“市縣結合”的基礎教育管理體制芻議

《教育強國建設規劃綱要（2024-2035年）》提出“建立‘市縣結合’的基礎教育管理體制”，雖只是簡短一句話，卻涉及體制機制改革，關乎未來基礎教育事業發展，也關涉地方教育行政部門的改革設計。因此，明晰“市縣結合”基礎教育管理體制的政策內涵，進而提出施政方向，將為政策推進和實踐行動提供參考。

“市縣結合”基礎教育管理體制的政策意涵

新時代之下，基礎教育之強之優之公平，已經不同于往日。它面臨著人口變化的新影響，需要更高水平更大范圍的優質均衡發展。面對這些問題，“以縣為主”的管理體制已經出現能力掣肘，需要提高市級政府的教育統籌能力。

“市縣結合”的基礎教育管理體制能夠因地制宜打通使用各學段教育資源，加強跨學段動態調整和余缺調配，擴大學齡人口凈流入城鎮教育資源供給，打破教育資源的學段壁壘和縣域空間壁壘，助力擴大城鎮教育資源供給，補充人口凈流入地區教育資源自身補給能力的疲軟，從而適配于人口變化對基礎教育資源優化配置的要求。

“市縣結合”的基礎教育管理體制能夠開展縣域義務教育優質均衡督導評估，有序推進市域義務教育優質均衡發展。畢竟，市域內的優質均衡，“以縣為主”的基礎教育管理體制是力所不能及的。而且，教師輪崗交流、中考改革等同義務教育優質均衡密切相關的因變量，也需要超出縣域之上的市域政府的統籌組織。

“市縣結合”的基礎教育管理體制能夠優化區域內普通高中發展生態。在基礎教育體系中，高中是最高學段，它在現實中引導著一個地區的教育生態，引導著義務教育的發展取向，沒有高中階段的公平優質發展，難有公平優質的基礎教育體系。高中特別是優質普通高中多由市級教育行政部門主管，縣中則由縣級教育行政部門主管，同為普通高中，但分屬于市和縣，呈現出不同的發展境遇，前者越來越優，后者越來越弱，兩極分化的發展態勢對這兩類高中的長遠發展是弊大于利的。若要扭轉態勢，振興縣中、實現優質高中內涵發展，需要對區域內的普通高中進行提級管理，以健康的教育生態托舉高中多樣特色發展。

“市縣結合”基礎教育管理體制的政策境脈

“市縣結合”是我國基礎教育管理體制適應時代需要的改革產物。因而對我國基礎教育管理體制的變遷加以梳理，明晰其政策境脈，有助于我們理解和認同“市縣結合”的必然性，也有助于思考和設計“市縣結合”基礎教育管理體制的操作性。

“中央主導”的基礎教育管理體制。新中國成立初期，高度集中的計劃經濟體制決定了同一時期的基礎教育管理體制也是高度集中統一的。這種體制有利于教育宏觀規劃和調控，也在客觀上奠定了新中國教育事業的根基。但其弊端也很明顯，難以將各地的教育實際情況納入考量，進而損傷了地方的辦學積極性。為此，1958年中共中央、國務院發布的《關于教育事業管理權力下放問題的規定》提出加強地方對基礎教育的領導管理，并著手放權地方，如“公辦的一般全日制小學由公社直接管理，民辦小學由生產大隊直接管理”。但同期發生的“大躍進”使得下放的權力被濫用，嚴重破壞基礎教育發展。1963年之后，中小學的管理權力又逐步收歸中央。

“鄉鎮為主”的基礎教育管理體制。1985年中共中央發布的《關于教育體制改革的決定》提出對基礎教育管理體制進行“地方負責、分級管理”的改革。雖然1986年國務院轉發的國家教育委員會等部門的《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》中強調在人事管理等方面實行以縣教育行政部門為主的制度，但實際上基礎教育管理的實際權力和責任下沉到了鄉、村兩級。1994年國務院發布了《關于〈中國教育改革和發展綱要〉實施意見》，規定由縣級政府統籌管理教育經費，調配和管理中小學校長、教師。但由于多方面的原因，這些規定并沒有得到真正落實。國務院發展中心2000年調查發現，在農村義務教育經費中，鄉鎮負擔了 78 % 左右，縣和縣級市負擔9%左右，這說明這一時期實際上實施的是“鄉鎮為主”的基礎教育管理體制。“鄉鎮為主”的管理模式在調動地方辦學積極性、實現教育普及上具有重大的歷史功績，但管理重心較低也帶來了管理的粗放、辦學質量不高、經費嚴重不足、兒童輟學等問題。

“以縣為主”的基礎教育管理體制。2001年，國務院在《關于基礎教育改革與發展的決定》中明確提出基礎教育特別是義務教育“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，縣級政府“統一發放教職工工資，負責中小學校長、教師的管理”。2002年國務院辦公廳發布的《關于完善農村義務教育管理體制的通知》做了更細致的規定，縣級政府擁有較大的發展規劃權、布局調整權、教師編制核定權、校長與教職工管理權等權力及相關責任，鄉（鎮）政府主要負有支持學校辦學的責任，不直接參與義務教育內部事務的管理。2006年，“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”被寫進了新修訂的義務教育法中。以縣為主的基礎教育管理體制在政策、法律和實踐中都確立了起來，但因縣域之間經濟發展不平衡，導致縣域之間教育發展存在差距，鄉鎮學校辦學積極性責任感普遍下降，農村教師隊伍弱勢問題依然沒有得到根本解決。

“市縣結合”的基礎教育管理體制。2025年，《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》發布，首次提出“市縣結合”的基礎教育管理體制，對基礎教育管理體系進行提級管理，賦予市級教育行政部門更大的責任和權力，以便于在市域內規劃教育發展、統籌教育資源、推動優質均衡發展。按照中國教育政策改革的辯證法原理，“市縣結合”應是對前序“以縣為主”的繼承性創新，被賦予解決“以縣為主”不能解決的問題的使命，根本上是對經濟社會發展的教育式回應。作為一個新生事物，“市縣結合”的基礎教育管理體制的必要性雖然已經非常明確，但其指導性和操作性還有待深化研究。

“市縣結合”基礎教育管理體制的施政方略

加強使命自覺。我國教育實踐發展具有較強的政策推動性，但是否理解和認同政策的價值和意義，卻會在事實上決定著政策執行的效果，從而對教育實踐帶來完全不同的影響。黨的十八大以來，我國2895個縣級行政單位全部實現縣域義務教育基本均衡，教育普及水平實現歷史性跨越，其中學前教育、義務教育達到了世界高收入國家平均水平。當下中國基礎教育改革發展的使命是在水平上邁上縣域義務教育優質均衡，在范圍上邁向市域義務教育優質均衡，構建優質公平的基礎教育體系。因此，“市縣結合”的基礎教育管理體制的構建，具有時代性的使命擔當，這是相關政策制定者和執行者必須具備的基本認知。

突顯問題意識。這里主要指的是改革的實現機制問題。在我國基礎教育管理體制改革的歷史上，雖然“以縣為主”在20世紀八九十年代的政策規定中就已經出現，但直到21世紀初期才真正在實踐中落地。一則由于“以縣為主”的政策在八九十年代的時候缺乏相應的實施細則和實現機制，其操作性不強；二則由于缺乏相關的法律約束和監督機制，一些利益相關者為尋求自身利益而阻隔改革目標的實現，二者導致“以縣為主”遲遲不能落地。以史為鑒，“市縣結合”的基礎教育管理體制必須考慮改革的實現機制問題，在實施細則和監督機制上做好配套設計。

確立分類思維。“市縣結合”的基礎教育管理體制本身就是一個具有多維分類的復雜概念和復雜命題。就“市縣結合”而言，經濟發達地區、經濟中等地區、經濟欠發達地區需要因地制宜來確立“市”“縣”兩級的結合程度。就“基礎教育管理體制”而言，又分為教育決策體制、教育經費體制、人事管理體制、教育教學事務管理體制、后勤管理體制等各大類別。各地市全面推行市縣結合，還是在不同的事項上逐漸推行，抑或市縣分工結合。市縣結合的基礎教育管理體制一定要秉持分類思維，進行更細致、更具針對性的政策設計。

推行試點策略。“試點”是改革的“中國經驗”，它將頂層設計與實踐探索有機結合，以較小成本為普遍性問題探索政策方案，實現兩者的貫通循環。對于“市縣結合”的基礎教育管理體制改革而言，“試點”更是一個有益策略。具體來說，可以以傳統的地域為單位進行試點，選擇有意愿有能力探索“市縣結合”的地區進行試點；也可以以具體的項目為單位進行試點，如以“縣中振興”“市域義務教育優質均衡發展”“綜合高中建設”等重難點問題為試點，探索“市縣結合”推動問題解決的機制路徑，總結經驗教訓。