羈押必要性審查制度的實踐運行檢視

摘 要：羈押必要性審查制度體現了國家對公民人身權利的切實保護，但在實踐運行中還面臨一些問題，如程序啟動較難、審查不夠中立、標準不夠明確、救濟渠道不足等。為更好實現制度價值，應當持續健全定期加隨機的審查模式、高效有力的監督制約機制，并進一步明確捕后羈押必要性審查標準，即是否有危害社會的現實危險、是否會妨害訴訟順利進行，完善救濟渠道，建立復核制度，即申請人對審查決定不服的可以向上一級人民檢察院申請復核等，以推動這一制度更好運轉。

關鍵詞：寬嚴相濟 羈押必要性審查 法律監督

羈押必要性審查，是指人民檢察院依據相關規定，對被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有無繼續羈押的必要性進行審查，對不需要繼續羈押的，建議辦案機關予以釋放或者變更強制措施的監督活動。2012年羈押必要性審查制度正式進入《刑事訴訟法》。2016年最高檢相繼出臺《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》（以下簡稱《規定》）《最高人民檢察院刑事執行檢察廳關于貫徹執行〈人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）〉的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對羈押必要性審查的審查主體、內容、程序、標準等作出相對具體規定。2018年起，捕訴合一辦案機制推進。2019年頒行的《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《高檢規則》）明確羈押必要性審查的主體由刑事執行檢察部門改為負責捕訴的部門，捕訴皆由同一名檢察官或檢察官辦案組負責。2021年最高檢又出臺《人民檢察院羈押聽證辦法》，明確了羈押聽證的案件范圍、具體程序和聽證結果的運用等。至此，羈押必要性審查已經形成了基本的制度體系，困擾我國刑事訴訟已久的“一押到底”問題有了相對完善的、可操作的、制度上的解決方案。近些年來，寬嚴相濟刑事政策在司法實務中的運用更加充分，也對羈押必要性審查制度帶來更多啟示。本文即立足寬嚴相濟刑事政策，梳理司法實務中羈押必要性審查制度的運行現狀，分析面臨的困境，提出應對思路。考慮到大量的羈押必要性案件發生在基層檢察院，本文選取重慶市沙坪壩區人民檢察院（以下簡稱“樣本院”）數據為樣本展開討論，數據選擇和收集，主要從樣本院調研獲取。

一、當前羈押必要性審查制度的基層運行情況

以下圍繞樣本院2020年1月到2024年12月的辦案數據，對羈押必要性審查制度的實踐情況進行分析。

（一）羈押必要性審查整體運行情況

數據顯示，2020年以來，羈押必要性審查制度越來越受到重視。2020年1月到2022年上半年，羈押必要性審查的適用率（指啟動羈押必要性審查總人數/被逮捕總人數）穩步上升，從2020年的11.39%上升至2022上半年的87.40%，從2022下半年至2024年雖有波動但保持高位。同時可見，審查后的變更率（即審查后釋放或變更強制措施人數/啟動羈押必要性審查總人數）呈現先小幅上升后大幅下降的趨勢。時間上看，2020年和2021年經羈押必要性審查后被羈押人被釋放或變更強制措施的概率更高，分別為19.74%和25.14%，而2022年至2024年審查后變更率較大降低，均低于5%。這種現象的出現有兩個原因：一是2022年最高檢組織全國檢察機關開展羈押必要性審查專項工作。二是隨著“當寬則寬”理念的逐步深入，檢察機關對逮捕條件更嚴格把控，逮捕率整體呈下降趨勢，這就從前端就減少了羈押人數，造成羈押必要性審查基數變小，后續審查后釋放或者變更強制措施的余地也變小。

（二）不同訴訟階段的羈押必要性審查情況

在不同訴訟階段，羈押必要性審查的表現亦有不同。2021年至2024年間，每一年審查起訴階段啟動審查的人數都遠高于偵查階段和審判階段，比值一度接近4倍，但是審查后變更率則是偵查階段和審判階段更高。各年份相比較，偵查階段啟動羈押必要性審查的人數呈現先上升后下降的趨勢，而審查起訴階段和審判階段均呈現出上升趨勢。羈押必要性審查變更率趨勢則均為先上升后下降，只是各階段下降幅度不同。此外，對于檢察機關提出的釋放或變更強制措施的檢察建議，偵查機關和審判機關均為100%采納，僅2023年出現1例審判階段法院不予采納情況。上述差異與檢察人員在辦案中的“權力”重心分布有關。在推行捕訴一體辦案機制后，檢察機關內部羈押必要性審查的主體都是同一檢察官或檢察官辦案組。《高檢規則》明確，對于處于偵查階段和審判階段的在押犯罪嫌疑人、被告人，檢察機關審查后認為不需要繼續羈押的，應當向辦案機關提出釋放或變更的檢察建議，而對進入審查起訴階段的案件，若不需要羈押的，直接釋放或變更強制措施即可。

（三）羈押必要性審查啟動方式情況

羈押必要性審查的啟動，可分為依職權啟動和依申請啟動兩種。在統計時間段內，檢察機關依職權啟動羈押必要性審查的人數遠大于依申請啟動的人數，兩者分別為512人和72人。并可看出，依職權啟動審查的案件中，審查起訴階段的數量遠高于偵查階段和審判階段的數量，三者比值一度接近10：1：0.5；依申請啟動審查的案件中，偵查階段的數量略高于審查起訴階段和審判階段的數量，三者比值接近于4：2：1。分析不同啟動審查方式對最終審查結果的影響，統計時間段內512人依職權啟動羈押必要性審查，審查后有30人被釋放或變更強制措施；72人依申請啟動羈押必要性審查，審查后有52人被釋放或變更強制措施。從此結果來看，依申請啟動審查后被釋放或者變更強制措施的概率更大，且兩者差距明顯。

（四）羈押必要性審查結果情況

數據顯示，近幾年羈押必要性審查制度的適用率得到大幅提高，與之相反的是審查后變更率降低，但偵查機關或者審判機關采納檢察機關釋放或變更強制措施建議的概率一直很高。審視審查后做出釋放或變更強制措施處理的案件，其解除羈押變更強制措施的理由較多，其中認罪認罰、積極退清贓款、積極賠償被害人并獲得被害人諒解最為常見。另外，也有繼續關押可能超出實際量刑刑期或者犯罪嫌疑人因個人身體原因、家庭原因等特殊原因而被解除羈押措施的情況出現。在作出變更決定時檢察人員往往都會結合個案具體情況進行詳細闡釋。但對于審查后不予釋放或變更強制措施的理由闡釋較為簡單，常見理由是“具有社會危險性而不予變更”，對于為什么具有社會危險性的說明大多不夠充分。

二、當前羈押必要性審查制度面臨的實務困境

對寬嚴相濟刑事政策的強調，給羈押必要性審查制度注入新的活力，但實踐中仍然暴露出一些問題。

（一）羈押必要性審查啟動難

其中，依職權啟動難的主要原因有三：一是職能沖突。捕訴一體改革后，一線檢察人員辦案壓力大，往往需要對各項工作做出優先級排序，審查批捕和起訴仍是工作重心，羈押必要性審查排在之后。二是缺乏動力。偵查階段，辦案檢察官在審查批準逮捕后，短時間內并不會主動再次對該案是否需要繼續羈押進行審查。審查起訴階段，犯罪嫌疑人若存在需要改變強制措施的情況，辦案檢察官可以直接改變強制措施，相對于啟動羈押必要性審查在程序上更為簡便。進入審判階段，對于辦案檢察官來說，開庭后案件即屬了結，也不會特別關注是否需要啟動羈押必要性審查。三是程序繁瑣。根據《規定》，負責羈押必要性審查的部門在初審后認為需要立案的以及審查后需要改變羈押狀態的，需報檢察長或者分管副檢察長批準后才能予以立案，而對于不需要立案的或者不變更羈押的，檢察官個人即可決定。這種情況下，辦案檢察官啟動羈押必要性審查積極性不強。依申請啟動難可能的原因有以下幾點：一是權利行使困難。犯罪嫌疑人、被告人人身自由受限，難以親自申請，其近親屬因信息不對等、法律知識匱乏等，也很難代為申請。二是律師參與度不高。辯護律師通常會將視線放在逮捕前，在審查逮捕時做更多工作。在犯罪嫌疑人被逮捕后，也較少通過向檢察機關申請羈押必要性審查來達到解除羈押的目的。

（二）羈押必要性審查中立性不夠

羈押必要性審查不夠中立，一直為學界詬病。在2013年的“分段審查模式”下，其中立性不足問題就被提及。到2016年的“歸口審查模式”下，羈押必要性審查均由刑事執行檢察部門進行，刑事執行檢察部門并非直接辦案部門，中立性問題有所改善。但是這也只是檢察機關內部職能劃分，沒有從根本上解決對羈押必要性審查中立性的質疑，畢竟仍是由檢察機關進行審查批捕，再由檢察機關進行羈押必要性審查。［1］在檢察機關推行捕訴一體辦案機制后，羈押必要性審查工作由負責捕訴的部門開展，中立性問題又有顯現。負責審查批捕的辦案檢察官，在作出批準逮捕的決定后再進行羈押必要性審查，缺乏進行審查并變更的動力。這種由一個檢察官或者檢察官辦案組負責全流程的模式，固然使得辦案人員更加熟悉案件情況，但也使得“自己做自己案件的法官”現象突出，其中立性受到質疑。

（三）羈押必要性審查標準不明確

逮捕審查的重點是社會危險性判斷，羈押必要性審查雖然相較于逮捕審查增加了更多的內容，但社會危險性判斷仍然是其重點。《規定》《高檢規則》明確人民檢察院在審查是否需要繼續羈押犯罪嫌疑人、被告人時應當綜合考慮其涉嫌的犯罪事實、主觀惡性、悔罪表現、身體狀況、案件進展情況、可能判處的刑罰和有無再危害社會的危險等因素。此處將社會危險性因素與其他因素并列，而逮捕審查是將其他因素作為都是發生社會危險性的考量因素，是一種包含關系。那么逮捕審查時的社會危險性判斷與羈押必要性審查時的社會危險性判斷標準是否相同？若相同，應當如何把握訴訟后程對社會危險性的評判，若不同那么新的標準是什么。當前實踐中，此問題尚未得到明確，導致檢察人員在進行羈押必要性審查時只能把握認罪認罰、賠償諒解等顯性變化以進行單一判斷，對于證據收集固定、訴訟流程進行帶來的在押人員社會危險性的隱性變化難以評判，導致出現羈押必要性審查簡單判斷，裁量權過大的現狀。

（四）審查后的救濟渠道不通暢

無救濟則無權利。當前申請人申請羈押必要性審查后缺乏救濟機制。羈押必要性審查多為書面審查方式，缺乏對犯罪嫌疑人基本權利——知情權和有效辯護權的保障，也使得對羈押必要性審查變成了被追訴人是否構成犯罪的審查，程序的參與性、公開性、公正性難以得到保障［2］。對于審查后不立案、不變更強制措施的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護人亦缺乏暢通的救濟渠道，即使有異議也沒有合適渠道行使，只能再次向審查機關申請。但是《規定》明確對于經人民檢察院審查決定不予立案后，未提供新的證明材料或者沒有新的理由而再次申請的，由檢察官決定不予立案。這樣使得羈押必要性審查后做出的結論，在很大程度上成為“終局性”決定。

三、完善和加強羈押必要性審查制度的具體思路

（一）建全羈押必要性審查啟動機制

當下，應當進一步建立健全羈押必要性審查啟動機制，以規范的形式，明確捕后羈押必要性審查應當覆蓋所有在押犯罪嫌疑人和被告人，以推動羈押必要性審查成為一項常態工作。

按照當前依職權和依申請兩條路徑建立審查啟動機制。首先，依職權啟動的，采取定期審查加隨機審查的模式，如明確逮捕后每1個月應當進行1次羈押必要性審查，并在必要時組織隨機審查。其次，保障在押人員及其近親屬羈押必要性審查的申請權。檢察辦案人員從保障其知情權為出發點，主動告知逮捕的理由、依據和救濟途徑，同時對影響變更羈押的重要因素，如退贓退賠、認罪悔罪等進行闡釋說理［3］，保證其在充分了解權利的基礎上暢通權利行使渠道。

（二）提升羈押必要性審查的中立性

1.積極保障辯護方的充分參與權。一方面，保障申請權。辦案人員要明確告知犯罪嫌疑人、被告人享有申請羈押必要性審查的權利，以及具體的申請條件。另一方面，要保障辯護人的參與權。辯護人申請羈押必要性審查需要提供不具有羈押必要性的證據材料，因此應當允許辯護人查閱逮捕決定書、羈押必要性審查細化評估表等法律文書的復印件，了解犯罪嫌疑人、被告人被羈押的理由和與之有關的案情事實［4］。

2貫徹落實關于羈押聽證的規定。《辦法》明確，對于需要評估犯罪嫌疑人、被告人是否具有社會危險性、案件是否具有重大社會影響，辯護方申請變更強制措施以及羈押必要性審查在事實認定、法律適用、案件處理存在較大爭議等情形，有必要當面聽取各方意見的，可以進行羈押聽證。對于上述何為“有必要”需要進一步明確，并將“可以”進行的羈押聽證理解為“一般應當”。

3.建立外部制約機制。如，更好發揮人民監督員的監督作用。當前捕訴一體改革后，人民監督員制度是對羈押必要性審查進行外部監督的重要機制。對羈押必要性審查的案件，應當保障人民監督員全面深入監督并客觀評價。

（三）明確羈押必要性審查標準

明確羈押必要性審查不等于第二次審查逮捕，二者相輔相成又各有側重。羈押必要性審查一方面要對逮捕要件進行復查，考察隨著訴訟進程的展開逮捕條件是否發生變化，另一方面要特別關注對證據、案情變化情況和羈押情形的獨立性關照，人身危險性、罪行危險性、訴訟可控性成為其獨立性的審查指標［5］。

羈押必要性審查中的社會危險性與逮捕審查中所述的社會危險性一致，即《刑事訴訟法》第81條規定的5種情形，總結為兩點就是是否有危害社會的現實危險、是否會妨害訴訟順利進行。但是，辦案人員也必須認識到，審查逮捕時，犯罪嫌疑人初到案，訴訟進度尚未展開，不確定性、不可控的因素較多。而羈押必要性審查立足于新的訴訟進程中，案件的情況、犯罪嫌疑人、被告人自身情況以及其他影響訴訟的因素都不同，應當審查把握社會危險性標準。

（四）完善審查后不變更的救濟機制

學界倡導對我國羈押必要性審查進行訴訟化改造［6］，但完善的訴訟化審查模式還需很長的一段路要走。當下，可先著手構建羈押必要性審查的救濟制度。如建立復核制度，即申請人對審查決定不服的可以向上一級人民檢察院申請復核。［7］考慮到同級復議難以保證效果，反而影響效率，對于審查決定不服的，申請人可以向上級人民檢察院申請復核，下級檢察機關應當盡快將相關審查材料移送上級機關，供上級全面復核。