公平和效率引導(dǎo)下的土地收益金征繳政策探討以南京市為例

摘"要：改革開放以來，我國建立了以劃撥、出讓、租賃等方式相結(jié)合的土地供給制度，形成了具有中國特色社會主義土地使用制度，為經(jīng)濟社會穩(wěn)定快速發(fā)展提供了資源要素保障。但隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，原有土地用途和布局也暴露出一些不足和弊端，難以適應(yīng)新時代經(jīng)濟發(fā)展的需要，現(xiàn)有規(guī)劃調(diào)整和土地用途改變政策并不支持相應(yīng)的功能改變。因此，為支持經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，適配城市更新的切實需要，推進(jìn)混合產(chǎn)業(yè)用地供給模式，南京市在土地年租金制度實施成效的基礎(chǔ)上，借鑒其他城市的經(jīng)驗做法，提出“土地收益金”制度的建立和實施建議。

關(guān)鍵詞：土地增值收益；國有建設(shè)用地；改變用途；劃撥土地出租；創(chuàng)新改革中圖分類號：F293"文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A"文章編號：1673-291X（2025）07-0025-04

我國大力推行國有建設(shè)用地有償使用制度，基本形成了以政府供應(yīng)為主的土地一級市場和以市場主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級市場[1]。在土地二級市場運行發(fā)展中，對于因國有建設(shè)用地臨時改變用途、劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租產(chǎn)生土地增值收益，政府缺少相應(yīng)的管理手段，造成屬于國家部分土地增值收益的流失。因此，為促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，南京市擬通過“土地收益金”制度的建立開展探索，致力于將不在政府管理下的“臨時改變用途和劃撥土地出租”存量轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘隣I商環(huán)境的經(jīng)濟發(fā)展增量。

一、土地增值收益來源與歸屬

一是用途改變性增值，是由于提高土地利用效率和改變土地用途而引起的效益型土地增值。我國實行土地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”的土地制度，這種增值源于絕對地租的增加，政府作為土地所有權(quán)人代表，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的投資建設(shè)者，土地社會屬性稟賦的公共利益代表，享有這部分土地增值收益的分配。土地使用權(quán)人因擁有受到一定約束的土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，保障其分享這部分土地增值收益。

二是劃撥土地出租增值，是指劃撥土地使用者將土地使用權(quán)單獨或者隨同地上建筑物、其他附著物租賃給他人使用，由他人向其支付租金的行為?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條規(guī)定“以營利為目的，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國家?！蓖恋厥褂脵?quán)人在以劃撥方式取得土地使用權(quán)時，具有無償性或者低償性，國家作為土地所有權(quán)人，當(dāng)出租營利行為發(fā)生時，應(yīng)充分保障國家對土地的經(jīng)濟收益權(quán)。

二、土地市場現(xiàn)狀及存在問題

目前的土地市場存在以下幾方面問題：

（一）新增建設(shè)用地潛力有限

2023"年"6"月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于在經(jīng)濟發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知》（自然資發(fā)〔2023〕90"號），其中提到，要嚴(yán)控新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，分階段明確規(guī)劃期內(nèi)增量空間使用規(guī)模，避免“寅吃卯糧”[2]?，F(xiàn)狀建設(shè)用地指標(biāo)已逐步逼近規(guī)劃規(guī)模上限，新增建設(shè)用地受生態(tài)保護紅線剛性約束、耕地保護要求、土地開發(fā)強度等限制，開發(fā)難度較大，新增建設(shè)用地潛力十分有限。

（二）存量用地收儲難度大

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，外延式粗放擴張與存量土地低效利用并存，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量空間布局散亂、開發(fā)強度低、產(chǎn)業(yè)配置不合理的產(chǎn)業(yè)用地和舊城用地，閑置浪費現(xiàn)象比較普遍。低效用地整治路徑主要有自我提升、二次招商、“騰籠換鳥”等，整治主體資本投入較大，原土地使用權(quán)人融資困難。另外，存量用地再開發(fā)存在土地權(quán)屬復(fù)雜、歷史遺留問題多、土地用途定性困難等問題，用地手續(xù)不全、行政審批流程煩瑣、土地取得途徑單一、二級市場流轉(zhuǎn)交易稅費過高，政府及社會資本皆難以支撐，存量土地流轉(zhuǎn)的操作難度大。

（三）增值收益管理缺乏手段

對于建設(shè)用地改變房屋性質(zhì)、劃撥土地以出租房屋形式產(chǎn)生的土地增值收益，自然資源管理部門缺乏有效監(jiān)督手段，土地性質(zhì)的信息化數(shù)據(jù)缺失、變更監(jiān)督排查等技術(shù)瓶頸，制約了政策落實和權(quán)益保障。對于拒不繳納的情況，法院強制執(zhí)行困難，造成國家這部分收益的損失。

（四）土地市場公平性失衡

因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，工業(yè)用地通過補交土地出讓金，以協(xié)議出讓的方式變更為具有更高經(jīng)濟價值的商服等類型用地，相比通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得國有土地使用權(quán)公平性不足。劃撥土地中相當(dāng)一部分被國有企業(yè)占有使用，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，大量國有企業(yè)已經(jīng)改制。按照政策規(guī)定應(yīng)進(jìn)行徹底的土地資產(chǎn)處置，但受限于各種因素，仍有一定數(shù)量的原國有企業(yè)還在使用劃撥土地，且不需對土地資產(chǎn)支付成本，客觀上造成了市場公平缺失。

三、“土地收益金”制度優(yōu)勢

土地是一種十分稀缺的資源和資產(chǎn)，具有明顯的增值趨勢，土地收益金征繳標(biāo)準(zhǔn)能夠及時動態(tài)調(diào)整，將國家作為土地所有者，以及通過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入而形成的土地升值，及時收歸政府所有，進(jìn)而提高政府公共服務(wù)的能力。

土地收益金是按年度或者一定繳納年限內(nèi)的土地增值收益，征繳有利于地方政府土地財政模式的優(yōu)化轉(zhuǎn)型，拓展地方政府收入、公共服務(wù)水平和土地價值之間的市場化聯(lián)系，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用[3]。

從近期來看，雖然土地收益金的收益與出讓金相比規(guī)模較小，但這種非出讓方式的土地有償使用費"歸所在城市所有，且潛力巨大，更加符合我國存量土地再開發(fā)、土地高效復(fù)合利用的政策趨勢，提升土地資產(chǎn)的使用效率。

現(xiàn)有居住、產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地用途單一，隨著精細(xì)化管理引導(dǎo)下的城市發(fā)展，“5—10—15"分鐘生活圈”社區(qū)服務(wù)中心、各類園區(qū)服務(wù)中心等公共設(shè)施推廣建設(shè)，迫切需要在園區(qū)配置一定比例的商業(yè)、文化、醫(yī)療等配套用地，土地收益金可以提供政策支持，拓寬土地改變用途申請途徑，為便民服務(wù)、企業(yè)發(fā)展提供路徑補充。

四、“土地收益金”制度建立困境

各地區(qū)在完善“土地收益金”制度過程中，存在以下幾方面困難。

（一）收益金征繳高位政策法規(guī)缺失、上位依據(jù)不足

在實際工作中，非營利單位將劃撥土地連同其地上房屋一體出租的現(xiàn)象普遍存在，同時由于城市更新的需要、城市范圍擴大導(dǎo)致的工業(yè)用地改變用途需求出現(xiàn)、復(fù)合用地需求增加等客觀原因，市區(qū)范圍內(nèi)出現(xiàn)部分超出原征繳范圍的出讓土地臨時改變用途的現(xiàn)象，現(xiàn)有法律法規(guī)難以對此部分主體進(jìn)行管理。

（二）多部門協(xié)作征繳合力不夠、缺乏動態(tài)監(jiān)管

土地增值收益征繳部門為自然資源管理部門，既沒有統(tǒng)一完備的土地房屋監(jiān)管信息系統(tǒng)，也沒有土地、房屋、稅務(wù)、財政等相關(guān)部門信息共享的機制，聯(lián)動管理體系缺乏，導(dǎo)致宏觀管理的不足。目前，南京市土地年租金征收制度采用的是“申請"-"登記”制度，這種管理方法對于臨時改變用途情況難以有效全面掌握。同時，缺乏信息化動態(tài)管理，也會導(dǎo)致信息的更新與細(xì)致化管理不足。動態(tài)化識別管理的缺乏，將造成本底數(shù)據(jù)不清、動態(tài)掌握不足、全局調(diào)控不夠的問題，難以有效全面推進(jìn)土地年租金征收工作的開展。

（三）收益金征繳標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、缺乏動態(tài)調(diào)整

各地區(qū)對于制定征繳標(biāo)準(zhǔn)做過多種嘗試，有的與當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價水平相關(guān)聯(lián)，有的以是否建有地上房屋進(jìn)行界定，現(xiàn)有技術(shù)路線、計算方法等各不相同。南京市土地年租金征收標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)"2006"年土地所在級別、用途制定，并根據(jù)場地樓層進(jìn)行修正。標(biāo)準(zhǔn)制定至今，未根據(jù)土地市場情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，未對土地產(chǎn)權(quán)類型、土地改變用途方向等進(jìn)行差異化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，未考慮產(chǎn)業(yè)等因素進(jìn)行系統(tǒng)綜合修正，對城市更新、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展引導(dǎo)不足。該標(biāo)準(zhǔn)已嚴(yán)重滯后于當(dāng)前土地資源配置管理需求，也損害了自然資源所有權(quán)人利益，造成了一定的國有資產(chǎn)流失。

五、各地經(jīng)驗做法

土地收益金的依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》第五十六條以及《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條，規(guī)定了國有建設(shè)用地改變用途需要自然資源及規(guī)劃主管部門審批，劃撥土地地上建筑出租中土地收益須上繳。其他城市另有一些典型經(jīng)驗做法如下。

（一）黑龍江省哈爾濱市

哈爾濱市土地年租金征收工作起步較早，征收范圍為將已取得的劃撥土地使用權(quán)隨地上建筑物、構(gòu)筑物出租產(chǎn)生收益的；將已取得的劃撥土地使用權(quán)（暫時不具備出讓條件的），因臨時需要改變用途產(chǎn)生收益的等情形。哈爾濱市于"2010"年發(fā)布《哈爾濱市國有土地年租金征收辦法》，目前已廢止。哈爾濱市在土地收益金管理工作中的主要做法有：

1.執(zhí)行完備動態(tài)的土地年租金征收。在哈爾濱市土地年租金執(zhí)行初期，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的條例規(guī)定，對當(dāng)?shù)貏潛芡恋嘏R時用途改變或出租的執(zhí)行了年租金征收，并于"2010"年通過市政府令的方式對年租金征收確立標(biāo)準(zhǔn)及程序，執(zhí)行《哈爾濱市國有土地年租金征收辦法》。由于黑龍江省老工業(yè)企業(yè)的逐步改制及遷出（新取得均為出讓）、部分困難企業(yè)的征收對整體營商環(huán)境造成負(fù)面影響以及特色化的部分劃撥土地臨時用途改變（個人對象）進(jìn)行了一次性出讓轉(zhuǎn)變的策略執(zhí)行，使當(dāng)?shù)赝恋啬曜饨鹫魇阵w量快速下調(diào)。

2.建立局內(nèi)部協(xié)同體系。建立市自然資源部門與分局、處室與各窗口的內(nèi)部聯(lián)動機制。各處室在日常工作中嚴(yán)格把關(guān)，對于欠繳、漏繳土地年租金等情形的單位，辦理土地審批時予以終止，并通過補交、罰款等措施，保障土地年租金的應(yīng)收盡收。

（二）浙江省溫州市

溫州市依照原《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十七條（現(xiàn)《浙江省國土空間規(guī)劃條例》第六十三條）“房屋使用人應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的用途使用房屋。確需臨時改變房屋用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源主管部門批準(zhǔn)，并按照城市、縣人民政府的規(guī)定交納土地收益金”，實施對中心城區(qū)工業(yè)用地功能轉(zhuǎn)變征收土地收益金。2020"年，為進(jìn)一步強化其“退二進(jìn)三”工程推進(jìn)，實現(xiàn)低效利用工業(yè)用地再開發(fā)、促進(jìn)城市更新等，出臺《關(guān)于有序推進(jìn)溫州市區(qū)中心城區(qū)工業(yè)用地功能轉(zhuǎn)變實施方案》。溫州市在土地收益金管理工作中的主要做法有：

1.進(jìn)行“退二進(jìn)三”城市更新式用地臨時功能轉(zhuǎn)變管理。溫州市對出讓工業(yè)用地臨時用途改變行為進(jìn)行土地收益金征收，在當(dāng)?shù)刈钚鹿芾砑?xì)則中明確指出，在更新改造符合相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范的前提下，鼓勵進(jìn)行補充出讓行為，并收取土地出讓金價差；臨時改變建筑物使用功能的期限設(shè)定為"3—5"年，依申請繳納土地收益金后下達(dá)臨時規(guī)劃許可。

2.靈活銜接過渡支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對在片區(qū)外已實施“退二進(jìn)三”臨時功能轉(zhuǎn)變的、原有許可已到期的，根據(jù)其項目位置范圍、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)考慮，分類提出過渡處理方案。對于地塊區(qū)片即將實施拆遷、城市更新項目的，不允許其繼續(xù)實施臨時“退二進(jìn)三”項目，并由城市綜合執(zhí)法協(xié)助逐步恢復(fù)原狀。

3.制定具有地區(qū)差異、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的收益金標(biāo)準(zhǔn)。溫州市土地收益金收取標(biāo)準(zhǔn)打破了行政區(qū)劃的限制，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展情況，劃分了"14"個臨時改變房屋用途土地收益金標(biāo)準(zhǔn)區(qū)片，其標(biāo)準(zhǔn)制定主要參考的是其原有出讓用地金、改變用途房屋租金市場價格、稅金等，按照房地剝離的思路進(jìn)行收益金制定。

六、制度建立的思考

通過各方面措施，對政策流程進(jìn)行規(guī)范，解決存在的問題，拓展政策功能，滿足實際需要。

（一）完善征繳法規(guī)依據(jù)

上位政策的清晰明確，是土地收益金政策實施的基本保障[4]?！吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《江蘇省土地管理條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕34"號）等有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定都有土地收益金的相關(guān)表述，《南京市國土空間規(guī)劃條例》明確了南京市建立土地收益金征繳制度，加強對改變土地用途和建筑物使用功能的管理，確立了土地收益金征繳的合法性，《南京市全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點實施方案》也將探索土地收益金征繳工作列入試點任務(wù)，拓展了土地收益金征繳范圍。

（二）明確政府部門職責(zé)

土地收益金征繳工作具有系統(tǒng)性、綜合性的特點，需要以市區(qū)共管、部門聯(lián)動的方式共同推進(jìn)。一方面，明確市、區(qū)、街道三級權(quán)責(zé)，按照“分級負(fù)責(zé)、屬地管理、權(quán)責(zé)一致”的原則，進(jìn)一步優(yōu)化土地收益金征繳管理體制機制，夯實政府主體責(zé)任，明晰各級政府工作定位，提高區(qū)、街道對土地收益金工作的參與度。另一方面，明晰規(guī)劃資源、財政、稅務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管、城市管理等部門職責(zé)和職能分工，確立業(yè)務(wù)具體實施部門，強化征繳和違規(guī)處置手段，建立審批、監(jiān)管、執(zhí)法全鏈條管理體系。通過以上做法，提高征繳效率，破解“想改的辦不了，已改的管不著”難題，實現(xiàn)應(yīng)收盡收的征繳目標(biāo)。

（三）細(xì)化征繳管理細(xì)則

通過制定《南京市土地收益金征繳管理辦法》，明確土地收益金的定義和征繳的范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、流程、費用管理、違規(guī)處置等，建立健全土地收益金征繳管理體系，確定調(diào)查發(fā)現(xiàn)"/"主動申報、登記錄入、初步審核、綜合審查、征繳核定、簽訂協(xié)議、費用繳納、出具意見等八個征繳環(huán)節(jié)，并明確征繳過程中的主體、形式、內(nèi)容，建立工作流程閉環(huán)，推動各項工作有序開展。結(jié)合南京市土地開發(fā)利用實際情況，運用土地利用現(xiàn)狀以及第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)，建立土地收益金工作本底數(shù)據(jù)庫，對國有建設(shè)用地臨時改變用途進(jìn)行存量摸底，對于調(diào)查發(fā)現(xiàn)和主動申報的進(jìn)行審查核定，由規(guī)劃資源等部門按職能確定繳納、整改或者查處等處置方式。建立改變用途動態(tài)監(jiān)測機制，以函告通知等方式進(jìn)行督促，對仍未繳納的土地使用權(quán)人，按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行違規(guī)處置。通過以上做法，解決擅自改變用途、管理手段缺失的問題。

（四）制定征繳標(biāo)準(zhǔn)

制定科學(xué)且易操作的土地收益金征繳標(biāo)準(zhǔn)，并定期更新，作為地價體系的一部分。一是根據(jù)基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價修正制定征繳標(biāo)準(zhǔn)，并定期向社會公布，原則上至少每三年調(diào)整或重新公布一次；二是明確計算方法，按照面積大小分為根據(jù)征繳標(biāo)準(zhǔn)、計算公式、修正系數(shù)直接計算和采取評估的方式確定兩種方法；三是根據(jù)實際情況計算面積，純場地按土地面積計算土地收益金，地上建筑物按建筑面積計算土地收益金[5]。

七、結(jié)束語

土地收益金政策是維護土地市場公平的方式之一，通過各方面的政策優(yōu)化，進(jìn)一步完善土地市場，可以更有效率地發(fā)揮作用，在存量經(jīng)濟時代釋放出更多的發(fā)展增量。

參考文獻(xiàn)：

[1]"自然資源部自然資源開發(fā)利用司.土地二級市場改革與探索[M].北京：中國大地出版社，2020.

[2]"自然資源部.自然資源部關(guān)于在經(jīng)濟發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知[EB/OL].（2023-06-13）[2024-08-23].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202306/content_6886473.htm.

[3]"劉軍民.積極探索土地年租制"創(chuàng)新土地供應(yīng)模式[J].中國財政，2013（7）：67-70.

[4]"于濤，徐志銳，唐蘇生.國有建設(shè)用地臨時改變用途后的增值收益征繳問題[J].中國土地，2021（7）：22-24.

[5]"焦淑珊.城市土地年租金收繳工作研究[J].中國城市經(jīng)濟，2011（26）：79.