以數字賦能不斷提升基層治理效能

國家治理根基在基層，夯實根基要創新基層治理理念和治理方式，在信息化和數字化時代必須以數字賦能基層治理，不斷提高基層治理效能。習近平總書記指出：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐?！痹跀底仲x能基層治理中必須認識到數字技術是一種外在嵌入基層治理的資源，這種資源能夠提高基層治理效能，在一定程度上紓解基層治理難題，但其在嵌入基層治理的過程中仍面臨一些治理困境。

一、數字賦能基層治理極大提升基層治理效能

伴隨數字時代和智能時代的發展，將數字技術與基層治理相融合是基層治理的大勢所趨，數字技術在發展基層政府條塊協同機制、重塑基層政府權責分配格局和賦能基層智慧治理能力建設等方面發揮了重要作用，對提升基層治理水平大有裨益。

1.以數字技術解決基層治理的條塊關系矛盾。作為基層治理體系結構性梗阻，條塊關系矛盾阻礙了“治理重心下移”。數字平臺可以實現基層治理的整體性變革，通過多元主體協同治理來應對治理碎片化問題，進而統合條塊關系。數字技術賦能下的基層治理是一種整體性治理，協調整合機制是整體性治理的核心。數字信息平臺的創建為協調整合機制的形成提供技術支撐，它將基層治理中的條塊體制整合為平臺的前端與后端兩個部分，在前端輸入基層治理的各種社會信息與市場數據，各職能部門（條）通過有效處理這些數據信息指導基層政府（塊）進行治理，基層政府通過統合各部門資源在平臺后端統一輸出各種基層治理政策與基層公共服務，這種數字賦能使得基層治理形成了“條抓塊統”的治理格局。

2.運用數字技術重塑基層政府權責分配格局。基層治理中存在的條塊分割問題帶來了權責交叉、各自為政等情況。數字賦能基層治理使數字信息實現跨級傳輸與快速流動，減少治理的中間層級，調整與優化縱向職責體系的運轉，推動實現以能定責和以責確權。數字賦能基層治理有助于打破職責同構，完善政府縱向職責體系，助力構建協同型政府。數據互聯互通有利于統籌協調基層政府的條塊職責，走出權責不清的治理困境，從而構建跨層級、跨區域、跨部門的協同型政府組織結構。

3.數字賦能提升基層智慧治理能力。新時代，基層“整體智治”是要打造“數字平臺+智慧大腦”智能管理系統。“整體智治”基層治理主體從數字平臺及時準確地獲取各種數據統計信息，智慧大腦（數據處理中心）實時監測與分析各項數據，在此基礎上結合智能分析、風險預警、快速響應和協同處置等多種處理機制，通過整合民意訴求實時回應各種社會輿情與突發事件，使基層政府條塊部門的治理行動達到協同。數字賦能基層治理能夠促使基層政府對自身的各種職責任務實現模塊化信息管理，依托智能管理系統優化公共服務供給流程，塑造良好的公共服務協同供給數字網絡，使得基層政府、市場組織和社會組織密切配合。

二、數字賦能基層治理的現實困境

數字賦能基層治理是將數字技術嵌入基層治理，表現為基層治理和數字技術的“嫁接”。數字賦能是創新基層治理的路徑，而這一路徑脫離不開基層治理原有的行政體制。由于存在一定的路徑依賴與體制掣肘問題，“嫁接”不可避免地會面臨數字技術與基層治理的適配難題，影響數字賦能基層治理的效果。

1.基層治理中存在的部門主義導致基層數字治理碎片化。數字賦能基層治理涉及政府不同職能部門間的分工與協作，強調基層各職能部門間的信息溝通、數據共享、技術支持與合作。從數字治理角度看，這就要求各基層職能部門之間不能出現數字技術水平的較大差異與數字技術平臺間的隔閡，但基層治理實踐中仍然存在與之相反的狀況，這就導致政府各部門之間的相互回應比較緩慢，基層治理中數字服務平臺系統不兼容限制了基層治理中各職能部門間的協同，影響數據效能的發揮。各職能部門責任交叉和多頭治理，使得基層治理不能形成有效合力，產生基層治理的部門化和碎片化現象，同時還容易導致相互推諉的避責現象。例如，對通過政務服務熱線、網上服務平臺等反映上來的公共問題，職能部門之間往往會以“踢皮球”的方式推卸責任；當共享的數據信息脫離了相關職能部門后出現錯誤或者被誤用濫用時，職能部門往往將其歸咎于技術問題，進而導致對相關具體部門的追責鏈條斷裂。

2.重技術輕治理導致基層數字治理異化。數字賦能基層治理的要求，是數字治理形式不能脫離治理本質、治理手段不能脫離治理實踐。數字賦能基層治理不僅要強調技術手段，更要重視治理的實際效果，不能將技術賦能變成技術“萬能”，忽視人本化要求，在基層治理中重器輕道、重物輕人，產生數字排斥、數字歧視等問題。例如，數字賦能基層治理過程中，一些老年人和殘障人士由于難以獲取數字技術服務而成為基層公共服務的盲區，不能享受數字賦能基層治理的數字化發展紅利。當前，新一代人工智能將會進一步抬高數字賦能基層治理的技術使用門檻，因此基層數字治理中的“數字鴻溝”可能會持續加深，這會影響數字賦能基層治理的公平性。因此，數字賦能基層治理不能將治理技術的工具理性凌駕于治理效果的價值理性之上，不能因為對基層治理技術的頂禮膜拜而選擇性忽略基層治理服務對象。數字技術在賦能基層治理過程中不能逐漸蛻變成一種異化的力量。

3.層層傳導壓力導致基層數字治理內卷化。在國家治理過程中，壓力的層層傳導往往會使處于傳導末端的基層干部苦不堪言，基層數字治理中也普遍存在類似問題。智慧社區建設自上而下把硬性任務最終壓在基層，基層迫于考核壓力，片面追求政績，不顧基層經濟實際情況，重復建設基層數字治理信息化平臺，強制下載使用各種為應付考核而開發的APP，讓廣大基層干部群眾苦不堪言。由于過度強調數字化考核的激勵，有些地區把基層治理的數字服務能力水平機械地以各種數字指標呈現，過度留痕，催生了數字賦能基層治理中的“智能官僚主義”。為了規避風險，一些部門將基層治理中存在的制度、政策層面上的難點問題歸咎于數字賦能技術層面上的問題，導致基層數字治理工作不斷趨于內卷化。數字賦能基層治理若只是片面依賴數字技術就會脫離基層治理實際、加重基層負擔，導致基層治理中的數字形式主義。

三、破解數字賦能基層治理困境的實踐路徑

1.加強數字賦能基層治理中的協同聯動，明晰基層數字化建設的權責配置。基層數字治理對各部門協同聯動提出新要求：一是克服部門主義思想，達成以公共利益為中心的價值共識；二是加強頂層設計，強化基層數字治理的系統性、整體性和協同性；三是建立協同工作機制，避免各自為政，實現協同效益最大化；四是建立信息共享機制，實現數據資源的交換與共享。在滿足這些新要求的基礎上明晰基層數字化建設的權責范圍和歸屬，重塑基層數字化治理權責邊界。優化基層治理中各部門在數字化治理中的職權配置，形成上下聯動和權責明確的數字化治理機制，從而減少和杜絕部門間推諉卸責的行為，增強部門之間在數字化治理中的協同配合，形成治理合力。構建政務數據安全責任制度與安全保障體系，保障政務數據安全流通，為數字賦能基層治理提供安全有序的數字環境。

2.通過數字技術與基層治理的深度有機融合，實現基層治理的價值理性。數字賦能基層治理必須保證在賦能過程中達到技術與治理的深度有機融合，這就要求基層治理要有正確的技術觀?；ヂ摼W、大數據等技術在基層治理中發揮的是重要作用而不是決定性作用。在基層治理中，數字技術只能作為輔助治理手段為治理和人的需要服務，因此要防止技術使用出現異化。數字技術與基層治理的良好互融，具體表現為利用數字技術獲取的大量數據信息為基層治理的形勢研判和決策提供科學依據，而基層治理過程中對技術服務功能提出的新要求也會推動數字技術本身不斷趨于完善，真正體現基層治理的終極效果。

3.健全數字賦能基層治理的科學績效考評制度，杜絕過度留痕的數字形式主義。對基層數字治理的科學考評，一要突出結果導向，注重數字治理實效，將更好地服務群眾、提升群眾滿意度作為基層數字治理工作的出發點和落腳點。二要通過考核標準的精準化設計形成科學有效的考核體系。考核標準制定的依據是工作屬性和工作內容，要避免不切實際地僵化考核標準并把基層數字治理帶入數字形式主義。三要在關注數據化指標完成情況的同時，注重治理中的責任落實與問題解決情況，不提倡形式主義的過度留痕。四要將考核與晉升獎勵掛鉤，搞好結果反饋，嚴格督查問責，形成閉環鏈條，以持續推進基層治理創新，為提高基層治理效能注入動力。

4.吸納多元主體參與合作，發揮技術優勢，保持數字治理的適度韌性。數字賦能基層治理需要利益相關主體之間的參與合作，這樣才能鼓勵科技企業將人工智能和大數據等高新科技應用到數字賦能基層治理中。要把社會組織、科研機構和高校等吸引到基層數字治理中來，充分發揮其專業技術優勢，使數字技術與基層治理始終保持相互之間的恰適度，保持基層數字治理的適度韌性。技術層面的標準化和規范化運作流程使得數字賦能表現出較強的剛性特征，而基層社會的高度復雜性和不確定性使這種剛性特征的局限性顯而易見，這必然會導致數字賦能基層治理的效果弱化。因此，要通過一定的調節措施（如相關主體之間的參與和合作）為剛性的技術治理提供必要的保護機制，使數字技術治理保持一定的韌性，促進技術與治理的深度嵌合與張力平衡，實現“硬”技術的“軟”著陸，以增強數字技術在基層治理中的適配性。

作者系中共天津市委黨校公共管理教研部副主任、教授

責任編輯：周 雯（實習）