涉“非法改建”消防安全公益訴訟審查難點及破解思路

摘 要：針對企業或有關單位擅自改建引發的消防安全問題，檢察機關在辦理公益訴訟案件時，首先要明確涉“非法改建”案件的具體類型并厘清其中的區別。其次在特定情形下，宜從源頭消除消防安全隱患的角度著眼，將規劃部門列為監督主體，并結合消防安全公益損害特點，確定監督方式和審查重點，通過完善安全生產治理協作機制等提升公益監督質效。

關鍵詞：安全生產 公益訴訟 “非法改建” 監管職責認定

一、涉“非法改建”消防安全基本案情及辦案過程

［案例一］“非法改建”表現為擅自改變建設工程規劃許可證內容，對建筑物局部改造，且未經消防驗收或備案。2023年10月，W市L區檢察院現場勘查某企業園區發現，該園區將規劃用于食堂及辦公用房的綜合宿舍樓一樓局部改造為宿舍和倉庫，不符合《建筑設計防火規范》（GB50016-2014）相關要求，并存在遮擋消火栓，缺少疏散設施，敷設電線不符合消防安全規定等情形。

2024年2月4日，W市L區檢察院向區消防救援大隊送達檢察建議書，建議對企業園區開展消防監督檢查并督促涉案單位及時消除消防安全隱患，并通過召開圓桌會議，明確區自然資源和規劃局、區住房和城鄉建設局、屬地街鎮等單位的協同治理職責。現企業園區已拆除違規改建的宿舍，消除了安全隱患。

［案例二］“非法改建”表現為擅自改變建設工程規劃許可證內容，對建筑物整體改造，且未經消防驗收或備案。2022年，W市L區檢察院現場勘查發現L區某莊路占地面積為1194.76㎡的房屋原建設規劃系醫療慈善用房，后被擅自改建成130余間酒店式公寓，且未經消防驗收審批、備案，存在消防安全隱患。

2022年8月22日，W市L區檢察院召開磋商座談會，明確區住建局負有建設工程消防設計審查驗收職責，并建議區綜合行政執法局對房屋使用人改變房屋用途的行為依法查處，現該場所已停止經營活動并騰空房屋，妥善處置了公寓內居住人員。

［案例三］“非法改建”表現為擅自改變場所經營范圍，對場所內部進行裝潢改造，未經消防驗收或備案就投入使用。2023年3月，W市L區檢察院現場勘查中發現某酒店擅自將場所用于開辦月子中心，并根據月子中心特點裝潢改造，月子中心相關消防栓被遮擋，消防通道入口被雜物堵塞，消防安全日常檢查缺失。

2023年5月26日，W市L區檢察院與區住建局進行磋商，建議對未經消防驗收或備案擅自投入使用的情形依法處理。行政機關遂對該酒店未取得施工許可證擅自裝修，且未經消防驗收即投入使用的行為予以處罰。

二、涉消防安全公益訴訟案件辦理的難點剖析

（一）規劃部門是否有監管職責依據不明

《安全生產法》規定，安全生產監管以應急管理部門為綜合監督管理和指導協調，其他有關部門在各自職責范圍內實施監督管理。企事業單位消防安全隱患多源于非法改建。如案例一即為行為人擅自改變建設工程規劃許可證內容并引發消防安全隱患。2010年制定的《浙江省城鄉規劃條例》及2025年1月施行的《浙江省國土空間規劃條例》對房屋所有權人、房屋使用權人擅自改變建設工程規劃許可證確定的房屋用途的，明確由規劃部門責令改正。但《安全生產法》所指的有關部門為“交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航”，并未提及規劃部門，因此檢察機關能否將規劃部門作為監督對象依據不明。

（二）行政機關違法行使職權認定的復雜性

違法行為的性質關系到行政機關違法行使職權的認定。一種觀點認為，案涉幾種案件類型均是對既有建筑使用功能的變更，改變了場所的功能屬性。另一種觀點認為，案例一所涉行為屬于擅自改變經住房城鄉建設主管部門驗收或者備案的建筑物、場所的使用性質。案例二屬于改變建設工程規劃許可證上確定的房屋用途，案例三屬于既有建設工程內部的改造提升，不涉及改變房屋的用途或性質。

浙江省關于國土空間管理方面的規定和《浙江省消防條例》中提到的“改變房屋用途或使用性質”，目前缺少相關法律法規的釋義。而且在行政法律法規中，以“法律責任”規定行政機關處置違法行為的裁量基準往往非常明確，但對行政機關的管理職責規定則較為籠統，這都為檢察機關認定行政機關違法行使職權帶來困難。

（三）職責不明導致非法改建問題治理難

非法改建問題呈現出損害大、整改牽涉對象范圍廣的特點。一是牽涉對象范圍廣，妥善處置難。如案例二中，原醫療慈善用房被改造成酒店式公寓后，由于住戶眾多，相關部門做了大量協調工作才促成人員妥善搬離。二是相關監管部門牽涉多，劃定監督主體范圍難。《浙江省消防條例》《浙江省安全生產條例》明確除消防救援機構、住房和城鄉建設部門之外，承擔消防職責的還包括鄉鎮人民政府、街道辦事處等部門。如案例一中，街道辦事處能通過日常巡查發現生產經營場所消防安全問題，而消防救援機構的消防監督檢查也包括在日常檢查中發現安全隱患，故街道辦事處的消防安全檢查和消防救援機構的消防監督檢查職責邊界不清晰。三是司法實踐不統一。針對“非法改建”引發的消防安全問題，各地做法也不盡相同，有的是黨委政府部門牽頭，通過專題會議明確應急、消防等單位的職責任務和具體分工；有的地方則由消防救援機構開展專項排查整治行動，并督促違法主體整改。

三、涉非法改建消防安全公益訴訟的辦理思路

（一）規劃部門應列入安全生產公益訴訟監督主體范疇

1.將規劃部門列為監督主體，是發揮檢察公益訴訟預防救濟功能的有益探索。檢察公益訴訟的立法原則和具體制度強調風險預防作用和調整未來行為，而非單一地補償、救濟。［1］“非法改建”導致的消防安全隱患是多個行政機關不依法履職疊加的結果，擅自改變建設工程規劃許可證用途與消防安全隱患之間具有實質的因果關系。如《浙江省消防條例》規定，建設項目在獲得建設用地和建設工程規劃許可證之前，要確保項目符合消防規劃。《消防設計防火規范》（GB50016-2014），《建筑防火通用規范》（GB 55037-2022）明確，不同性質、不同類別的建筑在建筑防火規范標準上是不同的。因此，沒有按照規劃許可證的內容建設，會導致在建工程安全設施配置與原定工程的消防技術標準不符。

2.規劃部門應屬于《安全生產法》所規定的監督管理部門。2020年國務院安全生產委員會發布的《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作任務分工》明確將自然資源部列為國務院安全生產委員會的成員單位。《安全生產法》第8條指出，安全生產規劃應當與國土空間規劃等相關規劃相銜接。《浙江省消防法條例》第23條規定，對不符合消防規劃的建設項目，城鄉規劃主管部門不得核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。規劃部門在編制國土空間規劃時應當落實安全生產管控要求并開展安全評估，并與經批準的安全生產規劃相銜接。根據《浙江省國土空間規劃條例》規定，自然資源主管部門應當加強對國土空間規劃執行情況的監督檢查，房屋所有人、使用人臨時改變房屋用途不得影響國土空間規劃實施，并需要辦理消防安全、環境安全等相關審批。案例一、案例二中行為人均有改變原場所使用功能的行為，對此規劃部門應及時開展督查，對改建的性質進行認定，審核其是否符合安全標準。

（二）“非法改建”的性質及行政機關不依法履職的認定

“非法改建”的情形比較復雜，應具體分析。第一種情形為案例一所示，即改變建設工程規劃許可證內容，由于違建工程不涉及住房和城鄉建設部門的“消防驗收”職責，應將規劃部門列為公益訴訟的監督主體。第二種情形為案例二所示，即改變場所使用性質的，需重新向住房和城鄉建設部門申請消防驗收或備案，其監管部門應為住房和城鄉建設部門。第三種情形為案例三所示，即既有建設工程未改變場所使用性質，但存在改造利用工程（含內外裝飾裝修、用途改變等），則根據建設工程是否需要辦理施工許可證實行提交材料或告知承諾制形式的備案，建設單位沒有依法備案的，住房和城鄉建設部門有權責令改正并予以處罰。同時，根據浙江省《消防救援機構與住房城鄉建設主管部門建設工程消防安全監督管理工作協作機制》，消防救援機構在工作中發現任何單位和個人擅自改變建筑物、場所使用性質的，應當責令改正并作出處理，因此無論消防驗收是否合格，消防救援機構均應履行日常監管職責。

（三）探索優化“非法改建”公益訴訟案件辦理模式

1.綜合運用調查手段，依托公益訴訟檢察職能全方位查明事實。明確消防安全排查重點事項，把握重大事故隱患判定標準，是公益訴訟訴前調查的重點，亦是難點。“非法改建”隱患的辨識往往具有專業性，故在確定公益損害事實時，可邀請相關專家參與論證公益損害，為證成事故隱患與危害后果間的因果關系提供理論支撐。同時有必要調取涉案建筑檔案，即建設規劃許可證、建設工程規劃圖紙等材料，結合實地勘驗查清違法改建的具體情形和具體類型。

2.運用圓桌會議達到充分溝通、厘清職責、形成合力的效果。“非法改建”涉及建設工程規劃、消防驗收、消防監督檢查等多個環節，需消防救援、規劃部門等多部門協同方能治理安全隱患。訴前圓桌會議作為一種公益訴訟訴前階段糾紛解決機制，其平等、協商性質有助于厘清職責、促進共識，如案例一中，檢察機關以召開圓桌會議形式，由各部門闡述履職難點、職權邊界，推動形成由規劃、住房和城鄉建設等部門認定違法行為性質、消防救援部門協同日常監督檢查、屬地街鎮督促整改的治理協作機制，取得良好效果。

3.緊扣消防安全公益損害特點確定監督方式和審查重點。按照行政成熟性原則，行政機關不依法履職若對公共利益產生實際性損害后果，檢察機關才可以提起行政公益訴訟。但安全生產領域公益訴訟的重點不是跟進監督已發生的安全事故和實然侵害，而是督促防范化解類似重大風險和隱患。因此即便未有實際損害發生，行政機關若未督促違法行為主體履行安全事故預防職責，也應認定為未全面履行職責。如案例三，檢察機關通過公益訴訟推動L區政府專門出臺會議紀要，明確對二次裝修工程，相關職能部門應落實事前預防監管職責，及時督促項目業主辦理消防驗收或備案手續。同時“非法改建”具有違法事實隱蔽、整改后易反彈特點，故判斷行政機關是否履職的一個重要標準就是行政機關是否已做到事前、事中、事后全過程監管。［2］