毗鄰黨建：跨省協同治理的經驗及啟示

［摘 要］打破行政區劃分割，創新跨界治理模式，著力提升長三角高質量一體化發展水平，是實現中國式現代化戰略目標的重要保障。上海市金山區充分發揮地緣優勢，與鄰省浙江相關市縣共同開創“毗鄰黨建”新模式，形成了一套較為成熟的做法和機制，走出了一條跨省協同治理的新路徑，對于我國更多跨省區域協同發展與聯動共治具有很大的啟示和借鑒意義。

［關鍵詞］毗鄰黨建；跨省協同治理；經驗啟示

紐約、倫敦、巴黎、東京等全球城市的發展歷程和實踐表明，伴隨著經濟的全球化、市場化、區域化、網絡化發展，核心城市從囿于傳統行政區劃界限的“城市”演變為跨越行政邊界的“大都市區”“大都市圈”“城市群”等高等級空間形態，從而實現全球城市區域的一體化發展，是所有超大城市及周邊區域協同發展的基本趨勢和規律。如何處理好行政區和經濟區之間、行政區和功能區之間的關系，克服“行政區經濟” ①的負面影響，是大都市圈治理面臨的重要難題，對此國內外已有大量的跨界治理學術觀點 ②和實際治理模式 ③。2023年11月28日至12月2日，習近平總書記在上海考察時強調，推動長三角一體化發展取得新的重大突破，在中國式現代化中走在前列，更好發揮先行探路、引領示范、輻射帶動作用。滬浙交界的上海市金山區和浙江省嘉興市之間的“毗鄰黨建”跨省協同治理新模式，著眼人民群眾普遍關心的民生事項，從地方到基層跨區域開展多領域合作，實現兩地的互聯互通、合作共贏，為跨省區域協同發展與聯動共治提供了新路徑、新經驗。

一、上海市金山區“毗鄰黨建”的緣起與發展

金山區地處上海市最南部，與浙江省嘉興市下屬的嘉善縣、平湖市接壤，是典型的超大城市遠郊省際交界區域。2016年，金山區首次提出了“毗鄰黨建”概念，以打破區劃界限、行政壁壘和級別對等為突破口，以整合資源、優勢互補為基本路徑，以實現區域協調發展為主要目標，引領推動滬浙毗鄰地區實現跨界治理、協同發展、共建共享。同年3月，金山區與嘉興市嘉善縣簽訂“滬浙毗鄰地區一體化發展示范區”共建協議，確立了社會治理、生態環境、交通網絡、旅游資源、產業經濟等“五個一體化”發展路徑。2017年5月，金山區與嘉興市正式簽訂區域聯動發展全面戰略合作框架協議，雙方在基層黨建、社會治理、產業發展、旅游開發、基礎設施建設等重點領域構建起長期穩定的合作關系。

2018年5月，中央政治局委員、上海市委書記李強同志到金山調研時對金山提出了“努力成為長三角高質量一體化發展的橋頭堡”的戰略定位。2018年11月，國家開始實施長三角高質量一體化發展戰略，習近平總書記強調，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，抓好重點工作，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發展不斷取得成效。為深入貫徹中央、市委的要求和部署，做實新形勢下城市基層黨建工作，深化區域化黨建條塊對接、整體融合，金山區不斷深化“毗鄰黨建”工作內涵，著力推動金山、嘉興兩地從單邊發展向融合發展轉變，實現在更大范圍、更寬領域、更深層次上成為互融共通的“一家人”。

二、金山區“毗鄰黨建”跨省協同治理的經驗與做法

（一）加強頂層設計，堅持制度引領，不斷健全“毗鄰黨建”跨省協調體制機制

一是簽訂毗鄰黨建合作協議。金山區先后與嘉興平湖市、嘉善縣簽署《“毗鄰黨建”引領區域聯動發展合作框架協議》，并將其納入“心聯鑫”金山區域化黨建聯席會議成員單位，建立起兩地黨組織、相關職能部門以及毗鄰地區街鎮黨委、村居黨組織多層次的合作領導體系。

二是創新“四級并行”的跨省協同工作機制。在區級政府層面，金山區與嘉興市成立專項工作領導小組，每年研究確定一批年度重點合作事項。在區職能部門層面，兩地相關部門按照工作職能和領域組建基層黨建、民生服務、平安建設、生態環保、產業發展、人才培育、文化科創等多個工作專班，共同謀劃合作內容，合力推進合作項目。在毗鄰街鎮層面，金山區楓涇鎮、金山衛鎮、廊下鎮、呂巷鎮、張堰鎮等五個鎮，成立“田園五鎮”聯盟聯席會議機制，負責統籌基礎設施配套、重大事項協調、政策支持等工作。在村級層面，金山區廊下鎮山塘村與平湖市廣陳鎮山塘村組建“浙滬山塘聯合黨支部”，探索“雙委員制”，建立“雙網格長制”，并帶動兩鎮十村組建“毗鄰互通”全域黨建聯盟，由原本南北山塘“試驗點”，打通為十村聯盟的“試驗田”。

三是探索跨界產業集群黨委制。成立長三角地區首個跨省市產業集群黨委，打造形成1條“毗鄰黨建七彩示范帶”、6條“合作共贏發展走廊”，集聚兩地在黨建、治理、惠農、生態、發展、人才、文化等領域的示范項目和站點。

（二）聚焦公共安全、側重聯動執法，不斷創新跨省安全共治新模式

一是拓展完善公共安全跨省協作共治新機制。制定《金山區-嘉興市政法系統推進更高質量平安建設、法治建設合作協議》等，建立健全自然災害、重大安全生產事故等突發事件的區域應急聯動機制；打造信息數據資源共享平臺等治理平臺和載體，有效遏制了跨界作案、流竄作案的發生，確保邊界區域的平安穩定。

二是構筑實施“一支隊伍、一套標準”的城管聯合執法。金山、平湖兩地城管部門簽訂《毗鄰區域共同管轄執法協議》，成立全國首支跨省“平湖市-上海金山區”聯合行政執法隊；制定全國城管執法部門首份跨區域“首違不罰”統一清單——《長三角城市管理綜合行政執法毗鄰區域共同遵守“首違不罰”清單的指導意見》。

三是構筑實施“三地協作”的跨省公平司法、審判執行機制。簽訂《上海市金山區 浙江省嘉興市“毗鄰黨建”引領司法行政區域聯動發展合作框架協議》，為長三角高質量一體化發展提供公正高效的司法保障。建立上海首個跨省域的“金山、嘉善、平湖三地協作執行機制”，建立健全常態化信息互通機制、執行協作機制、對失信被執行人的聯合懲戒機制，助力區域執行協作一體化建設。

四是打造滬浙“五地七所”跨省打防管控一體化平臺。在社會治安領域，區公安分局會同浙江省嘉善縣、平湖市公安局制定《關于滬浙“五地七所”打防管控一體化行動方案》，打造滬浙“五地七所”跨區域打防管控一體化平臺，先后制定相關方案、分方案及配套機制10余份，健全完善“派出所所長輪值”等7項制度，推動“六實”基礎數據、26大類實戰數據及10余項建模邏輯互通共享。2021年以來“五地七所” 報警類110同比下降22.3%，治安案件受案同比下降51.4%，電信網絡詐騙接報和既遂數分別同比下降32.8%、24.9%，交通事故和死亡人數分別同比下降30%、18.8%，聯防聯控成效逐步顯現。

五是構建統一大市場跨省聯合監管體系。圍繞市場監管和營商環境建設，簽訂《金山-嘉興市場監管領域戰略合作框架協議》等，建立三地食品聯席會議制度，聯合舉辦應急演練、交流考察活動，切實提升三地食品安全監管效能；組織開展知識產權聯合培訓、路演，實現長三角知識產權一體化保護和發展；在全市率先探索長三角特殊管理藥品聯合管控機制，簽訂《金山-平湖化妝品現代化治理“紅盾護妝”合作協議》，共同營造長三角地區安全用藥環境；建立石化-獨山港消費糾紛異地投訴受理機制、跨界設置“放心消費聯合工作站”等，營造良好毗鄰消費環境。

六是不斷完善以演練、實用為一體的跨省應急聯動機制。在應急管理領域，制定《金山區與嘉興市安全生產領域多方位合作協議》，圍繞危化應急救援聯動、教育培訓資源共用、專業技術服務接軌、風險隱患管控互促等方面，進一步健全三地應急聯動機制；開展“金海九號”反恐應急演練暨“金、嘉、平”三地緊急拉動演練，切實提高接壤地區的快速響應能力。

七是推動實施交通安全管理跨界聯動合作。金山、嘉善、平湖三地交通管理部門建立聯動發展例會制度，每年召開2次例會，形成日常工作交流機制，共筑跨省交通安全。區交警支隊沈海高速公路（滬浙）公安檢查站會同浙江警方通過召開聯席會議、成立臨時聯合黨支部、簽署安保協議等方式，在追逃、查獲無證運輸危化品方面取得一定實效。

（三）聚焦民生需求、注重共建共享，開創公共服務跨省均等化新格局

一是著力推動跨省公共交通服務無縫對接。共同破解交界區域違法搭建、垃圾堆場等“腸梗阻”難題，大力推進省際“斷頭路”等重點難點工程建設，打通跨省公交運營瓶頸。目前已建成滬浙對接道路20條，拔除兩地交界區域限寬墩、限高桿10余處，開通公交化省際客運班線1條、毗鄰公交線路6條，實現了公交卡、市民卡公共交通的全面互聯互通。

二是率先探索異地就醫“點對點”實時結算。緊密建立醫療合作關系，幫助嘉興市提高化學傷害救治能力和急危重病治療水平，在全國率先探索跨省醫療機構“點對點”實時聯網結算。目前，異地就醫“點對點”實時結算拓展至區內所有公立醫療機構，嘉興平湖市民到金山醫院月均就診量達9000余人次。

三是加強區域教育資源對接與合作。兩地30余對中小幼學校簽訂校際合作協議，有力推動了教育資源共享、優勢互補。通過教師互訪、學科聯合教研、學生互動等多種渠道，促進區域教育均衡發展和特色發展。

三、啟示：更高質量的治理一體化關鍵在黨建引領

“毗鄰黨建”作為黨建工作一種創新模式，開創了以黨建推動跨省協同治理的先河，為黨建科學發展、國家戰略落地、地區發展融合、基層活力激發等提供了全新思路和參考借鑒。

一是“毗鄰黨建”為提高新時代黨的建設質量開辟了新路徑。黨的二十屆三中全會強調，黨的領導是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的根本保證。金山區與嘉興市正是在上述思想理論的正確指引下，堅持目標導向，始終以黨建統領發展，發揮其推動全領域合作的橋梁紐帶作用，從而匯聚起發展的合力。跳出被動式、跟隨式“建組織”的思維定式，發揮黨建“圍繞中心、服務大局”的作用，注重在“統籌”“融合”“協調”上下功夫，樹立“平臺化黨建”思維，發揮好黨組織的資源整合優勢，使黨建成為推動社會治理一體化的“紅色引擎”。

二是“毗鄰黨建”為跨界協同治理作出了新探索。習近平總書記對推動長三角更高質量一體化發展作出了系列重要指示。金山區與嘉興市地處浙滬交界地區，雖有行政體制的約束，但雙方主動把自身擺到長三角一體化發展的大格局中，堅持融合導向，以黨建作為突破口探索跨界協同治理的新機制，延伸了組織鏈、教育鏈、管理鏈、活動鏈和服務鏈，立足共識尋求共贏。實踐證明，這是有效破除區域行政壁壘，找到融合發展、協同治理的對接點和著力點。

三是“毗鄰黨建”為增進民生福祉提供了新實踐。讓群眾共享協同治理成果是探索實踐“毗鄰黨建”的根本出發點和落腳點。堅持黨建引領，黨建服務從“簡單連接”轉向“精準對接”，構建“聯動發展共謀、基礎設施互聯、公共服務一體、平安建設協作”的新常態，是跨省毗鄰地區融合發展、協同治理的現實需要。從多年實踐來看，金山嘉興堅持效果導向，已在30多個治理項目上達成了合作，把黨組織聯系服務群眾的力量轉化為老百姓實實在在的生活質量。比如，以醫保聯網、公交連通等方便民眾，使獲得感更加充實；以旅游聯動、文化聯姻等凝聚民心，使幸福感更有保障；以邊界十聯、平安聯管等促進和諧，使安全感更可持續。兩地將堅持黨建引領，持續推動重點合作項目落深落細，在公共服務共建共享等諸多方面，辦利民實事、解民生難題，努力讓雙方發展成果和治理成果更快、更好、更優普惠于民。

注釋：

①舒慶、劉君德：《一種奇異的區域經濟現象——行政區經濟》，《戰略與管理》1994年第5期。

②王郁、趙一航、江懿婷：《區域公共服務供給政府間合作的選擇性策略——以京津冀和長三角城市群為例》，《上海行政學院學報》2024年第1期。

③陶希東：《全球城市區域跨界治理模式與經驗》，東南大學出版社，2014年版。

陶希東系上海社會科學院智庫研究中心研究員; 陳倩系中共上海市金山區委政法委員會辦公室（宣傳室）主任；李楠希系上海社會科學院碩士研究生

（責任編輯 王 玉）