面，目前明確指定檢察機關進行監督的調解書仍占少數。監督、保護環境生態本就是行政環保部門的職責，應將調解協議的執行監督納入相關行政部門的日常業務范圍。

3.調解協議審查制度不完善

現行調解書對于審查制度普遍忽視。盡管法律框架內已確立了調解協議的審查制度，但僅籠統以“不違背法律規定及損害社會公共利益”為限度，對于具體審查內容與方式未加詳述，導致實踐中審查執行差異明顯。大多數調解書僅簡單陳述審查結果，未公開具體的審查流程，使審查趨于形式化、標準化，削弱了調解書的公信力。以 （2017）粵01民初215號調解書為范例，法院就調解協議逐條釋明了審理意見，使審查過程更加透明化，體現了調解協議審查的嚴謹性與專業性。對于審查主體是否包括相關部門，審查內容的范圍及審查意見的釋明程度實踐中各調解書差異巨大，缺乏統一的標準，應通過法律法規加以規范。

4.后續執行保障力度不足

實證分析顯示，部分調解書執行情況不明，小部分以支付款項為主且依賴當事人自覺完成履行，還有相當部分未說明執行監督情況，雖有支付期限卻難以追蹤?！吧鷳B修復”成為常見責任方式，少數新增替代性復綠等款項，執行追蹤更難，需完備監督方案。有“生態修復”條款的調解書中，多數指定檢察機關監督，保障責任落實。例如，金華市某生態文化服務中心訴濟源市某鎳業公司案，該案制定具體修復方案，探索履行報備制度，強化法院監管，為其他環境民事公益訴訟案件在執行監督、責任落實等方面提供了良好范例，有助于推動整體環境民事公益訴訟調解工作執行環節的規范化與有效性提升。

二、新時代“楓橋經驗” 與環境民事公益訴訟調解制度的內在同一性分析

（一）以人民為主體，實現人民利益的價值導向

人民主體是“楓橋經驗”的核心價值所在，并貫穿其發展歷程，與環境民事公益訴訟調解制度價值取向契合。環境民事公益訴訟糾紛涉及廣泛群體，關乎民眾環境、健康與生存等基礎權利，公眾參與原則貫穿調解全過程[3]。調解對保障人民利益體現在：實證顯示，其能提升訴訟效率，加速糾紛解決與環境修復，防止公眾環境利益損失擴大；此外，調解基于當事人合意，是較“經濟”的解決方式，責任條款依當事人履行能力設定，體現以人為本理念。雖有學者質疑這是對案外利益人的犧牲，但從長遠看，具有實際履行性的責任方式能及時處理環境問題，避免久拖不治，總體保護了利益相關者。新時代“楓橋經驗”以人為本，解決民眾切身利益問題，與環境民事公益訴訟調解價值取向相同。

（二）以矛盾糾紛前端化解為目的，推進糾紛解決多元化

新時代“楓橋經驗”為基層糾紛前置解決指引方向，力求將人民內部矛盾化解于萌芽、基層[4。環境民事公益訴訟作為新興領域，調解制度融合傳統與現代，兼具歷史智慧與新時代需求，盡顯“新”意。該制度凸顯非訴訟理念，傳承現代民間糾紛多元解決機制，其多樣性與豐富性顯著，如部分案件憑借新型責任形式促成和解，開拓糾紛解決新途徑。既重視矛盾預防與前端調解，又以法治為根基，于基層發力，這一制度在環境民事公益訴訟里的應用，不僅是對“楓橋經驗”的踐行，也為環境糾紛處理提供了創新模式[5]。

（三）以“剛柔并濟”為治理理念，創新糾紛解決機制

新時代“楓橋經驗”以良政善治為目標，秉持“三治融合”。處理人民內部矛盾，法治的“剛性”需與德治、自治的“柔性”相結合。新時代“楓橋經驗”使公權力不僅僅是通過冷冰冰的法律規定來要求人的行為，其在依法處理糾紛時更注重在當事人思想、心靈方面下功夫、做文章，追求雙方能夠真正理解、認同法律，真正做到案結事了。調解制度于環境民事公益訴訟的應用充分體現了這一理念。在協議執行監督方面，“定期履行報備”方式保障調解協議落地。在司法與檢察機關引導下，不少涉事企業主動繳費建基金，是以“德治”促“自治”的最佳范例[。

三、新時代“楓橋經驗” 視域下環境民事公益訴訟制度的優化路徑

（一）深化人民主體，健全文書公開、異議反饋制度

環境民事公益訴訟調解制度應以新時代“楓橋經驗”為導向，著力解決群眾參與不足問題。針對公告載體的混亂狀況，需通過立法統一數量、平臺并規范編寫，同時借助新媒體優勢，效仿部分法院在微信公眾號公開，利用主流媒體與網絡平臺，拓展至微博、抖音等社交平臺及地方媒體公告，提升曝光度。此外，要落實協議公開后的異議反饋制度。當前公眾異議反饋機制缺乏操作性。立法應拓寬群眾異議反饋途徑，除電話、地址外，增設公告平臺反饋窗口，明確反饋時間、處理方式與期限，并再次公告異議內容及處理結果。

（二）推進行政、司法、執法聯動，構建“共建共享”工作格局

共建共治共享社會格局的打造，需要形成多元主體良性互動的局面。在環境民事公益訴訟調解領域，亦需要構建多元主體互動的共建共享工作格局，應探索建立法院、行政機關、調解組織等多元主體聯動協調化解機制，明晰職責、理順流程，提升主體反應力。如廣州市人民檢察院訴陳柱興等環境污染民事公益訴訟案，在調查取證時，環保和城管部門、環境監測站參與勘驗監測，分析測試中心司法鑒定所與環境科學研究院負責鑒定，法院綜合多方意見與結果調解成功，實現環境問題高效科學解決。各法院當效仿此例，積極動員各方力量參與其中，推動環境民事公益訴訟調解工作順利開展。

（三）踐行路徑創新，革新工作方法

堅持新時代“楓橋經驗”需把握路徑創新的實踐特質。在調解協議達成中，應推進調解與履行方式創新。當前已有役代償、替代性植樹復綠等新型擔責探索，法院考慮當事人能力降低賠償額，雖提升可執行性有利于環境修復，卻引發損害案外人利益爭議。對此法院需創新責任方式擬定方法，區分案件適用類型，平衡“公益”與“私益”。如“破壞動植物資源”案件，不應僅以動植物經濟價值簡單相加確定賠償金額，這種方式雖降低司法評估成本，但與實際環境生態損失脫節，有損協議科學性，須革新賠償金額算法，從而使調解協議更科學合理，兼顧各方利益。

（四）貫徹“三治融合”，柔性調解剛性監督

調解協議達成時，法院應持“德治”理念，尊重當事人意見，靈活調整履行期限與方式。因環境民事公益訴訟具有復雜性與專業性，調查取證需構建信息交流平臺以利協同。執行監督方面，應強化“三治融合”構建“共建共治共享”模式。立法應明確法院在調解書中指明監督執行的檢察機關，界定修復結果驗收及環評機構，通知相關行政部門。同時健全回訪機制推動“法治化”。此外，推廣“協議履行報備制度”相關獎勵機制，以“德治”促“自治”，讓調解兼具“柔性協調”與“剛性治理”，保障調解協議有效推進與落實，維護環境公益訴訟的公平公正與高效性。

（五）堅定“四防并舉”，落細落實文書審查

文書審查制度是環境民事公益訴訟調解“技防”理念的體現，可依“四防并舉”進行優化：（1）拓展“人防”，增加審查主體。當前多數案件僅法院審查，部分文書報請有關部門審查。應立法統一規定，讓有監督的環保責任部門及相關部門參與；（2）加強“物防”平臺支撐。多方審查文書時，內部建立信息傳遞系統，保障審查獨立并向外部公開，頒布法規明確意見相左時的處理、審查標準及釋明程度；（3）深化“技防”功能，提高科技支撐。重視審查技術問題，引入專家等技術人員意見；（4）加強公開，筑牢群眾“心防”。落實信息公開，加大調解文書披露，讓民眾感受調解公正科學，形成正確維權與行使權利意識。

結語

社會經濟發展下，環境民事公益訴訟制度興起，然現存調解制度有待完善，像群眾參與、主體聯動、協議執行監督與文書審查等方面。鑒于其與新時代“楓橋經驗”的同一性，后者可作理論指引。由此提出涵蓋以人為本、構建“共建共享”工作機制、創新工作方法等多方面的優化路徑，以促進該制度提質升級，達成三治融合與共建共享，期望這些路徑能在實踐中推廣，使調解更貼近民眾、保障民益，應對新時代環境課題。

參考文獻：

[1]卓東燕.生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟銜接問題研究[D].福州大學，2022

[2]李德恩，劉士國.基于調解本質回歸的調解原則之建構[J]中南民族大學學報（人文社會科學版），2010，30（02）：133-136.

[3]汪夜豐.檢察機關提起環境民事公益訴訟現狀考察與實踐操作[J].中國檢察官，2017，（21）：68-69.

[4]胡銘，徐翼.新時代“楓橋經驗”與立足法治預防化解矛盾糾紛[J].河北法學，2024，42（07）：2-17.

[5]徐麗.矛盾在源頭解決糾紛在基層化解[N].天津日報，2023-11-16（002）.

[6]陳文清：堅持和發展新時代“楓橋經驗”提升矛盾糾紛預防化解法治化水平[J].社會與公益，2023，（11）：7.

[7]張耀宇.明確“四個立足”堅持好發展好新時代“楓橋經驗”[N].人民公安報，2023-11-09（001）.

（作者單位：北方工業大學文法學院）

（責任編輯：宋宇靜）