以綜合執(zhí)法改革為突破口全面推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化

為減少多頭執(zhí)法和重復(fù)檢查的問題，提高執(zhí)法效能和公共服務(wù)水平，海西州圍繞深化行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)一步理順職責(zé)、整合隊伍、減少層級、推動力量下沉，構(gòu)建以縣（市、行委）為主，權(quán)責(zé)清晰、上下協(xié)同、簡約高效、執(zhí)行有力的綜合行政執(zhí)法體系，基層執(zhí)法力量顯著加強(qiáng)，行政執(zhí)法效能顯著提升。

改革的決策部署。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院多次提出深化行政執(zhí)法體制改革，探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。黨的十九屆三中、四中全會明確提出：“進(jìn)一步整合執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域

一、綜合行政執(zhí)法改革的背景

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化行政執(zhí)法體制部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。\"黨的二十大報告再次提出深化行政執(zhí)法體制改革，完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制。

2022年，海西州德令哈市探索開展市域內(nèi)綜合行政執(zhí)法改革，創(chuàng)新執(zhí)法模式，規(guī)范執(zhí)法行為，實現(xiàn)多個領(lǐng)域“一支隊伍管執(zhí)法\"，提高了行政執(zhí)法能力水平。2024年，海西州以黨政機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，持續(xù)深化綜合行政執(zhí)法改革工作，根據(jù)《關(guān)于做好地方機(jī)構(gòu)改革組織實施工作的意見》《青海省機(jī)構(gòu)改革方案》《海西州機(jī)構(gòu)改革方案》要求，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)限額管理、著力優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化調(diào)整州、縣兩級綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。

二、海西州綜合行政執(zhí)法改革模式

（一）整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加優(yōu)化

按照“精簡、統(tǒng)一、效能\"原則，整合相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法力量，組建綜合行政執(zhí)法局，將原來分散在多個部門的執(zhí)法職能進(jìn)行整合，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”。州級保留城市管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)牧、應(yīng)急管理6支綜合行政執(zhí)法隊伍，市場監(jiān)管繼續(xù)由機(jī)關(guān)執(zhí)法，撤銷自然資源、水利、勞動監(jiān)察、統(tǒng)計4支綜合行政執(zhí)法隊伍。縣級實行以縣級為主的行政執(zhí)法體制，將城市管理、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)牧等領(lǐng)域行政執(zhí)法職能、機(jī)構(gòu)及人員編制整合組建為縣（市、行委）綜合行政執(zhí)法局。保留綜合行政執(zhí)法隊伍共7支，明確了綜合執(zhí)法隊伍的職責(zé)范圍、人員編制和經(jīng)費(fèi)保障等事項，確保執(zhí)法工作有序開展，實現(xiàn)執(zhí)法力量下沉基層。同時，按照城鄉(xiāng)一體的思路，改革中積極推進(jìn)綜合執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，將執(zhí)法人員及輔助執(zhí)法人員下沉到各執(zhí)法組，實現(xiàn)“縣鄉(xiāng)\"執(zhí)法力量全覆蓋，打通綜合執(zhí)法“最后一公里”，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)分別為格爾木市10組、德令哈市4組、茫崖市2組、都蘭縣4組、烏蘭縣4組、天峻縣4組、大柴旦行委2組。

（二）完善執(zhí)法制度機(jī)制，規(guī)范整體執(zhí)法流程

持續(xù)深化綜合行政執(zhí)法改革工作，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)。一是為切實提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)撤并整合后的整體效能，進(jìn)一步加強(qiáng)支持配合，打通部門間溝通、協(xié)調(diào)、配合等壁壘，德令哈市綜合行政執(zhí)法局制定印發(fā)了《德令哈市綜合行政執(zhí)法部門聯(lián)動工作制度》等10項機(jī)制，茫崖市綜合行政執(zhí)法局制定了《茫崖市綜合行政執(zhí)法部門聯(lián)動工作制度》等13項機(jī)制，都蘭縣綜合行政執(zhí)法局制定了《執(zhí)法聯(lián)動工作制度》等4項機(jī)制，大柴旦綜合行政執(zhí)法局制定了《大柴旦綜合行政執(zhí)法部門聯(lián)動工作機(jī)制》等5項機(jī)制。二是為建立完善執(zhí)法隊伍派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法、輻射執(zhí)法方面的制度體系，各綜合行政執(zhí)法局牽頭制定了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐執(zhí)法組實施方案。三是強(qiáng)化內(nèi)部運(yùn)行工作機(jī)制，在德令哈市綜合行政執(zhí)法局建立的《德令哈市綜合行政執(zhí)法局局長工作職責(zé)》等26項內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，各地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒，進(jìn)一步修改完善，均制定了多項內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。

（三）以執(zhí)法為民為原則，重整行政執(zhí)法資源

目前，除德令哈市執(zhí)法事項授權(quán)清單獲青海省政府授權(quán)外，其他地區(qū)均在梳理完善中，為進(jìn)一步厘清綜合行政執(zhí)法局與相關(guān)行業(yè)管理部門的職責(zé)邊界，壓實部門主體責(zé)任，強(qiáng)化整體聯(lián)動，形成緊密合作、相互協(xié)調(diào)的工作格局，機(jī)構(gòu)編制部門及司法部門積極溝通對接，報請海西州政府同意，成立海西州深化綜合行政執(zhí)法改革工作專班，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，采取集中辦公模式，開展綜合行政執(zhí)法事項清單梳理審核及相關(guān)制度機(jī)制建立。

三、綜合行政執(zhí)法改革的實踐成效

海西州綜合行政執(zhí)法改革通過重塑執(zhí)法體系，強(qiáng)化依法行政，推動“多邊執(zhí)法\"向“集中執(zhí)法\"轉(zhuǎn)變，“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)\"轉(zhuǎn)變，“規(guī)范執(zhí)法”向“標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法\"轉(zhuǎn)變，“監(jiān)管執(zhí)法”向“執(zhí)法全監(jiān)管\"轉(zhuǎn)變。

（一）編制資源使用效益進(jìn)一步提升

此次機(jī)構(gòu)改革整合了執(zhí)法隊伍，精簡了機(jī)構(gòu)編制，優(yōu)化了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在用活用好編制資源方面取得一定成效。將原來的幾支執(zhí)法隊伍整合為一支執(zhí)法隊伍，機(jī)構(gòu)進(jìn)一步精簡，精簡比例分別為：格爾木市 8 7 . 5 % 德令哈市 8 7 . 5 % 茫崖市8 0 % 、都蘭縣 8 7 . 5 % 烏蘭縣 8 7 . 5 % 天峻縣 8 5 . 7 % /大柴旦行委 7 5 % ；海西州綜合行政執(zhí)法隊伍人員編制實行精干配置，州級統(tǒng)籌10名全額撥款事業(yè)編制下沉至縣級綜合行政執(zhí)法隊伍，強(qiáng)化了縣級綜合行政執(zhí)法力量，提升了治理能力水平；探索完善基層綜合執(zhí)法治理體系，推動綜合執(zhí)法隊伍向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，基層執(zhí)法力量不斷增強(qiáng)。確保了編制資源、執(zhí)法力量下沉到執(zhí)法一線。

（二）多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題有效緩解

將多個領(lǐng)域執(zhí)法事項整合納入綜合執(zhí)法，行政執(zhí)法事項進(jìn)一步整合，有效解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，實現(xiàn)了執(zhí)法力量有效整合和資源優(yōu)化配置，執(zhí)法效率和水平顯著提升。將原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的多個領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)力取消，由各片區(qū)執(zhí)法隊伍承擔(dān)，通過市、鄉(xiāng)、村三級監(jiān)管體系的建立和完善，創(chuàng)新執(zhí)法體系，實現(xiàn)了綜合行政執(zhí)法市域內(nèi)全覆蓋，一支隊伍管執(zhí)法，一竿子插到底，既確保了執(zhí)法力量下沉到一線，又減輕了基層工作負(fù)擔(dān)，還加強(qiáng)了基層工作力量，提升了基層治理現(xiàn)代化水平。

（三）綜合行政執(zhí)法效能不斷提升

工作制度的建立，加強(qiáng)了相關(guān)行業(yè)管理部門與綜合行政執(zhí)法局間的協(xié)調(diào)配合，確定了主辦、協(xié)辦關(guān)系，促進(jìn)了信息共享，形成了整體合力。跨部門、跨領(lǐng)域“綜合查一次\"執(zhí)法新模式初步形成。按照城鄉(xiāng)一體的思路，推進(jìn)綜合執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，下沉執(zhí)法人員及輔助執(zhí)法人員，實現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)綜合執(zhí)法力量全覆蓋。

（四）公共安全治理水平穩(wěn)步提高

綜合行政執(zhí)法局成立后，圍繞生態(tài)保護(hù)、城市品質(zhì)提升、道路安全治理、農(nóng)民工勞動保障、農(nóng)畜生產(chǎn)等重點內(nèi)容，對經(jīng)營商戶、各類企業(yè)、自然保護(hù)區(qū)、重點文化娛樂場所開展專項檢查、執(zhí)法巡查、隨機(jī)抽查，跨部門、跨領(lǐng)域“綜合查一次\"執(zhí)法新模式初步形成，減少了對企業(yè)的多頭檢查和重復(fù)處罰，降低了企業(yè)運(yùn)營成本和市場準(zhǔn)入門檻，形成了多元共治、良性互動的社會治理格局。

打造生態(tài)文明高地示范區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)“四地”主陣地

四、綜合行政執(zhí)法面臨的現(xiàn)實障礙

綜合行政執(zhí)法改革工作是一次全新的嘗試，改革工作取得了一定成效，但改革不是一蹴而就，是一個逐步完善的過程，目前綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)還存在法律依據(jù)不健全、部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、執(zhí)法人員能力素質(zhì)弱等突出問題。

（一）各單位對執(zhí)法體制“新模式”不適應(yīng)

鑒于海西州行政執(zhí)法體制改革工作剛完成，各地綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)剛成立，可借鑒、可參考的工作模式及工作經(jīng)驗不多，面對綜合執(zhí)法體制這種“新模式”，各單位從思想上還沒轉(zhuǎn)換過來，仍處在新舊體制間模糊的階段，主動解決問題的能力不足。

（二）執(zhí)法邊界急需進(jìn)一步厘清

綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門職責(zé)邊界不明晰，行業(yè)主管部門監(jiān)管職能作用發(fā)揮路徑不通暢，綜合執(zhí)法事項目錄、政策口徑、工作流程和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不統(tǒng)一，上下聯(lián)動、橫向貫通的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管指導(dǎo)工作機(jī)制尚不健全，如何執(zhí)法、執(zhí)法范圍、執(zhí)法資金、執(zhí)法裝備等方面沒有指導(dǎo)性文件，執(zhí)法事項相互推諉扯皮，急需厘清執(zhí)法邊界。

（三）協(xié)同配合制度機(jī)制需進(jìn)一步建立健全

目前，個別地區(qū)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合后，尚未及時建立與同級各行業(yè)主管部門間的工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制，有些地區(qū)雖然建立了相關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，但整體效能未有效發(fā)揮。另外，生態(tài)環(huán)保、衛(wèi)生監(jiān)督、市場監(jiān)督等領(lǐng)域未納入綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，由于聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不健全，在執(zhí)法過程中與綜合執(zhí)法局的執(zhí)法對象及開展的執(zhí)法活動有重疊。

（四）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的效益未充分彰顯

自2020年7月起，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制使用進(jìn)行“凍結(jié)”后，致使執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員力量得不到加強(qiáng)，空編較多。截至2024年8月24日，各市（縣、行委）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)共計編制650名、實有人員368名、空編282名，空編率達(dá) 4 3 % 0若工作力量得不到及時補(bǔ)充，人力與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，執(zhí)法工作只能做到事后被動處置，不能做到事前預(yù)防和監(jiān)管，改革的綜合效益不但得不到彰顯，反而會導(dǎo)致日常工作難以開展。

（五）綜合執(zhí)法人員素質(zhì)能力有待提升

各相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的專業(yè)執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有執(zhí)法人員來自不同領(lǐng)域，對其他領(lǐng)域法律法規(guī)、政策、業(yè)務(wù)工作不熟悉，影響執(zhí)法效能，在執(zhí)法能力提升中面臨由“專一\"向“多能\"的過渡，缺乏專業(yè)知識的積累，限制了執(zhí)法水平的提升。另外，各地綜合行政執(zhí)法隊伍中取得執(zhí)法資格證的人員相對較少，經(jīng)統(tǒng)計，海西州綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中取得執(zhí)法資格證的工作人員僅有284名，尤其是茫崖市綜合行政執(zhí)法局中取得執(zhí)法資格證的工作人員僅有2名，綜合執(zhí)法人員素質(zhì)能力極為薄弱。

（六）事業(yè)身份人員及執(zhí)法輔助人員待遇問題有待解決

此次改革提到采取“老人老辦法、新人新辦法\"的原則安置涉改革人員，但若不盡快明確綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)事業(yè)身份人員職級普升、職稱評定相關(guān)政策，不從根本上解決事業(yè)身份人員待遇問題，導(dǎo)致事業(yè)身份工作人員的積極性不高、思想不穩(wěn)定，有經(jīng)驗的執(zhí)法人員將大量流失，綜合執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力必將受到影響。

另外，海西州現(xiàn)有執(zhí)法輔助人員254人，占綜合執(zhí)法隊伍總?cè)藬?shù)的 6 9 % ，在綜合執(zhí)法工作中發(fā)揮著巨大作用，但因工資待遇低、工作強(qiáng)度大，且存在執(zhí)法風(fēng)險，導(dǎo)致輔助執(zhí)法隊伍辭職率高、隊伍不穩(wěn)定等問題凸顯。

五、綜合行政執(zhí)法對策建議

（一）加大宣傳力度強(qiáng)化思想認(rèn)識

加強(qiáng)對深化行政執(zhí)法體制改革的宣傳力度，讓各部門充分認(rèn)識到深化行政執(zhí)法體制改革的重要意義，及時研究解決改革后存在的突出問題，不斷創(chuàng)新工作方式方法，打通各行業(yè)主管部門與綜合行政執(zhí)法局的溝通、協(xié)調(diào)、配合壁壘，確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)有序銜接，運(yùn)行順暢。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計政策支持

從省級層面出臺綜合執(zhí)法改革相關(guān)政策或指導(dǎo)意見，合理劃分省、州、縣業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限，建立完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確部門責(zé)任邊界，建立健全部門間無縫銜接的監(jiān)管機(jī)制。便于執(zhí)法工作與省、州、縣做好協(xié)同配合。同時，提出綜合行政執(zhí)法立法工作要求，為綜合行政執(zhí)法改革提供堅實保障。

（三）健全執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動機(jī)制

強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立健全綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨部門、跨領(lǐng)域的執(zhí)法協(xié)作，形成執(zhí)法合力，充分調(diào)動各部門職能優(yōu)勢，上下貫通，多方聯(lián)動，提升行政執(zhí)法工作效率，建立健全聯(lián)動執(zhí)法和協(xié)作配合工作機(jī)制，推動形成齊抓共管、聯(lián)合行動、高效規(guī)范的新格局，切實提高執(zhí)法效能。

（四）及時補(bǔ)充執(zhí)法人員力量

進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊伍工作力量，切實解決海西州綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員力量嚴(yán)重不足的突出問題，專項開展一次綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員招考，及時補(bǔ)充工作人員，有效解決綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員力量薄弱的突出問題。

（五）提高執(zhí)法隊伍整體能力水平

從省級層面加強(qiáng)與司法廳的溝通銜接，提高綜合行政執(zhí)法證書的含金量，重點在涉改7個領(lǐng)域的業(yè)務(wù)知識方面加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，切實提高隊伍整體能力和水平。同時，擴(kuò)大執(zhí)法人員新錄用渠道，嚴(yán)格把好執(zhí)法人員“入口關(guān)”，引入高素質(zhì)的專業(yè)執(zhí)法人員充實到執(zhí)法隊伍中，嚴(yán)格落實行政執(zhí)法人員準(zhǔn)入制度，逐步提高執(zhí)法人員素質(zhì)。

（六）研究解決人員待遇問題

積極與組織、人社部門加強(qiáng)溝通對接，研究制定人員轉(zhuǎn)隸后身份待遇的相關(guān)文件，確保“老人老辦法\"改革政策落實到位，早日解決事業(yè)編制人員職稱評定、職級普升的問題。同時，針對執(zhí)法輔助人員，建議對照社區(qū)人員、輔警的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，從省級層面明確綜合執(zhí)法輔助人員工資待遇、外勤補(bǔ)貼等，從而穩(wěn)定執(zhí)法隊伍。