城鄉融合發展背景下鄉村治理體系創新研究

摘要：當前，城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大，長期形成的城鄉二元分割體制尚未從根本上消除。在城鄉融合發展背景下持續推進鄉村治理體系創新，已成為破解城鄉高質量發展瓶頸的核心命題之一。全球化浪潮的深度滲透與數字技術的全域覆蓋，重構了城鄉間勞動力、資本、信息等要素的配置格局，推動鄉村治理從傳統科層模式向“技術賦能+多元共治”的數字化轉型。本文以鄉村治理能力現代化為導向，通過解構城鄉融合背景下鄉村治理體系的運行現狀，系統診斷其結構性梗阻與機制性短板，進而提出涵蓋制度設計、技術適配與主體協同的創新路徑，為進一步構建具有韌性與包容性的鄉村善治格局提供理論參考。

關鍵詞：城鄉融合；鄉村治理；創新研究

1 城鄉融合發展背景下鄉村治理體系的現實狀況

1.1 現階段鄉村治理體系的總體運行態勢

1.1.1 “三治融合”驅動鄉村治理范式升級

國家通過制定《鄉村全面振興規劃（2024～2027年）》[1]等頂層設計，系統化推進治理框架的現代化轉型。頂層設計強調推進“三治融合”，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。深化村民自治實踐，以村民議事會等自治載體激活基層民主，以法律服務站等法治平臺規范治理邊界，以鄉賢理事會等德治機制涵養文明鄉風，逐步形成“自治筑基—法治固本—德治潤心”的立體化治理生態。

1.1.2 城鄉協同催化鄉村治理結構嬗變

在要素雙向流動的城鄉融合背景下，資本、技術、信息等資源突破空間壁壘，重塑鄉村治理的底層邏輯。公共服務下沉通過“互聯網+政務”逐步實現城鄉均等化，產業聯營模式催生“村企共治”新主體，文化互嵌則依托數字化傳播重構鄉村文化認同，推動治理體系從封閉式管控向開放式協同轉型。

1.1.3 鄉村治理體系存在明顯區域差異

政策執行呈現顯著的梯度效應，表現在東部發達地區依托數字經濟率先構建“智慧治理”樣板，而西部欠發達區域因基礎設施滯后與人才外流，陷入“制度懸浮”困境。這種非均衡性凸顯城鄉融合發展進程中鄉村治理資源適配的復雜性，亟待通過精準施策破解結構性矛盾。

1.2 現階段鄉村治理體系的效能轉化狀況

1.2.1 治理能力提升

在治理能力提升方面，鄉村事務管理逐步規范化，村民的參與感和自治能力顯著增強。鄉村通過完善“四議兩公開”制度，在黨組織領導下對村級事務進行民主決策，促進村民參與決策。同時，加強法治鄉村建設，發揮村規民約積極作用，不斷減輕基層司法負擔。

1.2.2 治理資源下沉

在治理資源下沉方面，政府推動公共服務資源向鄉村下沉，確保城鄉公共服務的公平性和可及性。健全鄉鎮職責和權力、資源相匹配制度，加強鄉鎮服務管理力量。推動治理重心向鄉村基層下移、干部力量向鄉村基層充實，通過增加財政投入和拓寬合作渠道，鄉村的教育、醫療和基礎設施得到顯著改善，鄉村居民的生活便利性和幸福感提升。

1.2.3 治理滿意度提升

在治理滿意度提升方面，不斷健全的鄉村治理體系顯著提高了治理覆蓋面和有效性。通過建立鄉村治理長效機制，引入社會力量及市場機制，不斷優化鄉村治理結構，提高了公共資源配置效率。同時，智能治理平臺和信息技術的發展，有效提升了鄉村治理智能化水平以及應對突發事件的能力。

1.3 現階段鄉村治理體系的作用機制情況

1.3.1 多元主體參與

在多元主體參與方面，鄉村治理體系逐步形成了以政府為主導、社會組織、市場主體和村民共同參與的協作機制。政府通過政策和資源分配引導社會各方力量參與治理，促進村民和社會組織的積極性。企業等市場主體在深化農村一、二、三產業融合發展中發揮作用，不斷增強鄉村經濟和產業競爭力。通過促進村民自治制度化，讓村民自己“說事、議事、主事”，提升鄉村治理透明度和公正性。

1.3.2 利益共享機制

在利益共享機制方面，合理的收益分配和激勵措施推動了各治理主體的積極性。農村集體經濟多元化發展，土地流轉、農業專業合作社等領域的收益得以分配，其中部分資金用于支持公共設施建設和社會保障。一些地區通過“積分制”或“獎勵制度”將村民參與治理與經濟收益掛鉤，有效提升了參與度和政策認可度。

1.3.3 治理標準化

在治理標準化方面，規范化操作流程與政策執行提升了鄉村治理效能。鄉村通過完善“村務公開”和財務審計等制度，增強了治理的透明度。信息化與智能化治理也為標準化提供技術支持。比如，利用物聯網、大數據對基礎設施、公共服務和社會治安進行智能監控，有效提升鄉村治理效率；通過在線平臺增強基層政府與村民之間的信息互動，提高政策傳達與解決問題的效率。

2 當前鄉村治理體系創新面臨的諸多挑戰

2.1 鄉村治理體系整體運行面臨的挑戰

2.1.1 城鄉資源分配不均衡是主要挑戰之一

城鄉二元結構長期存在，限制了資源流動。盡管城鄉一體化體制機制不斷推進，但大城市仍集中大量資源，農村公共服務資源缺乏，尤其欠發達農村地區在資金、技術、信息和人才等方面受限，導致資源配置不平衡，制約了鄉村治理的效果。

2.1.2 政策實施的區域差異性影響鄉村治理效果

全國各區域差異較大，經濟基礎和社會結構的不同導致政策執行效果不均。地方財政壓力不同，經濟發達地區能夠更好地實施政策，而欠發達地區資源短缺，政策執行效果不如前者。同時，農村老齡化嚴重的地區面臨更多治理挑戰。

2.1.3 鄉村治理資源利用效率不足

盡管資源逐漸向鄉村基層下沉，但一些地方在人才、技術、管理方面的短缺，影響了資源的有效利用。此外，一些農村區域信息化支持不足，數字基礎設施不完善，造成信息滯后，也影響資源流動效率與治理效果。

2.2 鄉村治理體系效能轉化面臨的挑戰

2.2.1 鄉村治理能力與現代化需求之間存在較大差距

鄉村公共服務供給能力不足，尤其在醫療、教育和社會保障等領域欠缺，難以滿足農村居民日益增長的需求。一些鄉村干部未能適應新技術變革形勢，在信息化、智能化治理方面，還習慣于傳統模式，缺乏現代管理理念和先進技術支持。

2.2.2 村民自治機制不完善

盡管鄉村治理強調村民自治，但在實踐中村民的參與度不高，尤其在決策過程中，村民的意見往往未被充分重視，導致自治意識薄弱。此外，傳統的自治模式缺乏創新，難以應對新型社會問題，亟須創新模式以適應現代化進程。

2.2.3 治理效果可持續性不足

一些試點項目短期內雖然取得顯著成效，但由于缺乏與地方實際情況相結合的長效機制，治理模式未能常態化，試點成效難以長期保持。比如，一些改革措施僅停留在試點階段，政策變動、干部更替等因素容易影響治理效果的可持續性。

2.3 鄉村治理體系作用機制面臨的挑戰

2.3.1 多元主體協作機制不健全

一些地方在制定政策時未充分考慮其他主體的需求，市場主體和社會組織缺乏與政府部門的對接渠道，村民參與往往僅限于被動接受。各治理主體之間力量分散，忽視社會組織和市場機制作用，過于依賴行政力量，村民參與度不高，導致整體治理效能受限。

2.3.2 利益共享機制的激勵作用不足

一些地方資源和成果分配缺乏透明性和公正性，村集體經濟的收益分配機制不完善，村民對于成果分享不足，抑制了村民參與的積極性。一些地方雖有短期獎勵措施，但未能產生長效激勵作用，激勵機制缺乏內生動力，影響鄉村治理效果和公信力。

2.3.3 對于現代技術的應用機制不完善

一些地方智慧鄉村建設推進滯后，數字基礎設施薄弱，互聯網普及率低，鄉村居民數字素養較低。一些鄉村數字治理缺乏統一的標準和規范，尤其在數據共享和技術標準化方面，易導致信息孤島與數據割裂問題，進一步產生數據共享困難與資源配置不均現象。

3 進一步推進鄉村治理體系創新的實踐路徑

3.1 進一步構建城鄉資源統籌與優化機制

3.1.1 建立城鄉資源共享平臺，促進資源平等順暢流動

鄉村治理的創新基礎在于城鄉資源的平衡與優化配置。應建立統一的資源共享協作平臺，推動資金、技術、人才和信息等資源流動，推動城鄉資源一體化配置，促進資源整合和信息共享。通過現代信息技術搭建平臺，打破地域和信息壁壘，實現多方信息互通，提升資源利用效率和治理效能。同時，大力完善鄉村基礎設施，增加對鄉村交通、能源和互聯網的投資，補齊鄉村醫療、教育、社會保障等領域短板，打破城鄉壁壘與縮小城鄉差距。

3.1.2 優化鄉村公共服務供給側結構性改革，提升服務質量與效率

大力推動優質資源向鄉村流動，提升弱勢群體保障能力，縮小城鄉公共服務差距。健全“政府主導+社會組織參與”模式，調動社會力量參與鄉村公共服務體系建設。同時，加強鄉村公共服務數字化建設，利用信息技術提升效率與便捷性。比如，可通過遠程醫療和網絡教育形式解決鄉村資源不足問題，鄉村居民可便捷獲取醫療、教育與社會保障等服務，同時可以減少時空距離，解決信息不對稱問題。

3.1.3 縮小區域政策實施差距，確保鄉村治理的公平和有效性

由于國家地域廣闊，政策執行效果存在差異。應根據地區經濟基礎和實際情況制定差異化政策，避免“一刀切”。發達地區可加大對產業升級、科技創新的支持，而欠發達地區應側重基礎設施建設、扶貧和教育等領域。對欠發達地區提供財政與技術支持，加強財政轉移支付、稅收優惠、技術扶持等措施，促進農民收入增長，不斷推動區域均衡發展，確保鄉村治理體系創新的可持續性。

3.2 進一步加強基層治理能力與村民自治機制

3.2.1 加強農村基層黨組織建設是提高治理效能的基礎

基層黨組織是鄉村治理的核心，著力提升基層黨組織治理能力，尤其緊扣提升組織力，強化黨組織資源整合與協調能力。充分發揮黨組織引領社會作用，推動社會力量參與鄉村治理，解決農民實際問題，促進治理更加規范、透明和高效。加強農村基層黨風廉政建設，設立舉報平臺和村民監督委員會，讓村民參與監督，提升鄉村治理公信力。

3.2.2 創新村民自治有效形式，完善村級協商民主機制是鄉村治理創新的重要組成部分

完善黨組織領導的村民自治制度，推行村務公開；切實保障村民知情權、參與權，加強村民大會和代表會議等形式的溝通與協商，完善村級協商共治機制，確保村民共同參與治理；通過培訓和教育提升村民的社會責任感，將村民參與同其自身經濟利益掛鉤，激發村民參與熱情。

3.2.3 加強農村人才隊伍建設，為鄉村治理注入新活力

實施人才回引，不斷健全鄉村人才發展體制，著力破解鄉村振興人才瓶頸。建立城鄉人才合作交流機制、城市人才入鄉激勵機制、職業農民培育引進機制等，制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業，鼓勵原籍普通高校和職業院校畢業生、外出農民工及經商人員回鄉創業興業。

3.3 進一步推進數字化治理與技術賦能

3.3.1 構建智慧鄉村數字化治理平臺

數字化治理是推動鄉村治理現代化的關鍵。通過智慧鄉村建設、數字治理能力提升和技術賦能，可以優化資源配置，增強公共服務質量、透明度和參與度。加強寬帶網絡、無線通信和云計算平臺等數字基礎設施的投入，通過智慧鄉村平臺整合各方資源。平臺可以確保信息流通與服務高效，通過大數據分析，精準調配公共資源，實現精細化的服務供給。

3.3.2 提升數字治理能力與村民數字素養

通過加強鄉村數字技能培訓，提升村民的數字應用能力。鼓勵社會組織和志愿者參與培訓，增加數字技術普及。制定統一的鄉村數字治理標準與規范，包括數據采集、信息發布和服務流程等，確保系統兼容性和互操作性，避免資源浪費。

3.3.3 增強數字治理的安全性與可持續性

加強數據安全與隱私保護，采用加密、訪問控制、防火墻等技術手段，確保數據的安全存儲與傳輸。應制定數據管理制度，明確使用和保護責任，確保合規性。同時，建立長效機制，包括持續資金投入、人員培訓等，以應對技術變革。推動現代信息技術在鄉村公共事務中的應用，如物聯網精準監控農業生產，大數據分析農村社會保障需求，人工智能提升政務服務效率等。

3.4 進一步健全多元主體協作與利益共享機制

3.4.1 進一步完善多元主體協作機制

鄉村治理的可持續性依賴于多元主體的有效協作。大力培育鄉村社會組織，支持家庭農場、農民合作社等農業經營主體發展，發展壯大各類農業社會化服務組織，探索多元化治理模式。通過明確政府、市場主體、社會組織和村民在治理中的角色分工，促進各主體在鄉村治理中的優勢互補，推動鄉村全面振興。

3.4.2 進一步完善利益共享機制

鄉村治理的有效性還依賴于良好的利益共享機制。制定合理的農村集體經濟收益分配制度，切實讓村民獲得實實在在的好處，確保每個村民公平享有治理成果，激勵村民深度參與治理。健全公平透明分配機制的措施包括：通過村民代表大會和村務公開，定期公布村集體經濟的收入和支出情況，接受村民監督；資金使用和項目投資需經過民主決策，避免資源濫用，提升治理公平性。

參考文獻

[1] 佚名.中共中央、國務院印發《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》[EB/OL].中國政府網，https：//www.gov.cn/zhengce/202501/content_7000493.htm.，2025-01-22.