網絡理政下的需求超載：產生邏輯、多維表征與治理路徑

收稿日期：2024-12-19

作者簡介：，女，四川成都人，管理學博士，中共四川省委黨校（四川行政學院）講師，研究方向為數字治理，E-mail：342615923@qq.com;，女，新疆塔城人，管理學博士，教授、博士生導師。

一 問題的提出

網絡理政是信息技術與政府治理結合的產物，是政府通過互聯網了解民情、回應民意以實現執政為民的重要方式，是信息時代實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。習近平在2016年主持召開網絡安全和信息化工作座談會時指出，“各級黨政機關和領導干部要學會通過網絡走群眾路線”，“了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應網民關切、解疑釋惑”①。網絡理政在我國多地實踐中得到了創新發展。各地政府通過搭建地方領導留言板、網絡問政或網絡理政平臺等，加快政府回應民意的數字化進程。

然而，網絡理政實踐中出現了公眾需求“越理越多”、“越理越難\"的現象。一方面，隨著各級政府建立的網絡問政、理政平臺的蓬勃發展，公眾提出的需求數量不斷增加。例如，廣州政務熱線體系包括微信公眾號、App 等互聯網渠道，2022年，12345熱線共受理訴求3206.80萬件，是2020年的1.9倍 ② ;2023年受理訴求3649.79萬件，日均近10萬件，同比增長 1 3 . 8 1 % ③ 。另一方面，網絡理政下公眾提出的需求內容愈發復雜。網絡空間公眾提出的需求呈現差異化、個性化，甚至非理性特征，使得政府回應難度大幅增加，而政府短期內掌握的資源是有限的，政府無法有效提供全部服務 ④ 。當公眾需求與政府組織資源能力之間的差距越來越大，則出現公眾需求相對于政府資源能力的“超載”。

從研究進展看，相關研究主要集中在需求超載現象的起因和結果兩個方面。其一，探討超載現象的起因。部分研究從需求側表現闡述超載的起因，如用“超出政府職責范圍和能力邊界的需求”的表述來闡釋組織超載狀態下需求的范疇特征，認為當公眾需求超出政府職責范圍和能力邊界時，公眾需求容易陷入難解之境①。有的研究關注技術因素對超載的影響，認為數字環境會刺激基層服務需求的增長②，進而增加其工作量和時間壓力;指出治理技術的過度使用，使得基層組織陷入被技術治理的困境中 ③ ，從而增加組織負擔。其二，分析超載現象的后果。已有研究指出，當需求超出政府職能或能力范圍，這種超載必將影響服務的質量④，從而使得服務回應與服務型政府建設目標相去甚遠③。面對數字環境下公眾提出需求數量的激增及需求內容的復雜性，應正視政府回應能力的有限性。雖然已有部分學者注意到在政府回應中存在政府資源能力難以有效應對需求的現象，但對該現象的闡釋尚不充分，尤為缺乏從技術治理視角對該現象產生邏輯的探討，難以實現對該現象的深人剖析并據此提出針對性治理對策。那么，應該如何理解網絡理政下的需求超載？為什么網絡理政下會產生需求超載？需求超載的主要表現為何？如何對需求超載進行治理？本文將圍繞以上問題展開討論。

二 需求超載：數字治理中的新議題

（一）公共管理領域“超載\"的內涵演進

關于超載（Overload）一詞，較為普遍的理解是指交通運輸工具的實際裝載量超過核定的最大容許限度③。隨著超載的內涵演進，其在公共管理領域的運用也愈發廣泛和深人。安東尼·金在《超載：20 世紀 70年代的治理問題》中，將英國政府面臨的治理困境定義為“超載”，認為政府責任的增加以及履責能力的下降，使得政府事務超出其能力范圍③。學者們提出“超載的政府”③、“行政超載”③等概念，表達出對政府面臨過大壓力時資源短缺和能力不足的擔憂。這些理論為之后對于超載的探討提供了理論基礎。

隨著社會的發展，公共管理領域的超載不再局限于對國家治理情況的描述，而是拓展到對各治理領域各種類型公共組織面臨的治理問題的探討。對于特定領域中的超載，如在政策執行領域，“行政超載\"被描述為行政能力無法應對要實施的新規則數量和復雜性的增長①。對于特定組織面臨的超載，有研究指出，歐盟委員會的管理超載是指任務的數量和可用于執行任務的資源之間的不匹配?。超載在治理變革環境下尤其容易產生。近年來，國內公共管理領域學者逐漸運用超載理論探討地方治理面臨的困境。超載描述的現象更加聚焦，且超載術語的運用領域更加廣泛。總體而言，公共管理領域的超載是指政府需要處理的任務或承擔的責任，與相應的資源和能力不匹配的狀態。當前，全球處于政府治理數字化轉型時期，數字環境增加了政府任務的復雜性，日益凸顯的超載現象成為政府行動低效的重要源頭。

（二）需求超載的內涵

需求是指有機體內部的一種不平衡狀態，表現為有機體對內部環境或外部生活條件的一種穩定的要求 ① ，也被描述為“感受到的匱乏狀態”。需求超載中的“需求\"主要是指公眾提出的公共服務的需求，即公眾對公共服務所產生的感覺缺失或不滿足狀態。這種缺乏狀態會驅動公眾采取行動，如提出需求，以尋求需求的滿足。本文認為，需求超載是指公眾向政府提出的需求與政府有效應對需求的資源和能力不匹配的狀態。從背景來看，在本文中需求超載以網絡理政為發生背景;從主體來看，需求超載涉及承載體和承載對象，即以政府資源和行政能力為承載體，以公眾提出的需求為承載對象;從本質來看，需求超載是承載體和承載對象之間的失衡與不匹配，而這種失衡狀態會給政府行為帶來巨大壓力，甚至給政府治理帶來隱患，因此，需求超載具有失衡性、時空依賴性、不可持續性的屬性。

失衡性是需求超載的核心屬性。隨著網絡理政下需求數量和內容復雜性的增加，政府面臨更為嚴苛的任務環境，任務完成難度增加，然而資源在任務期限內通常難以增加，因此，任務和資源的失衡往往存在。同時，需求超載體現的任務與資源的失衡伴隨政府系統中的其他不匹配關系存在，如權責失衡等，因此政府系統中的失衡和不匹配是超載的本質。

時空依賴性是需求超載的特質屬性。需求超載并非一個單獨現象，而是由一定時空條件下的社會復雜性所引發的。我國正經歷數字政府轉型發展的變革時期，數字化轉型具有高度不確定性和復雜性，網絡理政下需求超載現象尤為凸顯。本文提出的需求超載是網絡理政下政府治理的階段性產物，因此對需求超載的探討也是基于網絡理政現階段現象的探討。

不可持續性是需求超載的形式屬性。需求超載在形式上體現為一種組織狀態，即組織面臨復雜任務而缺乏相應資源的情況，而在這種長期高壓的組織狀態下政府難以實現可持續運轉。政府對公眾需求的承載能力具有合理規模和尺度，當政府的資源和能力難以匹配派發的任務需求時，政府組織會處于一種高負荷運轉的不可持續狀態。

此外，需求超載與政府負擔概念相關。在我國本土化語境下，政府負擔通常是指過重的工作任務或不堪重負的工作壓力，因此負擔的概念內核包括超載和匱乏②。因此，超載是理解負擔的一種方式，是負擔的內核和核心表現，更加強調任務與資源能力的不匹配關系，是更加具象的概念表達。本文探討的需求超載發生在網絡理政環境下，更加體現政府數字化轉型時期的政府負擔。同時，需求超載涉及政社互動的關鍵議題，更加體現治理實踐的多主體互動特征，也體現了探討需求超載的重要價值。

三需求超載的產生邏輯

網絡理政強調將技術有效運用于政府治理，以提升政府治理能力。然而，在實踐中技術運用的不完善使得治理發生與理想目標的偏離，需求超載則是在這樣的情況下產生的。本文從“技術一結構\"視角探討需求超載的產生邏輯。

（一）技術嵌入：網絡理政發展要求下的技術采納

國家治理現代化發展要求是信息技術采納的重要原因。網絡理政旨在通過互聯網更好地為人民提供服務，對政府回應的公平性、公開性、高效性提出了更高要求。首先，網絡理政下政府要保障公眾的表達權和平等參與權，需要借助互聯網信息技術拓展公眾參與渠道，保障弱勢、少數群體的需求得到平等對待。其次，網絡理政下政府需保障公眾的知情權和監督權，推動業務流程更加透明，將社情民意處理流程通過網絡平臺向公眾開放，主動接受監督。再次，網絡理政要求“理\"得高效，及時、主動解決公眾提出的問題。政府治理從傳統被動應對模式轉向主動回應模式，需要依托信息技術采集、分析民意數據，建立健全發現、傳遞和處理需求問題的一整套機制。

網絡理政下政府回應渠道、流程和模式的變革需求愈發迫切，為此政府積極推動改革創新，將信息技術深度運用到政府回應中去。各地政府運用大數據、人工智能等技術建立各類網絡問政、網絡理政平臺，統籌之前分散建立的網絡論壇和熱線渠道并調整相關制度安排，逐步實現技術對結構的整體性嵌人和調適。

（二）結構變革：技術運用推動政府回應治理結構再造

信息技術的深度運用推動政府回應的業務結構、權力結構、組織結構變革①，也使得政府在回應復雜需求過程中面臨多重挑戰。

1.業務流程標準化的新要求

技術運用促進政府回應業務流程細化并加速業務信息化進程，使得政府回應業務向標準化管理轉型，然而，該過程也伴隨政府回應工作量的顯著增加以及更高的時效要求。

一方面，技術運用促進了政府回應業務流程的細化，在推動業務標準化管理的同時，增加了政府回應的交互性工作，提高了對政府回應時效性的要求。當前公眾需求通過網絡理政平臺統一收集并派發至具體承辦部門，此后承辦部門按照規定程序對公眾需求進行處理和回復，最后由相關責任部門對需求處理情況進行考核評價，由此形成“需求接收、派發、辦理回復、反饋評價”的業務流程。每個需求的處理都要經歷完整的業務流程，且該過程通常涉及多部門協同作業，這就導致政府回應有大量重復性、交互性工作。同時，網絡理政下各項業務環節被嚴格規定了辦理時效，要求政府部門在更短時間內完成更為復雜的任務。

另一方面，技術運用加速了政府回應的業務信息化進程，同時也使得相關政府部門承擔了大量數字生產工作。上級政府及領導通過查閱承辦部門上傳的各類資料和數據來評估承辦部門處理公眾需求的積極性、處理過程的標準化程度。這促使承辦部門花費大量精力將需求處理工作整理為檔案記錄、圖片資料以及工作日志等，以達到合規性要求或尋求績效激勵，導致政府回應的數字生產工作顯著增加。

2.行政權力集中化的新壓力

技術運用加強了上級政府的監督管理，即通過數字化考核、需求集中管理，實現考核權、任務目標設置權等行政權力的向上聚集，使得下級政府部門面臨更強監管壓力和更嚴格的行政約束。

一方面，網絡理政下技術運用推動數字化考核機制的形成。上級政府通過精細化的數字考核與間斷性問責對政府回應進行管理，形成對政府回應的強力考核監督。上級政府通過數字平臺將任務單元分解到組織或個人，并且設定嚴格的處理時間和操作要求，在每個任務單元設定了相應的獎懲依據。在此基礎上，上級政府建立可量化的考核指標（通常包括按時辦結率、答復率和公眾滿意率等指標），根據各任務單元的數據記錄進行定期考核，并將考核結果納入各部門績效考核范疇，對其回應過程及結果嚴格監督。

另一方面，網絡理政下技術運用推動需求集中管理機制的實現。上級政府通過建立統一的網絡理政平臺，收攏熱線、網站和移動端口，實現公眾需求的收集和管理，強化了上級對下級目標設定的主導權。傳統的政府回應方式是公眾直接向對應職能部門反映需求，由對應職能部門直接回應公眾需求。需求集中管理后，政府回應從直接治理轉變為跨層級治理。跨層級治理意味著政府部門的任務主要由上級指派，而部門對于任務是否屬于自身受理范疇，任務是否匹配自身擁有的權力較難控制，容易陷入部門職權受限的困境。

3.組織關系復雜化的新情境

網絡理政下的技術運用使得政府回應涉及的主體間互動更為頻繁，但同時也使得各主體之間的關系趨于復雜化。就政府各部門間的關系而言，網絡理政下需求處理過程跨越多層級并涉及多部門共同參與，同時上級政府通過數字化平臺實現了對各部門的精細化考核，這都使得部門間的協同作業變得更加困難。當政府各部門作為獨立考核對象開展行動，且需求回應的成效構成部門的重要績效時，各部門會傾向于在政治錦標賽中爭取優異表現，加劇了部門之間的競爭，阻礙了跨部門協同工作的順暢開展。就政府與社會公眾的關系而言，網絡理政下的技術運用賦予公眾表達和政治參與的機會，但也增強了公眾對政府回應行為的監督，進而加劇了政府面臨的社會壓力。具體而言，公眾憑借網絡理政平臺能夠更為便捷地提出差異化需求，也能夠通過滿意度評價、網絡投訴等方式監督甚至制約政府行為，這使得社會公眾在與政府的互動中逐漸擁有更多的主動權。因此，政府部門不僅需要積極有效應對公眾日益復雜多變的需求，更要妥善維護與公眾之間的良好互動關系，這無疑加劇了政府回應工作的挑戰性。

（三）技術與結構不適配：需求超載的產生

從“技術一結構\"視角來看，網絡意味著技術手段，理政體現為治理結構和過程。技術嵌入引發治理結構的變革，但技術運用與治理結構之間目前未能充分適配，即在技術運用的方法、規則或程序上未能適配治理實踐情況，引發政府回應中的多重不匹配難題，導致需求超載的產生。

1.技術工具剛性與需求回應靈活性的失配

技術工具是指政府運用技術設計的可操作的方法和機制，如數字化考核機制等。當前，網絡理政下技術工具呈現出剛性特征，體現為過程技術化、考核內容指標化等，缺乏對靈活性的充分考量。這正如斯科特所說的，“被設計或規劃出來的社會秩序一定是簡單的圖解，他們經常會忽視真實的和活生生的社會秩序的基本特征”①。技術工具剛性與需求回應靈活性的不匹配，增加了政府回應的工作量和工作難度。

其一，化約主義引發信息失真，增加政府回應工作的復雜性。化約主義是一種哲學思想，把復雜的系統、事務、現象化解為更簡單的組成部分，從而進行理解和描述②。技術治理本身具有化約主義特征，上級政府運用各類數字平臺和系統將復雜、多變的社會需求轉化為簡單、可執行的任務，并進行任務層層分解和傳遞，從而實現一種簡約控制機制。然而，技術運用的化約主義會帶來偏離實踐的風險。一方面，復雜社會事件經過化約處理后才能進入數字信息系統，社會事件的復雜性被折疊起來，社會民意經由“社會情境一議題一數字\"被逐步簡化③，該過程可能引發信息失真。例如，需求中不明確或模糊不清的表述會因為難以被技術清晰表達而被刪去，造成民意信息遺漏。另一方面，數據很難還原被壓縮的情景。當承辦部門接收到層層派發的任務，把折疊起來的任務攤開后，可能發現化約后的數字與實踐情景相去甚遠，從而給其帶來更多需求核實、溝通和處置成本，造成政府回應工作的復雜性。

其二，過度標準化的程序蘊含時滯風險和靈活性缺失風險，增加政府回應的工作量。就時滯風險而言，上級政府集中收集需求并逐級派發至各承辦部門，而在任務層層轉派過程中可能存在錯派、漏派等情況，使得任務派發存在時間延遲，導致部門在接到任務時實際情況已經發生變化。就靈活性缺失風險而言，組織標準的統一性與執行靈活性之間本就存在內在沖突，技術運用在推動業務標準化的同時，預留給政府回應的靈活性空間不足。網絡理政下各地針對政府回應制定標準化程序要求，然而，公眾提出的需求是極具復雜性和差異性的，不同行政區域的需求類型有所差異，不同需求類型的復雜程度和實際處置要求大不相同。因此，過度標準化的程序限制了政府部門在應對特殊情景時的靈活性，使得需求處理過程中合規成本顯著增加，導致解決實際需求的資源減少，從而引發需求超載問題。

其三，數字化考核形成強負激勵，增加政府回應的壓力。上級政府通過技術運用建立了數字化考核機制，通過可量化的指標評分實現對政府回應成效的評價，使得考核成為政府回應工作的“指揮棒”。然而，當前的數字化考核具有較強的負激勵特征。在考核內容方面，滿意率指標權重過高。滿意率來自公眾的主觀感受，過度強調滿意率可能給政府工作人員帶來“力所不能及\"的壓力。在考核強度方面，高要求的考核指標設計以及嚴格的考核結果通報懲罰制度，均加強了負面激勵強度。當考核負激勵強度超過組織可承受的限度和范圍時，則可能產生明顯的負面作用，使組織陷入任務壓力過大而實際能力不足的境地。

2.責任與權力的失調

技術運用規則的不完善加劇了政府部門責任與權力之間的失調，主要體現為權力與責任的錯位、權責協調困難，導致政府部門面臨超出其資源能力范圍的復雜需求挑戰，從而增加了政府回應的難度。

一方面，網絡理政背景下，與技術運用相適應的權責體系尚未完善，造成任務派發的權責錯位。缺乏清晰的權責清單，尤其對于權責交叉和模糊領域的需求，缺乏責任邊界的明確劃分，導致任務責任分配的模糊性。在實踐中，上級政府依托屬地化原則，將網絡理政平臺上愈發復雜的需求任務層層派發至屬地部門，而未充分考量部門能力與任務的匹配性，使得屬地部門不得不處理超出自身職能或者實際應對能力的需求，造成需求超載困境。

另一方面，網絡理政協調機構的權威性不足及規章制度不完善，致使其難以發揮對任務責任的有效協調作用。從政府條塊關系來看，協調機構的行政權威性不足。網絡理政管理部門作為協調機構，承擔對跨層級部門的需求處理工作的協調職責。然而，在網絡理政實踐中，網絡理政管理部門因自身級別原因，面向同級或者上級部門進行協調時往往面臨困境，甚至受到行政級別壓力的阻礙。此外，面對愈發復雜的需求以及模糊的責任邊界，網絡理政管理部門缺乏明確的責任認定規則和責任協調制度，使其在實踐中受限于現有的規則內難以發揮足夠的責任協調作用。

3.公眾期待與政府能力的失衡

網絡理政下政府運用信息技術提升了政府的回應力，也提高了公眾對政府回應的期待。然而，面對公眾日益增高的期待，政府部門的回應能力是有限的，導致了公眾期待與政府能力之間的失衡，從而引發需求超載。

一方面，政府通過信息技術運用，打造了強回應性的治理路徑設定，提升了公眾對政府回應的期待。強回應性路徑設定主要體現在三個方面。其一，廣泛接收需求的機制。政府通過網絡平臺建立了廣泛的需求接收渠道，然而當前欠缺對需求接收范疇的明確規定，缺乏對需求是否符合公共服務范疇的判斷，因此，公眾的需求在網絡理政的各種渠道上提出后即被視為受理，從而提升了公眾對政府回應的期待。其二，“有事找政府\"的服務承諾。網絡理政背景下，多地政務熱線提出“12345，有事找政府\"的服務承諾。但在實踐中，“有事找政府\"逐漸被公眾通過日常化的呼呼行動建構為“有啥事都找政府”①，增強了公眾對政府高回應性的期許，進而給負責公眾需求處理的政府部門造成壓力。其三，以滿意度為核心的考核機制。當前，以公眾個體性主觀滿意度作為政府回應績效的重要評判標準，旨在實現政府對公眾需求強回應的有力保障，也無形中提高了公眾對于獲取更高層次滿意度的期望。

另一方面，政府部門的能力難以回應公眾的高期待，使得政府回應面臨巨大壓力。網絡理政激活的公眾期待如果未能得到充分正向引導，可能引發部分公眾的非理性參與行為。部分公眾對政府回應的高期待模糊了其對公共服務邊界的認知，將私人需求和公共服務需求混淆，提出超出政府職能或能力范圍的需求。這些需求通過政府的數字化平臺層層下派至承辦部門，使得網絡理政下政府回應的責任邊界一再擴展。然而，承辦部門的實際能力不足以承擔其擴大的責任，任務的下放卻未伴隨資源的下沉，使其陷入資源能力難以應對任務的超載境地。

根據前文的分析，需求超載的產生邏輯如下：在網絡理政的更高發展要求下，政府將技術運用到公眾需求回應中，技術運用觸發治理結構的變革，推動政府回應業務流程的標準化、行政權力的集中化以及組織關系的復雜化。然而，技術運用對治理結構的變革尚不徹底，技術運用規則程序的不完善使得技術與結構未能充分適配，導致了技術工具剛性與需求回應靈活性的失配、責任與權力的失調、公眾期待與政府能力的失衡，引發了網絡理政下需求超載（如圖1所示）。

四 需求超載的多維表征

網絡理政下政府組織面臨需求超載時所呈現出的表現是多維度的，單一因素難以進行充分描述。基于超載表現的已有觀點，結合前文對網絡理政下需求超載產生的分析，需求超載的表征主要包括時間性超載、資源性超載、結構性超載。

（一）時間性超載：時間緊張下的超時低效

超載本身具有時空內涵，同時網絡理政下的標準化程序增強了需求處理的時效要求，加劇了時間的緊張性，因此，時間性超載是需求超載的直觀表現。時間性超載可以理解為政府組織面臨任務執行的較大時間壓力，主要體現為缺乏足夠的時間進行需求處理、工作時間延長以及工作時間分配低效。

其一，任務時間緊張。網絡理政下任務時間緊張通常體現在政府部門需要在嚴格規定的時間內有效處理各種需求。一是需求量的猛增加劇了處理時間的緊張性。網絡理政下大量社會問題同時涌入政府系統，而當前社會問題呈現出高度的差異性和動態性特征，需要被壓縮在較短的時間內進行處置，因此，公眾需求處理的時間更加緊缺。二是網絡理政下復雜的管理程序使得需求處理耗時增加，引發時間短缺問題。超載通常表現為組織無法分配足夠的時間用于實現管理上的復雜程序①。政府部門需在限定時間內完成需求處理流程中的各環節任務，同時進行線上數據錄人與系統操作耗費大量時間，由此導致需求處理的有效時間不足。

其二，工作時間延長。工作時間延長體現為工作時間增加、遇到緊急情況隨時待命等。一是在任務量過大和任務時限緊張的情況下，政府部門如果未能按時完成任務將面臨行政問責，因此，政府部門不得不通過延長工作時間、增加加班頻率等方式，使得需求處理時效符合規定。二是針對緊急或涉及公共安全的需求，政府部門需要及時進行需求核實和解決，負責需求處理的工作人員通常需要隨時待命。

其三，時間分配低效。一是需求實質性解決和數字生產工作之間的時間分配低效。網絡理政下政府部門需開展更為煩瑣的系統操作和數據錄入工作，而這些數字生產工作耗費大量時間，導致分配給實質性需求溝通和解決的時間不足。二是任務之間的時間分配低效。網絡理政下大量瑣碎需求涌向政府部門，而其還需承擔除網絡理政外的多項治理任務。在時間緊張的情況下，政府部門難以分配足夠的時間來完成所有任務，若將大量時間用于處理網絡上的瑣碎需求，則可能削弱對其他重要治理任務的執行力度。

（二）資源性超載：資源缺乏下的執行阻滯

超載通常表現為政府組織缺乏必要的資源。網絡理政下資源性超載是需求超載的關鍵表現。資源性超載可以理解為政府組織進行需求處理的資源相對缺乏。資源包含配置性資源和權威性資源，配置性資源指對物質現象產生控制的轉換能力，權威性資源指對行動者產生控制的轉換能力②。對于面臨需求超載的政府組織而言，配置性資源超載主要體現為人力資源不足，權威性資源超載主要體現為政府執法權缺乏、資源調動受限，使得任務執行遭遇阻礙。

其一，人力資源不足。人力資源對于提高行政執行能力至關重要。超載往往表現為組織存在嚴重的人員不足或者職位空缺。網絡理政下政府部門面臨的需求處理任務不斷增加，而政府部門的人員招聘數量主要依賴于上級政府的財政撥付經費，在短期內負責需求處理的工作人員數量較難增加，導致任務執行的人力資源短缺。

其二，權力資源缺乏。隨著任務責任的擴大，負責具體需求處理的政府部門缺乏相應的處置權，如執法權等權威性資源。網絡理政下，缺乏明晰的權責清單，容易引發任務錯派，導致接收需求的部門缺乏相應的處置權。例如，專業性較高、需要執法權的屬地部門（如綜合執法協調、市場監督管理等部門），由于缺乏相應的處罰權或執法權，難以有效地實施政府規制措施，進而陷入有責無權、需求久拖難解的處境。

其三，資源調動受限。資源具有一定的可調配性，當組織內部資源不足以順利執行任務時，可以通過調用外部資源來緩解組織資源的短缺。然而，網絡理政下的數字化考核機制在一定程度上加強了部門主義傾向，使得部門之間的資源調動更加困難。在實踐中，承辦部門在處理需多部門協商解決的需求事項時，由于缺乏足夠的話語權，在主動尋求其他部門資源支持時可能會遭遇阻礙。

（三）結構性超載：責任結構模糊下的擔責過重

超載通常伴隨依賴關系的增加，即隨著分工的日益細化，組織愈發依賴其他部門的協助以有效推進治理工作①。網絡理政下科層依賴關系的復雜性與責任的分配高度關聯，因此，責任結構超載是內生結構性問題引發的需求超載表現。結構性超載可以理解為，政府組織進行需求處理時面臨的責任邊界延伸和責任結構模糊，主要體現為任務責任范圍擴展、責任分配模糊以及行政協調成本高。

其一，責任范圍擴展。責任與超載是緊密聯系的，隨著政府責任范圍的擴大，政府事務更容易超出自身的掌控。網絡理政下政府部門責任范圍的擴展，主要體現在政府部門承擔了原本不屬于其執行范疇的其他責任。上級政府主要通過數字化平臺并依據屬地化原則進行需求的分派，然而，在該過程中往往未能充分考量需求事項與政府部門責任之間的匹配性，導致政府部門的需求責任范圍不斷擴展。在實踐中，網絡理政工作人員需要面對責任范圍模糊的任務，還面臨從臨時性處理某類需求轉變為常規性解決此類需求的情況。

其二，責任分配模糊。網絡理政下，政府建立了各種數字化渠道，加快了復雜需求進入政府系統的步伐。然而，當需求事項涉及新興領域時，其責任界定可能仍存在空白或模糊之處；當需求事項跨越區域邊界或涉及職能交叉時，往往伴隨責任重疊問題。因此，任務責任分配不可避免地呈現出模糊性特征。政府部門在執行任務時，往往需要處理責任劃分不明確、責任交叉重疊的復雜任務，而這些任務通常意味著較大的工作量或顯著提升的解決難度。

其三，行政協調成本高。超載通常意味著依賴關系的增加，使得協調和管理變得越來越困難。網絡理政下政府通過信息技術的深度運用，實現了日益精細化的分工，但政府內部的高度分工與分散化的考核機制，無形中增加了跨部門協調行動的成本。同時，需求責任的交叉性和模糊性，使得部門間進行責任劃分時，難以精準界定各自職責范圍，進一步加劇了部門間責任分配上的分歧。為確保任務的有效執行，各層級網絡理政管理部門不得不投入大量的時間與精力進行任務責任的分配與協調工作，使得行政協調的成本顯著增加。

綜上所述，網絡理政下需求超載的表征包括時間性超載、資源性超載、結構性超載，三種超載共時存在、相互影響。其一，時間性超載會加劇資源性超載，即時間不足會使得限定期限內的資源配置更為緊張，反之，資源不足會使得需求處理的時間更為緊迫。其二，結構性超載會加劇時間性和資源性超載，即由于責任劃分不明確或責任擴展，使得需求問題的解決更加困難，進一步加重時間上的緊迫性和資源上的短缺狀況。其三，時間性超載和資源性超載會進一步激化結構性超載，即時間緊張或資源不足使得政府組織對責任的承擔更為謹慎，導致責任分配更加困難。

五需求超載的治理路徑

網絡理政下的需求超載，是技術運用于政府治理所帶來的非預期結果，往往會對治理效能產生負面影響。需求超載現象不僅使得治理資源過度被損耗、產生大量無效治理，也迫使政府部門長期處于高壓和過度動員狀態，影響治理的可持續性和效率。因此，構建合理的需求超載治理路徑，以引導數字時代政府回應的正向發展，顯得尤為迫切。基于對需求超載產生邏輯及多維表征的深人剖析，本文主張采取綜合性治理策略，即從整體層面對網絡理政體制機制進行調適。通過技術工具調試、權責關系優化、資源配置增能、公眾理性培育等，持續解決技術與結構不適配問題，破解網絡理政下需求超載難題。

首先，進行技術工具規則調試，提升程序規則的靈活性、容錯性，推動技術工具運用與治理實踐相匹配，以緩解時間性超載的困境。一是增強網絡理政程序設計的靈活性。在規則內容方面，加強對技術運用過程中承辦部門可承載能力、靈活處置要求等要素的考量，根據需求處理難度設置差異性時效要求，建立特殊緊急情況的需求直派處置通道，減少過于繁雜的程序性要求等，以更精簡的流程、便捷的操作降低承辦部門的時間壓力。在規則設定方式方面，暢通自下而上的溝通反饋渠道，吸納具有豐富實踐經驗的基層干部參與網絡理政規則的改進，推動技術規則更加貼合實際治理要求。二是增強網絡理政程序設計的容錯性。建立需求事項考核剔除機制，承辦部門可申請將反復投訴無法解決、明顯不合理需求等從考核中剔除，避免因復雜疑難事項積累帶來過重壓力。同時，健全考核問責申訴機制，為被問責的承辦部門提供復議渠道，允許其提供證明材料，并由部門領導、專家等組成的評議機構進行審慎評估，以合理調控數字化考核所產生的負激勵強度。

其次，優化權責關系，確保任務責任不懸空、不錯配，以有效緩解結構性超載的困境。一是建立完善網絡理政的責任清單機制。針對公眾在新興領域提出的需求，組建專業團隊進行定期評估和責任劃定，確保新增需求事項能夠及時被賦予相應責任主體;針對涉及多部門協作的復雜需求，清晰劃分主辦、協辦等不同責任歸屬，以減少因責任模糊而引發的重復勞動和資源耗費。二是完善任務派發機制。避免屬地化原則成為任務下壓的借口，明確規定各級政府的職責權限，嚴格執行\"誰主管、誰負責\"的原則，遏制上級政府不當的任務轉嫁行為。在任務派發前，需進行嚴格的資源測算，審慎考量責任與權力、任務與資源之間的匹配性，確保需求任務分配的合理性。三是切實發揮網絡理政管理部門的責任協調和兜底作用。健全復雜需求處理的兜底機制，針對跨部門難以有效解決、長期積壓的棘手問題，由網絡理政管理部門推動問題的協調解決，促進復雜任務責任的協商劃定以及跨部門間的協同合作。

再次，加強資源賦能，促進政府部門行動能力建設，以緩解資源性超載的困境。一是推動資源有效下沉。鑒于需求超載通常伴隨執行資源的匱乏，在治理向基層轉移的背景下，要確保需求處理的人力、權力等核心資源同步下沉到基層。例如，通過借調、輪崗或吸納退休干部、職工中的黨員等方式補充部門人力儲備，以及通過逐步將處置權下放到專業性較高、需要執法權的基層治理領域，以確保部門在資源承載限度內高效解決各類需求問題。二是加強政府回應工作人員的需求處理能力培訓。基于需求處理實踐中的難點，有針對性地開展專項培訓：提升需求篩選與責任判定能力，確保能夠迅速識別并準確評估各類需求;增強需求解決過程中的社會溝通能力，促進官方話語體系與公眾話語體系的深度融合，以增進公眾信任與支持；加強對網絡理政平臺系統的操作能力，促進對技術工具的合理選擇與應用，以更好應對網絡理政下的需求超載現象。

最后，強化社會理性培育，調整公眾既有認知思維框架，從源頭上減少需求超載現象。公眾對政府回應的過高期待、過度依賴會導致社會主體失去活力，政府負擔超出負荷，究其原因是網絡理政快速發展過程中缺乏對公眾參與的正向引導。因此，要引導公眾建立對政府職責的理性認知，通過線上線下渠道明確網絡理政下需求受理的范圍，明晰政府與社會之間的責任邊界，合理調整公眾對政府回應的過高期待。同時，引導有序的公眾參與和利益表達，明確公眾在網絡理政平臺提出需求時應承擔的責任與義務，加強對公眾非理性訴求行為的教育，激發社會主體活力，提升公眾信息素養與政策認知。鼓勵社會組織、志愿者群體等通過“三方評議”、“協商調解\"等創新方式參與需求解決工作，形成政府與社會主體之間良性互動的局面。

[責任編輯：鐘秋波]