人大代表家站在全過程人民民主中的價值與實踐路徑研究

摘 要：人大代表之家和人大代表聯絡站是人大代表聯系人民群眾的連心橋和為人民服務的主陣地，也是人大吸納民意、匯集民智的主渠道，更是人大踐行全過程人民民主的重要方式。目前，北京全市范圍內已建成人大代表之家345個、人大代表聯絡站2590個，基本實現選區和代表的全覆蓋。人大代表之家和人大代表聯絡站的建立，一定程度上改變了過去人大代表與群眾不穩定的聯系狀態，擴展了人大代表聯系群眾的廣度和深度，激發了人大代表的履職責任感，暢通了民意表達渠道，發揮著保障人民代表大會制度在基層有效運行、豐富人民群眾民主參與渠道、助力推進城市治理的重要作用。

關鍵詞：全過程人民民主；人民代表大會；人大代表之家；人大代表聯絡站

扎根人民、密切與人民群眾的聯系，是人民代表大會制度的優勢，也是這項制度能夠有效運行的重要保障。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出：“健全吸納民意、匯集民智工作機制。”[1]自1954年第一屆全國人民代表大會成立以來，通過持續完善人民代表大會在制度、組織、機制等方面的建設，各級人大常委會和人大代表同人民群眾的聯系在范圍上更加廣泛、在內容上更加真實，彰顯了人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度價值。黨的十八大以來，全國各級人大繼續推進人民代表大會制度建設和實踐創新，不斷豐富民主形式，拓寬民主渠道，推動人民代表大會制度向基層縱深發展，發揮基層人大在民主協商、基層治理等方面的作用和優勢，并將實踐中的成熟經驗凝結為正式制度，用制度體系保障人民當家作主。在設立街道工委的基礎上，各地人大進一步將人大工作和代表履職向社區延伸。例如，2019年，北京市人大在全市人大代表之家和人大代表聯絡站（以下簡稱“人大代表家站”）建設的基礎上，制定了《關于進一步加強人大代表之家、人大代表聯絡站建設和工作的指導意見》，推動人大代表家站成為聯系群眾、吸納民意、匯集民智的重要渠道。2022年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會通過建立基層聯系點、代表聯絡站等方式，密切同人民群眾的聯系，聽取對立法、監督等工作的意見和建議。”[2]其以法律形式確認了基層聯系點和代表聯絡站在密切聯系人民群眾中的作用。

一、北京市人大代表家站建設的歷史沿革

2001年起，北京市各區人大常委會開始在街道設立人大常委會工作委員會，將其作為區人大的工作機構，使人大及其常委會的工作延伸到街道一層，并且在制度體系完善、橋梁紐帶連接、正當性與合法性保障等方面為基層治理提供了重要支撐。但隨著城市化進程的發展，越來越多的訴求甚至矛盾開始出現在群眾所生活的基層社區中。作為連接群眾、社會、地方黨委和政府的重要橋梁和紐帶，地方人大需要為代表和群眾提供常態化、固定化的利益表達渠道、凝聚共識場所以及協商決策平臺。2010年前后，密云、大興、石景山等區借鑒深圳、浙江等地做法，在鎮街與選區分別設立網絡工作處（站）、代表聯絡站等，作為人大閉會期間人大代表履職、聯系群眾的場所，并針對場所、制度、經費等方面提出了建設要求。此后，其他區陸續開展建立人大代表家站的嘗試。

（一）試點探索階段（2005年至2016年）

這一階段，一些區在人大代表家站建設的場所、人員、經費等方面進行了試點性探索。例如，大興區于2005年通過《大興區人大常委會關于建立代表聯系網絡的實施意見》，并在選區設立網絡工作站，對工作站建設的基本原則、主要職責、工作程序等作出規定。石景山區人大于2010年在八角等街道設立人大代表之家，在選區設立人大代表聯絡站，不僅對硬件建設提出要求，還將人大代表之家每年4—5萬元、人大代表聯絡站每年0.6萬元的活動經費納入街道預算。除以上兩區，其他區在這一階段也開始嘗試建設人大代表家站。例如，門頭溝區2013年開始推進代表“雙進”建設，順義區2014年開始在勝利街道、北小營鎮等建立人大代表之家。

（二）初步建設階段（2016年至2019年）

在試點探索的基礎上，一些區開始出臺區級層面的建設規定，對人大代表家站建設的功能定位、掛牌標準、履職記錄、議事程序等方面提供具體指導，進一步推進規范化建設。例如，石景山區人大常委會于2016年出臺了《關于加強人大代表之家和人大代表聯絡站建設的意見》，昌平區人大常委會于2018年出臺了《北京市昌平區人大常委會關于推進人大代表聯絡站選民接待站建設的指導意見》，西城區人大常委會主任會議于2019年通過了《建立街道“代表之家”和社區“代表聯絡站”工作方案》。

（三）全面覆蓋階段（2019年至今）

2019年11月，按照市委第五次人大工作會議提出的“因地制宜、就近就便、集約高效”的原則，北京市人大常委會主任會議通過了《關于進一步加強人大代表之家、人大代表聯絡站建設和工作的指導意見》，對人大代表家站的功能、建設標準、活動內容提出了明確要求，并分別規定了市人大、區人大、鎮街人大在建設中的基本職責。此后，市人大常委會通過召開現場交流會、各區常委會領導包片調研和指導等方式，全面推進全市人大代表家站規范化建設。同時，各區、鎮街也進一步制定了有關人大代表家站開展活動、人大代表聯系選民事項處理辦法等多項規定，并制作成手冊發放給人大代表。截至2024年初，全市共設立人大代表之家345個、人大代表聯絡站2590個[3]，基本實現了在全市街道、鄉鎮、社區（村）等行政區域內的全覆蓋。

二、北京市人大代表家站建設的實踐探索

從全市范圍來看，由于各區財政水平和編制條件有所不同，因此各區人大代表家站在站點結構、人員配備、活動頻次等方面都略有不同。各區人大代表家站立足自身特色，在活動的具體設計、站點的品牌打造、聯系機制創新、問題反饋處理機制創新等方面采取多種方式開展建設。

（一）全員編入，覆蓋全市

2019年，北京市各級人大以“萬名代表下基層，全民參與修條例”活動為契機，開始向全市各街道、選區（社區）推進人大代表家站的規范化建設。從建設起步方式的實際情況來看，主要有以下三種。

一是由過去的人大代表工作站轉化而來。例如，大興區于2005年開始建立人大代表聯絡網絡，成立了“網絡工作總站（區人大代表聯絡室）、鎮街網絡工作處、選區網絡工作站”三級工作網絡，并在區政府設立網絡服務協調辦理機構。又如，密云區人大于2014年在鎮街一級設立了人大代表工作室，在選區和村一級設立了人大代表工作站。但是，在這一階段的建設中，并未將選區人大代表全部編入站內。

二是由人大代表個人工作室轉化而來。2010年《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》修訂后，由人大代表個人所成立的工作室大多數逐漸轉化為他們所在選區的人大代表工作室，不再作為個人工作室開展履職活動。從實際情況來看，此類工作室之前一般由具有一定組織和活動能力的人大代表所建立，而在轉為選區人大代表工作室后，其選址、人員配備、硬件設施等得到沿用。

三是在典型示范和市人大常委會推動下，各區及街道通過相互學習模仿，推進人大代表家站建設。“萬名代表下基層”活動中，在代表人數、層級等各方面對基層人大代表聯系群眾提出了較高要求。例如，需要在一定的時限內征求意見，而傾聽選民群眾意見建議需要組織和聯系場所。這些情況促使市人大常委會加快建設覆蓋全市的人大代表家站網絡，并將人大代表全部編入其中。

（二）以“家、站、點”為基本架構，嘗試個性化平臺建設

北京市人大代表家站基本上按照街道設“家”、選區設“站”的二級架構建設，并根據選區內各社區（村）的距離、人大代表人數，以及開展活動的便利程度等條件，靈活設立聯絡點。在個性化平臺的探索上，主要有三類。

一是在有條件的選區，根據便捷聯系的需要建立流動性聯系平臺。例如，朝陽區八里莊街道在華貿中心商務樓設立流動聯絡點，以滿足該地區商戶多，需要靈活開展聯系的要求。

二是根據選區內選民人數、人大代表人數和開展活動情況，合并或增設聯絡站。例如，石景山區為了方便選民群眾就近進站找代表，在選區設站的基礎上，在有條件的社區增設站點。

三是根據所在地區民意需求和治理難點，設立不同功能的聯絡站。例如，昌平區分別在南口鎮設立了服務型“連心”代表聯絡站、治理型“善治”代表聯絡站、發展型“惠農”代表聯絡站和學習型“匯智”代表聯絡站四種特色聯絡站[4]，以突出聯絡站功能性的方式，使站點更好地融入社區之中。

（三）探索人大代表家站活動開展的常態化機制

作為密切聯系群眾的場所，人大代表家站能否常態化開展聯系活動，是衡量其能否有效運行的重要指標。為了規范全市人大代表家站的建設及活動開展，市人大常委會提出了人大代表“月進站、季回家、年述職”的目標，對所有編入人大代表家站的各級代表提出了按月、季、年三個頻次開展履職活動的要求。

一是將人大代表家站活動與市人大常委會立法和市、區人大常委會監督等議題相結合。例如，在修訂《北京市物業管理條例》《北京市垃圾分類管理條例》《北京市城市更新條例》等條例的過程中，均通過人大代表家站開展征求意見活動。又如，在開展《北京市非機動車管理條例》《北京市接訴即辦工作條例》等條例的執法檢查時，都通過人大代表家站開展督辦會、“吐槽會”等[5]。

二是將人大代表聯系活動與接訴即辦工作相結合。作為支撐基層治理現代化的一種重要平臺，人大代表家站不僅發揮著聯系選民群眾的重要作用，而且通過建立問題反饋機制、協調機制等方式，也日益成為化解基層矛盾的重要載體。北京市各人大代表家站結合接訴即辦“每月一題”開展活動，發揮聯絡站扎根社區的優勢，將社區群眾反映的普遍性問題轉化為代表建議，通過人大的制度化表達、監督渠道，解決治理難題。例如，海淀區從區十七屆人大開始，探索“委辦局走進代表家站”系列活動，即由區人大常委會組織區教委、區國資委等部門的負責同志走進人大代表家站，召開督辦交流會。人大代表和承辦單位就群眾普遍關注的問題展開深入交流，進行溝通研判，進而取得共識[6]。又如，昌平區興壽鎮就垃圾分類標準問題邀請市、區城管委相關人員參加人大代表家站的活動，通過人大代表、選民群眾和政府部門工作人員相互溝通等方式，解決因分類標準一刀切而造成的治理問題[7]。

三是將人大代表家站活動與其他活動相結合。除了直接在人大代表家站開展活動外，編入聯絡站的人大代表也越來越多地參與所在社區的基層治理，如參與老街坊議事廳、小院議事會等基層民主協商議事活動，從而使代表履職融入生活化的社區活動中。這便于了解居民訴求，代表居民發聲，提高居民協商能力；還能夠將居民協商一致但街道無法直接解決的問題，作為代表建議由區人大交辦，從而促進基層各類協商議事機制和平臺發揮實效。此外，各人大代表家站還引導代表們發揮自身特長，為居民提供教育、醫療等服務性活動。

（四）建立問題處理反饋機制

讓人大代表關注的問題有回聲、讓群眾反映的問題有著落，是加強人大代表家站建設，實現全過程人民民主的重要一環。目前，人大代表通過人大代表家站密切聯系群眾，傾聽群眾意見、建議后，會面臨兩種情況。一是有些問題能夠直接通過社區、街道或人大代表所在單位解決；二是有些事項需要將群眾的意見、建議轉化為代表建議進行交辦。為了規范問題處理的方式、流程并監督問題處理的過程和結果，一些區的人大代表家站嘗試建立問題處理反饋機制。例如，石景山區八角街道總結了協商民主議事“七步工作法”，即“提起、審議、溝通、協商、實施、督查、歸檔”，形成了問題處理的閉環。又如，朝陽區朝外街道為人大代表家站探索出“分類定軌”方法，按照“居民訴求、代表建議、街道吹哨、部門報到、監督辦理、群眾滿意”的工作機制，跟蹤建議辦理情況。

三、人大代表家站對踐行全過程人民民主的價值功能

（一）為人民代表大會制度在基層運行提供載體

在人大代表家站建立前，一定程度上存在人大代表聯系群眾不夠密切、積極性不高等問題。從人民代表大會制度運行來看，制度運行在街道、社區缺乏“落腳點”，群眾聯系人大代表渠道不夠豐富，較難找到具體聯系方式，也很難見到代表本人。從人大代表角度來看，一些人大代表在聯系基層群眾的時候，被動聯系多、主動聯系少，聯系基層群眾的形式單一，溝通也不深入。部分人大代表通常只參加所在選區人大常委會組織的立法調研和執法檢查等活動，自己進入選區、進入社區聯系群眾較少，聯系群眾的廣度和深度不夠，進而提出的意見建議缺乏普遍性、代表性。從選民群眾角度來看，部分人對人民代表大會制度和人大代表的性質、地位、作用不了解，或者在自己熟悉的生活圈中找不到聯系人大代表的方式。上述問題不僅影響人大代表履職成效，也制約了地方層面立法和監督工作的質量，從而影響了人民代表大會制度的有效運轉。在人大代表家站建立后，各級人大代表就近編入其中，代表們能夠帶著議題，在人大代表家站中同社區群眾有序有效溝通互動，擴大了立法、監督和治理工作的“基層民意池”。這有助于人大代表在更廣泛、更真實、更接地氣的意見中提出建議，并帶到人大會議中展開協商，保證人民群眾的意見建議充分進入立法、監督和決策過程中，從而為發揮好人大重要作用、運行好人民代表大會制度提供重要載體。

（二）為擴大人民群眾民主參與提供渠道

在共治共建共享的社會治理格局中，要主動順應人民群眾表達意愿、有序參與管理國家和社會事務的新要求，“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”[8]，讓人民群眾參與到立法、監督和治理當中來。通過人大代表家站，代表們在進行立法調研和執法檢查的過程中，不僅有了機制化的保障，而且能夠充分地接地氣、察民情、聚民智。在法律的制定出臺過程中，通過人大代表家站了解、傾聽人民群眾的真實意愿和利益訴求，有利于法律的制定及實施。因此，人大代表家站成為城市治理中自下而上和自上而下連接的關鍵點，成為人大代表參與社會治理的重要機制，是實現習近平總書記所說的“結合地方實際，創造性地做好立法、監督等工作”[9]的重要抓手。通過加強人大代表家站的建設，能夠更好促進廣大人民群眾的意志和愿望通過人民代表大會制度得以充分表達，并使人民群眾的意志、愿望能夠有序進入黨委政府的決策和工作中。例如，2019年8月20日，石景山區人大代表到第六選區人大代表聯絡站，針對《北京市生活垃圾管理條例》的修訂，圍繞生活垃圾是否強制分類、是否對違反分類投放要求的單位和個人設定罰則等內容征求意見、建議，有40余位社區居民、10余位社區工作者、2位物業代表、6位社會（餐飲）單位代表參加這次活動。大家提出了建立可操作性垃圾分類指導細則，以及根據違法程度及頻次進行梯次處罰等建議。在地方層面立法、監督的意義上，人大代表家站有助于提高基層群眾在地方立法工作中的參與度，有助于構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

（三）為城市治理提供助力

城市治理的重心在基層，需要密切聯系群眾，把握群眾需求。人大代表家站有助于人大代表定期聽取選民群眾的訴求和意見，就有關問題及時形成建議案。同時，人大代表家站有助于進一步拓寬民意表達的渠道，起到了下情上達、開閥減壓、促進和諧的作用，延伸了人大監督的觸角，進一步打通了人大基層民主的“最后一公里”和城市治理的“最后一公里”。有了人大代表家站，代表們在服務選區和原選舉單位的過程中，就有了常態化的機制，有了固定的時間、地點和方式，這使人大代表的活動在基層社區不斷線。在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的一整套城市治理體系中，人大代表家站作為制度性平臺能夠把上下的意見結合起來，給群眾的意見表達和溝通提供了良好的渠道，并有助于推動基層治理從“接訴即辦”向“未訴先辦”方向發展，進一步提高治理效能。

四、人大代表家站踐行全過程人民民主需進一步優化的路徑選擇

由于存在建設水平不均衡、知曉度不高、活動議題吸引力不足、平臺數字化運行滯后等問題，人大代表家站要更好推動全過程人民民主實踐，還需在統籌規劃、規范化建設、協調聯動、信息化建設等方面進一步進行完善。

（一）加強統籌規劃，做好人大代表家站宣傳

一是統籌規劃人大常委會、專委會核心業務和人大代表家站活動。編制包括年度上下聯動項目、立法意見征求、執法檢查、建議辦理等在內的“一本帳”，作為人大代表家站活動的任務清單，從而提升活動的計劃性和規范性。同時，分月制定人大核心業務進站計劃清單，細化各級人大代表進站履職的各項要求。此外，在區級層面打造通過人大代表家站聯系基層群眾的品牌活動，以活動促建設。

二是擴大宣傳，提升人大代表家站及其活動的知曉率和辨識度。充分利用街道辦事處、社區居委會的線下線上宣傳、通知板塊，刊登、轉發人大代表履職情況和人大代表家站活動信息。充分發揮市、區人大常委會宣傳部門的指導作用，用選民群眾聽得懂的語言對人大代表家站的運作方式、功能定位，活動主題及目的，解決問題的典型案例等進行宣傳，提升其影響力和辨識度，進而提高群眾參與度。

（二）以規范化建設推進人大代表家站提質升級

一是完善組織架構，優化站點分布。可進一步充實人大代表家站聯絡員、信息員力量，并充分利用大數據，在預判群眾需求的基礎上提前謀劃活動，提升人大代表家站整體運行質效，更好發揮其功能。進一步優化站點設置和編入人大代表的數量，著眼于方便選民群眾，綜合考慮選區群眾的數量、站點與社區的距離、人大代表進站的比例等因素。同時，可在各聯絡點加掛立法聯系點，在商圈、企業、律所、醫院等處設置立法聯系點，以充分聽取和全面收集群眾關于立法方面的意見和建議，不斷拓展群眾參與立法的廣度和深度。

二是總結先進經驗，以示范促規范。相關調研發現，雖然不少地方都打造了特色品牌活動，但從總體建設情況來看，依然存在較大的不平衡性。對此，需及時總結各地人大代表家站建設中形成的各種經驗，通過召開全市性和全區性的建設推進會進行推廣，以示范推廣提標準、促規范。同時，在考慮可行性的基礎上進一步提高建設要求，通過考核評估驗收等方式提升人大代表家站建設水平。

（三）以人大代表家站促進協同聯動

一是推動政府和“兩院”力量下沉。從全國各省市的經驗來看，政府和“兩院”同人大代表共商活動，是為人大代表家站賦能的重要形式。例如，浙江等地的人大代表家站開展了“代表·局長面對面”和“一府一委兩院”進站等活動，進一步暢通了人大代表與政府部門和人民群眾的聯系渠道。可在年初，以基層群眾和人大代表的建議清單為導向，向相關辦理部門征求進站意向，制定進站計劃，把進站活動納入人大代表家站年度活動計劃，形成人大與職能部門協同工作的格局。

二是提升群眾參與效能。針對專業性較強的立法征求意見活動，可以通過發放問卷調查、制作意見模板等多種方式開展，讓選民群眾在選項表中提供偏好，在模板中填寫意見，從而避免因信息不對稱導致群眾無話可說。同時，可設置人大代表家站和人大代表“微碼”小程序，使人大代表家站聯絡員、人大代表和群眾在小程序內實現信息同步。這一方式不僅能夠降低群眾參與門檻、實時反饋民情，還能促使人大代表主動了解民情。此外，在人大信息化建設相對成熟時，“微碼”小程序可以直接接入相關信息化平臺。

（四）加快信息化履職平臺建設

一是建立履職數據目錄體系。在信息化平臺中，可根據目錄錄入人大代表基礎信息數據、主題活動數據、各類議案建議數據等，實現各類履職數據的綜合匯集。根據數據屬性，分類建立更新機制。例如，主題活動數據庫隨時更新，議案建議根據辦理環節流轉情況進行更新，代表基礎數據每季度更新等。

二是實時同步建議辦理情況。在信息化平臺上，為建議編號并添加建議辦理流轉示意圖，對人大常委會領導、人大常委會工作人員、人大代表家站聯絡員、人大代表、建議辦理部門工作人員和提出建議的群眾代表進行分級授權，根據授權情況開放建議辦理情況的進展流程，形成辦理處置閉環。

三是加大人才供給，實現信息化供需對接。隨著數字化建設的加快，對復合型人才的需求不斷增大。可在人大內部培養既懂業務也懂技術的信息化人才，打通業務與技術間的屏障，提升信息化平臺的創新能力。

參考文獻：

[1] 中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定[M].北京：人民出版社，2024：28.

[2] 全國人大常委會辦公廳研究室.人大工作常用法律匯編（2023年版）[G].北京：中國民主法制出版社，2023：133.

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[4] “四型”代表聯絡站里聽民意[N].北京日報，2024-01-15（3）.

[5] “吐槽會”開到了家門口[N].北京日報，2022-08-01（5）.

[6] 海淀人大：屆首之年，這些“首次”很亮眼！[EB/OL].

（2022-11-08）.http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/202211/t20221108_320306.html.

[7] 昌平區興壽鎮開展“人大代表履職、助力雙碳目標”主題研討活動[EB/OL].（2023-11-30）.http：//www.bjrd.gov.cn/xwzx/gqrd/202311/t20231130_3328805.html.

[8] 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022：39.

[9] 習近平對地方人大及其常委會工作作出重要指示強調 結合地方實際創造性做好立法監督等工作 更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務[N].人民日報，2019-07-19（1）.

責任編輯：王天海