鄉村治理“數字懸浮”的現實表征與消解路徑

鄉村治理體系和治理能力的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。《數字中國建設整體布局規劃》指出，要“以數字化賦能鄉村產業發展、鄉村建設和鄉村治理”。數字技術的引入為鄉村社會治理提供新思路和新方法，數字技術的應用有效提升了鄉村治理效能。但是在數字技術進入鄉村場域過程中，產生了“數字懸浮”現象，即在鄉村治理過程中，數字技術和基礎設施建設僅僅被表面化推進，并未結合鄉村實際運行，也未能有效地解決鄉村治理現實問題，進而無法充分發揮數字技術的治理效能。因此，深入剖析“數字懸浮”現象的成因，并且探究去懸浮的路徑，進一步推動數字技術與鄉村基層治理的融合，是亟待解決的現實問題。

一、鄉村治理“數字懸浮”的現實表征

1.數字基建失衡：硬件先行與軟件滯后的錯位。數字基礎設施是支撐數據在“整體智治”中發揮作用的首要保障，但在數字基礎設施建設過程中，出現了硬件先行與軟件滯后的錯位問題。第一，鄉村數字基礎設施建設普遍呈現出硬件先行的情況。隨著國家加大對農村地區資金與資源的投入，鄉村數字基礎設施建設的覆蓋率不斷提高。《中國數字鄉村發展報告（2022年）》指出，截至 2022年6月，農村互聯網普及率達到58.8%。但是在硬件建設的過程中，鄉村也面臨著一些問題。就網絡設施建設而言，部分地區缺乏科學規劃與統籌協調，導致網絡設施部署零散無序。同時，適用于農民的智能終端設備較少，設備功能復雜，維護服務滯后，致使大量硬件設施無法真正融入鄉村經濟社會運行系統。第二，相較于硬件設施而言，鄉村的軟件建設嚴重滯后。一方面，政務服務平臺、涉農電商平臺缺乏針對性、易用性設計。政務服務平臺線上流程設計不合理，難以和鄉村治理多元化業務深度相契合；涉農電商平臺缺乏適配軟件，致使農戶、買家陷于信息不對稱的境地。另一方面，數據資源管理體系不健全。在數據采集環節，缺乏一致的標準，造成數據來源混亂、數據質量參差不齊；在數據存儲過程中缺乏安全的存儲架構，造成數據管理繁雜；數據分析環節缺乏專業人才隊伍與技術力量，致使數據潛在價值開發梗阻；數據應用環節缺乏有效機制，導致數據難以在鄉村數字治理中充分發揮作用。

2.數字服務困境：供給質量與需求匹配的落差。數字服務本應發揮精準對接需求、高效提供服務的關鍵作用，但在鄉村治理過程中，數字服務在一定程度上脫離于治理主體，制約著數字服務效能的釋放以及鄉村治理的現代化進程。第一，數字服務與治理主體實際需求相脫離。一方面，數字工具脫離治理主體的數字需求。部分數字工具的開發設計過于理想化，未能充分考慮基層干部的工作場景和工作需求，造成使用功能與基層工作任務不相匹配，導致基層干部需要花費大量的時間和精力學習操作流程，極大降低了工作效率。另一方面，基層干部數字素養參差不齊進一步加劇了治理的“數字鴻溝”。在實際工作中，基層干部存在著數字技能不足、數字素養貧乏的現象，未能將數字化理念融入日常工作，難以充分發揮數字工具的作用。第二，數字服務在一定程度上游離于群眾深層次訴求之外。數字鄉村建設應聚焦于群眾的實際需求，而部分鄉村地區政務平臺的開發與設計因缺乏前期調查，使得功能發揮在一定程度上偏離了群眾需要，降低了服務水平和數字治理效能。同時，基層政府考核中偏重量化績效參數的短期效應導向，催生行政強制與關系動員的作用機制。基層干部出于完成任務的目標，象征性執行政策文件，回應群眾訴求不足，進一步導致數字資源供給與群眾訴求相脫節。

3.數字產業虛化：要素投入與發展實效的背離。數字產業能夠為鄉村治理提供豐富資源，進一步激發鄉村數字治理的潛力和效能。但是，當前要素投入與實際成效之間的嚴重背離，鄉村數字產業對于數字鄉村治理所產生的輻射效應嚴重不足。第一，數據要素應用水平低。一是數據采集環節，由于各部門數據采集沒有一致的標準，導致部分數據因范圍或方法的差異無法全面反映產業發展以及鄉村治理的實際狀況。二是數據共享環節，由于數據分散抑制融合、數據失活限制增效，產生信息孤島現象，阻礙了鄉村治理體系的整體優化。三是數據挖掘與分析環節，鄉村數字人才和技術手段的匱乏導致海量數據難以轉化為有價值的決策依據，使得數據要素的潛在價值無法得到充分釋放。第二，數字技術平臺功能缺陷和應用效果欠佳。就數字技術平臺的功能而言，在傳統的治理方式下，追求數字平臺建設的標準化一度成為數字鄉村治理的重要趨勢。數字技術平臺在統一化的標準下，所提供的服務范圍有限，未能與鄉村治理的場景深度融合，導致其在實際應用中難以發揮預期效能。就數字平臺的應用效果而言，數字技術平臺更新滯后，與鄉村的治理情景以及民眾訴求不適配，并且數字技術平臺的推廣不到位，使數字技術平臺的推廣與鄉村經濟社會發展的實際進程相脫離，阻礙了其在鄉村經濟社會發展中帶動效應的發揮。

二、鄉村治理 “數字懸浮” 的成因探究

1.理念認知層面的偏離與錯位。“理念是行動的先導，一定的發展實踐都是由一定的發展理念來引領的。”因此，“數字懸浮”現象的根源在于理念層面的偏差。當前，鄉村治理主體對技術認知存在技術至上主義與技術保守主義的錯誤傾向。第一，技術至上主義過分強調技術的作用，認為數字鄉村治理是“數字的鄉村治理”。在一些鄉村地區，數字治理的主體將大量精力投放于信息工具的普及與優化工作中，過分夸大了技術的功能性。誠然，數字技術能夠推動政府治理方式變革，在促進信息快速流通的同時提升了行政管理效率。但是，技術應用存在邊界，受限于鄉村基礎設施條件差異等客觀因素，其功能無法全方位覆蓋鄉村治理需求。過度依賴技術會造成數字治理形式脫離治理本質、治理手段脫離治理實踐的后果。第二，技術保守主義是對新技術持消極態度，主要關注技術的缺點而忽視其積極影響。就基層工作實操層面而言，部分地方部門及其工作人員的思想認知尚未同數字化發展趨勢協調同步，進而在行動落實環節，對新模式、新機制及新技術實行在鄉村治理領域全盤、多環節滲透持拒斥態度。就對鄉村傳統文化的認知層面而言，部分群體存在認知局限，簡單地將數字技術歸為外來文化元素，錯誤地判定數字技術的理性技術邏輯與鄉村所特有的人文情懷以及民俗傳統難以相融共生。

2.資源投入維度的失衡與錯配。城鄉之間硬件軟件建設投入不均、技術人才的培育與吸引手段不健全、地理區位及經濟水平等方面的區域差異，造成資源要素深陷失衡與錯配的困境。第一，城鄉硬件軟件建設投入不均。從產業布局的角度來看，工業多分布于城市地區，農業生產主要集中于農村地區，因而以城鄉差異化為根本特征的二元制結構逐步形成。城市中網絡基站分布密集，光纖寬帶深度普及，5G 網絡廣泛覆蓋，為數字基礎設施建設奠定了堅實基礎。然而鄉村地區深陷網絡基礎設施建設困境，這使得數字技術難以融入鄉村治理的核心環節，進一步加大了城鄉數字治理差距。第二，數字人才培養欠缺。一方面，鄉村地區基礎設施建設相對滯后，產業結構單一，薪酬待遇水平較低，對數字人才的吸引力較小。另一方面，農村基層干部在現實場景中受傳統辦公思維定式束縛，對電子政務系統、數字辦公軟件等新型數字化工具的接納程度較低，再加上缺少系統性的數字技術基礎知識儲備與實操技能培訓經驗，無法充分發揮數字工具的潛在效能。第三，區域差異加劇分化態勢。東部地區鄉村依托優越的地理位置以及政策優勢，積累了雄厚的經濟基礎，為鄉村的數字化轉型予以要素支持。然而中西部偏遠地區鄉村受自然條件、交通運輸等因素制約，經濟發展相對滯后，網絡基礎設施建設緩慢，難以為鄉村的數字化建設提供充足的物質基礎。因此，東西部地區鄉村的區域差異在一定程度上阻礙了鄉村數字治理的均衡推進。

3.制度機制架構的疏漏與缺欠。目前，鄉村治理體制機制不健全，面臨著制度性困境，對鄉村治理現代化的整體推進產生了嚴重影響。第一，科層治理與數字治理間存在融合問題。在基層實踐中，數字技術生產、組織架構搭建和權力賦予均源于行政體制。然而，數字治理在實際運行過程中仍由科層制主導，并且基層既有的組織架構存在著條塊分割、協同壁壘等問題。因此，科層治理過度嵌入數字治理會對后者結構與治理方式產生影響，加劇治理碎片化與低效化，產生信息孤島、數字形式主義等問題。第二，數字治理與社會機制具有內在沖突。數字治理致力于憑借海量數據與智能算法實現效率最優和精準調控并且依據量化分析結果作出決策達成治理目標。然而，鄉村社會是一個由血緣關系與地緣關系交織形成的有機整體，蘊含著復雜多元的社會關系網絡以及豐富的傳統文化習俗。這些元素難以依靠數字技術進行精準的量化編碼呈現，也無法被生硬地納入數字治理框架。第三，鄉村數字治理制度保障與評估體系存在結構性缺陷。一方面，鄉村數字治理的制度保障架構存在諸多薄弱環節。鄉村數字治理的相關法規不健全，數據權屬界定不明，存儲環境缺乏安全標準。另一方面，鄉村數字治理評估體系不完備。現有鄉村治理評價指標體系所涵蓋的數字治理要素有限，傳統評價指標忽視了數字技術對鄉村產業結構優化升級的催化效能、村民數字素養從基礎操作到深度應用的進階狀況等關鍵指標。

三、鄉村治理“數字懸浮”的消解路徑

1.革新理念：深化數字治理認知。在數字技術應用過程中，應以量化適應變化、以閉環彌補短板、以系統匯聚人才，全方位激發鄉村數字治理潛力，引領鄉村治理進入新篇章。第一，摒棄對數字技術的錯誤認知。糾正技術保守主義理念應由主管部門發揮主導作用，規劃培訓數字技術基礎操作知識，以此提高基層干部對數字技術的基本技能和實際操作的掌握能力。對技術至上主義觀念的摒棄需要制訂切合鄉村實際需求的數字技術引入方案，健全合理、有效的數字技術應用評估機制，優化調整數字技術設備，確保數字技術發揮實效。第二，堅持技術服務導向。在數字技術運用過程中，應當樹牢以人民為中心的數字服務價值理念，維護鄉村集體利益，提高鄉村治理效能。因此，基層政府作為鄉村發展的引領者，應將以人為本的治理理念內化到鄉村數字治理的實踐中，借助數字技術提供精準、高效的數據支撐與流程優化，避免無效數字化或形式數字化，不斷增進民生福祉，滿足人民對美好生活的向往。第三，樹立技術更新理念。鑒于鄉村的經濟結構、社會關系和民生需求都處于動態變化之中，優化數字技術的應用場景迫在眉睫。因此，應當明確樹立技術更新理念，彌補技術短板，加大專項投入力度，及時調適數字技術在鄉村的應用架構，促進數字技術與鄉村建設主體、發展模式、資源要素等緊密結合。

2.統籌資源：強化數字要素協同。推進鄉村數字治理需要準確把握數字資源統籌的基本要求，提升數字基礎設施的利用率，提高數字服務的精準度，充分發揮數字產業的賦能作用，助力鄉村經濟走上高質量發展之路。第一，科學規劃數字基建布局。鄉村數字基礎設施建設要根據鄉村現實需求及長遠發展來精準布局。因此，基層政府需要全面勘查鄉村產業架構、人口疏密分布等關鍵要素，進一步明確建設重點與優先推進領域，從源頭上規避資源錯配現象。同時，基層政府應推動缺乏合理規劃或者使用率偏低的項目優化轉型，為鄉村數字治理筑牢穩固根基。第二，提升數字服務精準質效。數字服務質量與鄉村居民對數字治理的滿意度緊密相連。基層政府應充分發揮大數據分析技術優勢，根據村民在數字服務平臺上的業務使用記錄，全面系統地梳理村民在農業生產全流程等多元領域所面臨的實際困難以及長期形成的操作習慣偏好，進一步優化數字服務的功能模塊與界面交互設計，切實增強數字服務的便捷性與實效性。第三，推動數字產業持續發展。制定符合鄉村實際的數字產業發展規劃是鄉村經濟可持續發展的關鍵所在。基層政府要充分發揮數字產業發展的引領作用，全面梳理產業基礎，為數字產業的定位和長遠發展奠定堅實基礎。在明確定位與發展基礎之上，基層政府要引導數字產業有序布局，強化創新驅動發展戰略，不斷提高數字產業核心競爭力。

3.健全機制：夯實數字治理保障。鄉村數字治理的穩健推進離不開堅實有效的保障機制。第一，要建立有效協調機制。有序推進數字鄉村治理需要農業農村部、科技部等部門明確職責與權限，系統梳理不同主體的工作范疇，消除職能模糊地帶，規避推諉塞責的現象。在職責明晰的基礎上，各部門工作人員應借助信息化技術，及時上傳工作數據與實踐問題，搭建起協調的工作協同辦公系統，實現部門間數字資源流通共享的高效化。第二，要完善考核評價機制。從數字基礎設施建設層面出發，將網絡覆蓋情況、基站運行的穩定情況和數據存儲與處理的效能及安全情況作為考量指標，精準測量鄉村數字根基是否牢固；從數字服務質量的角度出發，采用村民滿意度問卷調查等方式，整體評判數字服務質量；從數字產業發展效益層面出發，分解數字農業增產增收量化的數據指標等重要指標，全面評判數字產業的活力與發展潛力。第三，要健全法律法規體系。實施鄉村數字治理需要以制度體系為指引，制定合適的數字化技術應用規范。具體而言，在數據安全方面，相關部門應及時出臺適用于鄉村場景的數據防護標準以及全方位的應急預案，制定并細化關于鄉村治理數字化轉型中技術應用權責邊界的法律法規。以此從根本上規范行為標準，整頓治理秩序，為鄉村數字治理營造有序的法治環境。

作者系南開大學馬克思主義學院碩士研究生

責任編輯：張 莙