中國式現(xiàn)代化視域下的縣域治理：契機、挑戰(zhàn)與進路

縣域治理既是“中國之治”的具體寫照，也是中國式現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分。黨的十八大以來，黨和國家高度重視縣域?qū)用娴闹卫砉ぷ鳎h域治理成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。由此，如何在中國式現(xiàn)代化這一宏大命題的引領(lǐng)下認識縣域治理的發(fā)展契機、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與實踐進路，是一個具有重要意義的時代課題。

一、中國式現(xiàn)代化與縣域治理的同頻共振

中國式現(xiàn)代化內(nèi)含縣域治理的現(xiàn)代化，縣域治理是透視中國式現(xiàn)代化的重要窗口，因而二者相輔相成、緊密耦合。在以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的進程中，縣域治理扮演著重要的角色，是推進中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：中國式現(xiàn)代化與縣域治理的共同前提

縣域治理是中國式現(xiàn)代化不可或缺的構(gòu)成部分，黨是縣域治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。當(dāng)前，全面從嚴治黨和國家治理的重心不斷向基層下移，縣域?qū)用娴狞h組織建設(shè)自然成為黨和國家各項事業(yè)的重中之重。縣域治理是基層治理的集中體現(xiàn)，象征著國家權(quán)力向基層延伸從而實現(xiàn)“黨與社會鏈接\"1]。基層黨組織在政治、思想和制度等各個方面的建設(shè)，既是縣域治理的關(guān)鍵抓手，也是推進中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。基層黨組織不僅拉近了黨和民眾之間的關(guān)系，而且將中國式現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵以黨的一系列路線方針政策的形式源源不斷地輸送至縣域?qū)用娴闹卫韴鼍爸校於它h領(lǐng)導(dǎo)縣域治理的基礎(chǔ)。

（二）堅持以人民為中心：中國式現(xiàn)代化與縣域治理的共同導(dǎo)向

中國式現(xiàn)代化是建立在人民立場上的現(xiàn)代化，這一立場深刻體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展思想，因此其必然也是縣域治理范疇下各項行動的出發(fā)點。在縣域治理中，一方面，縣域社會伴隨改革的日漸深入愈發(fā)成為多元化利益矛盾和沖突的“高發(fā)區(qū)”，極大考驗著縣域治理調(diào)和、維穩(wěn)的效能和水平。這就更加迫切需要縣域治理堅持以人民為中心的發(fā)展思想，始終將廣大人民群眾的根本利益放在首要位置，以此規(guī)約和引導(dǎo)各項治理事務(wù)。另一方面，縣域治理直面最基層的社會大眾，其治理成效直接關(guān)系到普通民眾的切身利益。因此，堅持以人民為中心既是中國式現(xiàn)代化的價值表達，也是縣域治理的根本方向。

（三）推進共建共治共享：中國式現(xiàn)代化與縣域治理的共同路徑

中國式現(xiàn)代化是全民參與的現(xiàn)代化，遵循共建共治共享的基本路徑。縣域治理是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，為民眾參與中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供了廣闊的公共場域，因此共建共治共享同樣也是縣域治理的必由之路。“共建”是指社會各項事業(yè)的共同建設(shè)，其根本是保障社會物質(zhì)財富的增長與社會制度運行的穩(wěn)定；“共治”是指社會各項活動的共同治理，其核心是調(diào)和不同利益主體間的矛盾從而形成協(xié)同行動；“共享”是指社會發(fā)展成果的共同享有，其目標是將各項社會建設(shè)發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體人民。當(dāng)前，縣域治理有賴于“黨委、政府、企業(yè)、社會組織和公民等多元主體通過結(jié)構(gòu)性整合構(gòu)成‘共同體’\"2]，從而實現(xiàn)對縣域公共事務(wù)的合作共治，最大限度地將治理成果惠及廣大民眾。

（四）實現(xiàn)人的現(xiàn)代化：中國式現(xiàn)代化與縣域治理的共同目標

中國式現(xiàn)代化以實現(xiàn)人的現(xiàn)代化為其根本目標，縣域治理作為中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程亦遵循這一總體規(guī)定。實踐證明，人民群眾是推動中國式現(xiàn)代化建設(shè)的主體力量，同時也為“中國之治”注入了強大的活力。有學(xué)者指出：“在整個國家向現(xiàn)代化發(fā)展的進程中，現(xiàn)代人是最基本、最核心和最關(guān)鍵的因素。”3]縣域社會既吸納了國家大部分的人口規(guī)模，同時其治理活動又是直接面向民眾的。因此，縣域治理不僅要積極推進“物的建設(shè)”，而且不能忽視“人的建設(shè)”。質(zhì)言之，實現(xiàn)人的現(xiàn)代化是縣域治理的根本目標，既是縣域治理服務(wù)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要保障，也是中國式現(xiàn)代化的鮮明特色。

二、中國式現(xiàn)代化視域下縣域治理的發(fā)展契機

縣域治理一定意義上是制度、主體與技術(shù)有機結(jié)合的動態(tài)過程，其內(nèi)嵌于中國式現(xiàn)代化的建設(shè)和發(fā)展之中。中國式現(xiàn)代化充分彰顯了從國家到縣域在制度建設(shè)、主體協(xié)同與技術(shù)應(yīng)用上所取得的成就，這為縣域治理提供了重要的發(fā)展契機。

（一）制度性契機：國家治理體系賦能與縣級行政體制革新

中國式現(xiàn)代化所蘊藏的制度優(yōu)勢，特別是頂層設(shè)計與基層落實之間的上下互通和有機聯(lián)動，為縣域治理提供了廣闊的制度空間和強大的運作合力。從國家治理體系的縱向布局來看，自上而下的垂直與分級管理推動了“國家治理在縱向?qū)用娴臋?quán)責(zé)配置水平和政策執(zhí)行力度\"4]，使縣級場域能夠不斷獲取頂層設(shè)計與宏觀決策的治理勢能。縣域治理并非公共政策在縣級場域的平面化運作，而是國家權(quán)力、資源等治理要素經(jīng)由立體化架構(gòu)層層傳導(dǎo)并得以有效利用的結(jié)果。同時，我國的國家治理體系也并非完全意義上的“韋伯式”科層制，而是表現(xiàn)為一種“黨和政府雙重科層制復(fù)合結(jié)構(gòu)\"5]。質(zhì)言之，縣域治理所面對的復(fù)雜事務(wù)實質(zhì)上是由橫向?qū)用娴亩鄠€黨政部門共同承擔(dān)的，這也構(gòu)成了縣域治理的組織基礎(chǔ)。

自新世紀以來，黨和國家致力于探索適合我國國情和地區(qū)發(fā)展的縣級管理體制，不斷強化縣域自主性。縣域自主性主要是指“縣域政府為了實現(xiàn)特定治理目標而擁有的行動空間及所采取的相應(yīng)行為\"[6]。縱向來看，1982年中共中央根據(jù)當(dāng)時的發(fā)展形勢提出了改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的重要決定，旨在通過“以市帶縣”來加快城市化和現(xiàn)代化建設(shè)。在改革取得一定成效的基礎(chǔ)上，2002年中央開始實施省直管縣的試點工作，力圖使政府轉(zhuǎn)型緊跟經(jīng)濟體制改革的步伐，大大強化了縣級政府進行資源配置和提供公共服務(wù)的能力和水平。總體上，國家治理體系的建設(shè)不斷為縣域治理賦能，加之一系列的縣制改革削減了縣級政府的行政成本，為縣域治理創(chuàng)造了日漸清朗的制度環(huán)境。

（二）主體性契機：縣域治理力量聚合與協(xié)同共治格局愈顯

協(xié)同性是縣域治理不可剝離的內(nèi)在屬性。縣域治理的協(xié)同性建立在縣域社會多元治理主體相互溝通、有效聯(lián)動的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)了縣域作為連接國家與社會、城市與鄉(xiāng)村的“樞紐\"所具備的承上啟下的特殊地位。作為一項系統(tǒng)性工程，縣域治理涉及政治、經(jīng)濟、文化及民生等諸多治理要素，其目標的實現(xiàn)必然有賴于多元治理主體的共同參與。黨的十九大以來，國家治理重心不斷向基層下移，打造共建共治共享的治理格局成為進一步推進和優(yōu)化縣域治理的重要指南，大大促進了縣域社會多元治理主體的緊密協(xié)同與有機互動。

近年來，我國政府與社會間關(guān)系朝著更加和諧、穩(wěn)定的方向發(fā)展，促進了縣域治理共同體的構(gòu)建。縣域政府在縣域治理中擔(dān)負著政策落實的主要責(zé)任，但其并非扮演著“萬能者”的角色，而主要是為縣域治理提供政策和資源支持。縣域社會組織在縣域政府所承接的各類公共服務(wù)項目的開展上發(fā)揮了重要作用，特別是在社會志愿活動、社會養(yǎng)老服務(wù)以及家庭矛盾調(diào)解等方面展現(xiàn)出良好的治理效能。縣域市場組織則主要是通過與政府、社會組織建立互惠性的合作關(guān)系，根據(jù)實際需求引進豐富多樣的高質(zhì)量產(chǎn)品，為縣域治理提供了堅實的物質(zhì)保障。同時，縣域民眾也越來越成為縣域治理的“主人翁”，其參與縣域治理的積極性愈發(fā)高漲。截至2023年底，全國共有社會組織88.2萬個，吸納社會各類人員就業(yè)1152.3萬人[7]。可以說，縣域政府、市場、社會組織以及民眾等多元治理主體的力量和資源的日益聚合推動了縣域治理系統(tǒng)化運作與整體性功能的達成。

（三）技術(shù)性契機：數(shù)字政府建設(shè)成效與數(shù)字技術(shù)多維應(yīng)用

伴隨數(shù)字化時代的到來，利用數(shù)字技術(shù)推動縣域治理模式創(chuàng)新成為必然選擇。為此，黨的十九屆四中全會首次提出“推進數(shù)字政府建設(shè)\"8]。黨的二十大報告進一步強調(diào)，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國[9。在“十四五”時期，數(shù)字政府建設(shè)不斷邁向新臺階，越來越成為發(fā)展數(shù)字中國戰(zhàn)略、推進政府體制創(chuàng)新的重要途徑。2022年6月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出要實施“互聯(lián)網(wǎng) + 基層治理”行動，提升基層智慧治理能力等目標[10]，全國各地掀起了數(shù)字政府建設(shè)與改革的熱潮，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也由國家治理、省域治理、市域治理向縣域治理領(lǐng)域延伸，在此進程中涌現(xiàn)出不少縣域數(shù)字治理的典型案例，有力推動了縣域數(shù)字治理的變革。

“數(shù)字化不僅是一場技術(shù)革命，更是一場治理變革，是對治理體系和治理能力的全方位、系統(tǒng)性重塑。”11數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，不斷促進縣域治理的理念創(chuàng)新，同時也在實踐中引領(lǐng)縣域治理逐漸實現(xiàn)從機械式執(zhí)行向智慧式治理的升級。其一，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用使縣域治理的任務(wù)更加明晰。通過縣域政府各部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)的有效對接，可繪制囊括不同治理要素的全景“云圖”，從而實現(xiàn)對縣域治理事務(wù)的全方位展示。其二，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用使縣域治理的回應(yīng)更加精準。依托大數(shù)據(jù)和智能算法可實時接收、精準識別民眾的差異化訴求，進而迅速展開問題研判和風(fēng)險化解。其三，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用使縣域治理的流程更加簡約。數(shù)字化的治理方式大大簡化了治理流程，能夠使縣域治理具有更強的靈活性。概言之，數(shù)字技術(shù)在縣域治理實踐中充分展現(xiàn)了其獨特價值，并日益成為助推縣域治理的重要引擎。

三、中國式現(xiàn)代化視域下縣域治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

作為獨具特色的現(xiàn)代化發(fā)展之路，中國式現(xiàn)代化不僅是對我國推進現(xiàn)代化建設(shè)進程的回顧與總結(jié)，而且對各領(lǐng)域提出了高標準、高質(zhì)量和高水平的發(fā)展要求。在此之下，不同方面的問題在縣域治理中更加凸顯，使其面臨更加嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）縣域條塊分割下的權(quán)責(zé)失衡與事務(wù)泛化

中國式現(xiàn)代化作為一項宏大的系統(tǒng)工程，主要通過不斷運轉(zhuǎn)的科層組織體系來鏈接縣域政府，使縣域治理必然要面對組織結(jié)構(gòu)及其運行機制所帶來的挑戰(zhàn)。長期以來，“簡政放權(quán)”成為行政體制改革進程中的“風(fēng)向標”，縣域政府在許多事務(wù)上獲得了廣闊的決策和執(zhí)行空間，同時也承擔(dān)了更多的治理責(zé)任。縣域政府是對縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)稱，其與縣級政府各部門均為縣域條塊關(guān)系中的治理主體。其中，縣級政府是縣域最為核心的治理主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最末端的屬地責(zé)任主體，而縣級各部門則是專項職能的履行主體，三者之間的相互聯(lián)動共同形塑了縣域條塊關(guān)系的權(quán)責(zé)配置。當(dāng)前，縣域政府依然難以擺脫條塊分割的治理結(jié)構(gòu)，致使縣域治理時常會陷入權(quán)責(zé)失衡與事務(wù)泛化的困境。

條塊關(guān)系是我國行政組織體系的基本構(gòu)成，條塊之間的合作共治“構(gòu)筑了政府權(quán)力劃分與組織運行的基本框架\"[12]。不可否認的是，條塊分割在縣域表現(xiàn)得尤為突出。正如有學(xué)者所指出的，“在縣行政單位結(jié)構(gòu)中存在著一個條塊分治的‘行政邊界\"\"[3]。換言之，縣域治理中的條塊分割與縣域條塊間的職責(zé)分離密切相關(guān)[14]。從國家條塊結(jié)構(gòu)來看，縣級政府本身就處于末端位置，因治理事務(wù)與考核問責(zé)的層層下壓而時常出現(xiàn)“超負荷運轉(zhuǎn)”的狀態(tài)；從縣域條塊結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要履行“屬地”導(dǎo)向的事務(wù)性職責(zé)，而縣級各部門主要履行“屬事”導(dǎo)向的職能性職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府若是缺少縣級部門的專業(yè)性指導(dǎo)便難以及時、有效地開展治理活動，縣級部門若是沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持也很難因地制宜進行資源配置。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最末端的“塊塊”擁有相當(dāng)有限的“治權(quán)”，但卻不得不承擔(dān)更多的甚至額外的治理責(zé)任。特別在屬地管理擴張的特殊情境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能還要面對行政事務(wù)的“層層加碼”，“權(quán)微責(zé)重”已經(jīng)成為其政策執(zhí)行的真實寫照。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化下的配置受限與聯(lián)動乏力

伴隨新世紀以來的縣鄉(xiāng)財政管理體制改革和機構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限不斷被縣級政府吸納和回收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸演化為從屬于縣級政府的派出或執(zhí)行機構(gòu)，其政府職能呈現(xiàn)出日益弱化的發(fā)展趨勢，有學(xué)者將這一現(xiàn)象概括為“縣鄉(xiāng)政府的一體化”15]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的弱化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主性的萎縮息息相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理資源的配置和基層事務(wù)的管理上受到較大限制，這導(dǎo)致其在縣域治理中陷入“空殼化\"16]的懸浮境地。自農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金來源主要依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付和統(tǒng)籌下放，“鄉(xiāng)財縣管”的基層財政結(jié)構(gòu)逐漸形成。這種縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系具有規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理的積極作用，但也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上被整合進縣級財政的運作之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力因行政程序、費用的疊加甚至不降反增，難以進行有效的資源配置和聯(lián)動治理。

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以有效應(yīng)對資源乏與任務(wù)增生之間的治理張力，其特定職能在目標配置中的精準度通常會受到較大影響。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府之間的職能劃分在治理實踐中的界限相對模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣鄉(xiāng)財政一體化的趨勢下，其職能發(fā)揮更多表現(xiàn)為縣級政府職能的向下延伸，難以精準匹配鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身所面臨的治理難題，即存在管理職能與治理需求相情的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對上級政府部門的行政任務(wù)已是不堪重負，更難有余力與社會組織或民眾共享治理資源。在此情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層公共服務(wù)供給能力相對弱化，其決策權(quán)限大多被上收到縣級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣域治理中的聯(lián)動力和積極性不足，難以實現(xiàn)自身職能配置與社會多元協(xié)同的有效銜接。

（三）技術(shù)應(yīng)用壁壘下的適配梗阻與協(xié)作障礙

數(shù)字技術(shù)的大規(guī)模嵌入使縣域治理不斷朝著信息化、智能化的方向轉(zhuǎn)型升級。但不容忽視的是，縣域治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型并非一帆風(fēng)順，技術(shù)與治理的互融互嵌有時非但不能達到預(yù)期效果，反而還出現(xiàn)了一系列諸如治理低效、技術(shù)怠工、過度治理等“技術(shù)治理的反治理\"[17]現(xiàn)象。“數(shù)字化的治理”并不直接等同于“高效能的治理”，因為縣域治理引入數(shù)字技術(shù)的理論規(guī)劃與其實踐成效之間存在應(yīng)用壁壘，這就可能導(dǎo)致數(shù)字化并非“賦能”而是“負能”于縣域治理。數(shù)字技術(shù)在縣域治理中的應(yīng)用壁壘主要涉及兩個方面：一是關(guān)于數(shù)字技術(shù)與治理場景的適配性問題，這是數(shù)字技術(shù)賦能縣域治理的關(guān)鍵所在；二是關(guān)于數(shù)據(jù)信息的整合、共享與跨部門的協(xié)同合作問題，這是影響縣域數(shù)字治理效能的重要因素。

對于縣域數(shù)字治理而言，首先面臨的是數(shù)字技術(shù)的適配性難題。其一，數(shù)字技術(shù)的實際效用是相對有限的，數(shù)字技術(shù)本身難以及時、準確和全面地映射或還原所有治理要素，特別是在體現(xiàn)“民眾的政治心理世界”18]上顯得更加無力。其二，現(xiàn)實中的縣域數(shù)字系統(tǒng)建設(shè)與技術(shù)應(yīng)用更多是為滿足政府部門工作及其考核要求，從而容易忽視所在地區(qū)及其多元主體的實際需求。正如有學(xué)者所言，“技術(shù)治理的科學(xué)敘事背后，往往滲透著權(quán)力的意圖\"[19]。其三，縣域中普遍存在數(shù)字人才匱乏或數(shù)字素養(yǎng)低下等問題，于是已有的數(shù)字基建難以發(fā)揮出應(yīng)有的治理功效。同時，縣域信息化系統(tǒng)建設(shè)主要是出于單個業(yè)務(wù)部門之需，缺乏一體化的管理平臺與共享機制，加之一線工作人員的數(shù)據(jù)權(quán)限不足，難免會造成數(shù)據(jù)上報與反饋的滯后，不利于跨部門、跨系統(tǒng)的業(yè)務(wù)協(xié)作及政府決策。由此來看，如何有效應(yīng)對技術(shù)應(yīng)用壁壘下的適配梗阻與協(xié)作障礙是擺在縣域數(shù)字治理面前的主要問題。

四、中國式現(xiàn)代化視域下縣域治理的實踐進路

中國式現(xiàn)代化為縣域治理提供了重要的時空場域，縣域治理亦是推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。在中國式現(xiàn)代化的視域下，縣域治理既獲取了寶貴的發(fā)展契機，也面臨著緊迫的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，而這一切共同刻畫了其當(dāng)前以及未來的實踐進路。

（一）改善縣域條塊權(quán)責(zé)關(guān)系，提升黨建引領(lǐng)統(tǒng)合效力

中國式現(xiàn)代化的持續(xù)推進離不開高效、平穩(wěn)的政府運作，權(quán)責(zé)均衡是其基本要求。第一，應(yīng)當(dāng)推進事權(quán)和資源的適度下沉，特別是要根據(jù)縣域條塊的具體職責(zé)，盡可能實現(xiàn)其事權(quán)與資源的同步適配。第二，應(yīng)當(dāng)嚴格把關(guān)事務(wù)下放標準。屬地管理的制度設(shè)計旨在強化“守土有責(zé)\"20]的治理要求，為此要嚴格規(guī)范上級政府及其職能部門事務(wù)下放的標準和程序，防止有關(guān)部門的“推責(zé)”或“卸責(zé)”行為，為下級政府的積極履職提供穩(wěn)固的制度保障。第三，應(yīng)當(dāng)進一步強化縣域治理中“條”與“塊”的互聯(lián)互通與協(xié)同合作，適時編制縣域條塊的職責(zé)清單，在厘清和明晰各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一線優(yōu)勢與縣級部門的專業(yè)優(yōu)勢相結(jié)合，打造“縱橫互嵌”的縣域治理職責(zé)體系。

中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，“國家制度和組織體系的功能發(fā)揮，很大程度上取決于黨的組織網(wǎng)絡(luò)的運行績效\"[21]有學(xué)者指出，中國的行政管理體制實質(zhì)上是一種以黨委為中心的“政治統(tǒng)合制\"2]。縣域治理作為一項系統(tǒng)性工程，必然需要通過黨建引領(lǐng)來構(gòu)建其條塊聯(lián)動機制，進而實現(xiàn)縣域條塊之間的良性協(xié)同。首先，應(yīng)當(dāng)不斷提升縣域黨建的規(guī)范化程度，依據(jù)要求合理規(guī)劃和開展縣域黨建活動，將黨建引領(lǐng)深度融人縣域治理的全過程。其次，可通過“歸口管理、委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組以及黨組等形式\"23]對縣域政府以及縣級各部門進行領(lǐng)導(dǎo)和管理，使縣域黨建充分滲透進縣域行政組織網(wǎng)絡(luò)之中。同時，也需借助黨規(guī)黨紀對縣域條塊關(guān)系進行統(tǒng)一約束和管理，并進行相應(yīng)的任務(wù)督察與職責(zé)考核，防止縣域治理中的“部門本位主義”現(xiàn)象。

（二）優(yōu)化縣鄉(xiāng)政府職能配置，推動縣域治理民主實踐

中國式現(xiàn)代化視域下的縣域治理有賴于多方協(xié)同的整體力量，不僅需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，而且離不開縣鄉(xiāng)政府的緊密配合，這就對縣鄉(xiāng)政府職能配置的均衡性和精準性提出了較高的要求。一方面，優(yōu)化縣鄉(xiāng)政府職能配置的均衡性，是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮空間、提升縣域治理整體效能的重要條件。為此，一要細化縣鄉(xiāng)政府職能的具體設(shè)置，特別是要平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的行政事務(wù)同其治理權(quán)限之間的關(guān)系，在合理范圍內(nèi)劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任界限，避免過度追責(zé)導(dǎo)致“層層加碼”現(xiàn)象的發(fā)生。二是要適度增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持力度，厘清縣鄉(xiāng)政府之間的支出責(zé)任，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)過重的財政支出負擔(dān)。另外，縣鄉(xiāng)政府職能配置的優(yōu)化也包含了精準性的一面，這就需要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的實際情況對其職能需求加以精準定位，建立相應(yīng)的動態(tài)創(chuàng)新機制，盡可能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職能力與其所承接的職能相匹配。概言之，縣域治理的協(xié)同化必然要求推動縣鄉(xiāng)政府職能配置朝著更加均衡、精準的方向發(fā)展，這也是提升縣域治理整體效能的關(guān)鍵。

“民主具有治理功能，治理蘊含民主價值\"[24]，因而縣域治理本質(zhì)上也是“基于人民群眾相互間橫向聯(lián)結(jié)進行的治理\"[25]。這就要求將民主充分融入縣域治理的各個環(huán)節(jié)，這亦是推動縣域民主治理實踐的核心要義。在治理活動的準備階段，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過多種方式和渠道廣泛搜集民情民意，將民主協(xié)商與民主決策的基本精神和制度安排落到實處。在治理活動的落實階段，應(yīng)當(dāng)以廣泛的民主共識為行動指引，積極推進民主管理，這是維護縣域人民群眾民主權(quán)利的根本保障。對此，需要不斷建立和完善相應(yīng)的管理與監(jiān)督制度，對老百姓反映的熱點難點問題要及時回應(yīng)，激發(fā)民主參與的個體活力。在治理活動的收尾階段，應(yīng)當(dāng)積極組織社會民眾對各項治理活動的實際效果進行評價和反饋，根據(jù)實際情況建立合理的獎懲制度，使民主監(jiān)督落到實處，治理成果由民眾共享。

（三）疏通數(shù)字技術(shù)嵌入端口，構(gòu)建數(shù)字治理統(tǒng)籌體系

縣域數(shù)字治理意味著數(shù)字技術(shù)與縣域治理的疊加，首先需從端口處舒解數(shù)字技術(shù)的嵌人難題。其一，在需求端，應(yīng)當(dāng)堅持以人民為中心的發(fā)展思想作為治理導(dǎo)向。縣域數(shù)字治理實質(zhì)上是一種“上下交互式的相互理解、相互融入的動態(tài)調(diào)試過程\"26]，其根本旨歸在于增進民生福祉。因此，應(yīng)當(dāng)基于人民群眾急難愁盼問題設(shè)置技術(shù)嵌入的具體內(nèi)容，完善技術(shù)應(yīng)用的供需匹配。其二，在業(yè)務(wù)端，應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進縣域新建技術(shù)應(yīng)用體系與舊有治理流程設(shè)置之間的有機銜接，消融新舊平臺建設(shè)和信息資源之間的對接阻隔，拓寬數(shù)字技術(shù)的業(yè)務(wù)嵌入渠道。其三，在人力端，應(yīng)當(dāng)著力提升縣域政府及各部門工作人員的數(shù)字綜合素養(yǎng)，通過定期的培訓(xùn)與實踐來增進其數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用能力。同時，應(yīng)當(dāng)積極引進縣域治理的數(shù)字化人才，扭轉(zhuǎn)縣域數(shù)字治理人才短缺的困局，從而在主體行動層面實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對縣域治理的高效賦能。

縣域治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅需要一定的技術(shù)支持，而且有賴于縣域行政系統(tǒng)與縣域數(shù)字系統(tǒng)的互融互促。首先，要進一步完善縣域數(shù)字治理方面的法律法規(guī)建設(shè)，既要對各部門的數(shù)字權(quán)責(zé)進行明確的法律界定，同時也要加強數(shù)據(jù)安全與隱私保護，并配以相應(yīng)的監(jiān)管、問責(zé)制度。其次，要構(gòu)建縣域數(shù)字治理的一體化聯(lián)動與共享平臺，維護和整合不同層級、部門的數(shù)字業(yè)務(wù)系統(tǒng)，通過一體化管理平臺集中部署各項具體治理任務(wù)和指標，推進各部門的數(shù)據(jù)共享與協(xié)同合作。再次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家戰(zhàn)略布局和地區(qū)發(fā)展實際，合理制定縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方案，同時也需要對所投入的人力、財力、物力等成本要素進行統(tǒng)一籌措和管理，從源頭上解決盲目、重復(fù)投入等問題。概言之，縣域治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型有賴于技術(shù)嵌入與部門協(xié)作的齊頭并進，如此方可行穩(wěn)致遠。

五、結(jié)語

在中國式現(xiàn)代化的浪潮下，縣域治理正處于一個機遇與挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵地帶，亟需做出進一步的探索。首先，在行政體系運作上，應(yīng)當(dāng)緊抓縣域條塊之間的權(quán)責(zé)劃分與緊密配合，要以系統(tǒng)性和全局性的視角來看待縣域治理的條塊關(guān)系問題，通過深化條塊協(xié)同來提升治理效能，從而在縣域治理中充分展現(xiàn)出中國式現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢與治理特色。其次，在多元主體協(xié)同上，應(yīng)當(dāng)更加注重以縣鄉(xiāng)協(xié)同帶動縣域多元治理主體的協(xié)同，特別是給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和容錯空間，充分發(fā)揮其一線的聯(lián)動作戰(zhàn)能力，使其在推動縣域社會協(xié)同共治的進程中發(fā)揮更大的作用。同時，應(yīng)當(dāng)促進全過程人民民主與縣域治理的緊密結(jié)合，匯聚起社會大眾參與縣域治理的磅礴力量。再次，在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用上，應(yīng)當(dāng)積極推動技術(shù)應(yīng)用過程與縣域治理過程的有效銜接和深度耦合，要進一步完善和優(yōu)化相關(guān)的管理制度、運行機制，轉(zhuǎn)變滯后的思想觀念，從而更好地發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的治理功效。

中國式現(xiàn)代化的獨特性決定了我國縣域治理的本色。站在新的歷史方位上，需要更加深入和嚴謹?shù)貙徱暱h域治理的前進道路，積極探索和創(chuàng)新契合我國國情的、更具時代特色的縣域治理模式。同時，要深刻理解中國共產(chǎn)黨是縣域治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與縣域治理深度融合的根本所在，因而新時代以黨建引領(lǐng)賦能縣域治理勢在必行。最后，縣域治理作為中國本土化的學(xué)術(shù)概念，其相關(guān)研究具有重大的理論與現(xiàn)實意義，這也呼喚以縣域治理為中心的多學(xué)科交融互促以及自主知識體系的本土化建構(gòu)。

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責(zé)任編輯：康璇