推進法治鄉村建設的路徑研究

加強法治鄉村建設是實施鄉村振興戰略、推進全面依法治國的基礎性工作。當前法治鄉村建設中存在問題，需要從健全法治鄉村建設制度體系、規范農村執法活動、加強農村法律服務和司法救濟、完善農村法治保障體系、增強群眾法治觀念與維權意識等措施加強改進，以推動法治鄉村建設取得更大成效，為鄉村振興提供良好的法治保障。

推進法治鄉村建設的重要意義

（一）法治鄉村建設是推進全面依法治國的重要基礎

全面依法治國是一項系統工程，需要法治國家、法治政府、法治社會一體建設，其中法治社會是構筑法治國家的基礎。而法治鄉村建設作為法治社會建設的重要內容，在全面依法治國中發揮著基礎性作用。2020年，中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，明確指出要 “把法治鄉村建設作為全面依法治國和實施鄉村振興戰略的基礎工作來抓”[1]。鄉村處于國家治理體系的最基層，是社會的終端和末梢，既是產生利益沖突、引發社會矛盾的重要源頭，也是協調利益關系、化解社會矛盾的關鍵環節。一方面，由于鄉村資源分配、經濟發展等諸多因素交織，容易成為利益沖突與社會矛盾的滋生地。例如，在土地流轉、集體資產分配等過程中，時常會引發村民間的矛盾糾紛。另一方面，鄉村又因其貼近群眾、便于溝通協調的特點，成為協調利益關系、化解社會矛盾的前沿陣地。只有將矛盾在基層化解，才能真正維護社會的和諧穩定。鄉村治、百姓安、國家穩，只有大力加強法治鄉村建設，才能進一步夯實法治社會的根基，從而筑牢全面依法治國的基石，為國家的長治久安與鄉村的繁榮發展提供堅實的法治保障。

（二）強化法治鄉村建設是基層治理體系和治理能力現代化的必然要求

鄉村作為最基本的治理單元，是基層社會治理的重要部分，鄉村的法治化程度直接關系到基層治理能力和治理現代化水平。就治理體系而言，法治鄉村建設要求以法律為依據，明確各方主體的權利與義務，規范鄉村事務決策、執行、監督等各個環節。就治理能力而言，依法治理是最有效的治理手段，當面對鄰里糾紛、資源分配等矛盾時，農村干部可以依據法律條款，公平公正地進行調解和裁決，增強治理的公信力。同時，法治鄉村建設通過法治宣傳教育，培育村民的法治意識，提升基層治理的效率，營造良好的鄉村法治氛圍，能夠實現鄉村治理從 “人治” 向 “法治” 的轉變。推進法治鄉村建設，有助于維護社會穩定、推動治理體制創新、提升村民法治觀念水平，實現基層治理體系和治理能力現代化，讓鄉村在法治軌道上煥發出新的生機與活力。

（三）法治鄉村建設是實施鄉村振興戰略的法治保障

鄉村振興法治先行，法治是實施鄉村振興的重要保障，也是實現鄉村振興的重要方式，無論是產業振興、人才振興、文化振興，還是生態振興、組織振興均離不開法治的保障作用。鄉村振興過程中出現的各種突出問題，都需要通過法治思維和法治方式來解決。通過法治鄉村建設，完善鄉村法治體系，明確各方權利義務，規范各類經濟社會活動，為鄉村振興戰略提供全方位的制度性支撐。在鄉村振興進程中，農民是主體力量，只有切實維護好農民在土地權益、勞動報酬、社會保障等方面的合法權益，才能增強農民的獲得感和幸福感，形成推動鄉村經濟蓬勃發展的強大內生動力，有力地促進鄉村振興戰略的全面實施。因此，在推進鄉村全面振興的宏偉進程中，必須始終堅持法治原則，通過建立健全科學合理的法律法規體系，把法治理念、法治精神貫穿經濟、社會、文化和生態建設之中，保障鄉村社會的公平正義與和諧穩定，從而有力推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，進而保障鄉村振興戰略得以順利實施。

推進法治鄉村建設存在的問題

（一）現行涉農領域法律制度不完善

當前，我國在立法上制定并頒行了與農村農業農民息息相關的法律法規、部門規章，為鄉村有法可依提供了可靠基礎，但從法律制度層面來看，仍然存在一些問題。一是立法內容缺乏可操作性。現行有效的涉農領域法律法規更突出宏觀性、原則性、促進性，可操作性、針對性、技術性則相對較弱。例如，2021年頒布實施的《鄉村振興促進法》，從頂層設計的角度加強了鄉村振興戰略實施的法治保障，明確從農村政治、經濟、文化、生態等發展領域來促進鄉村振興，但較少涉及技術性和專業性的具體操作[2]。現有的涉農領域立法不健全，相關法律條文的細化程度還不夠，依靠鄉規民約的法律約束力不明顯。再如，《農村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》作為村級黨組織和村民自治組織行使權力的法律依據，明確了二者的職責邊界，但在具體場景的適用中，仍然出現職責交叉，自由裁量權過大的情況，容易滋生“微腐敗”土壤。二是立法內容相互沖突。《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規明確了鄉村治理的組織主體及權利義務內容，但兩部法律所規定的村民自治組織主體存在一定沖突[3]。三是立法內容滯后。例如對于在鄉村治理過程中，村級“小微權力”的管理和監督上缺乏明確、具體的規定；對于鄉村振興過程中出現的許多新產業、新業態，急需出臺相應的法律法規保護產業發展和相關人員合法權益，而相應領域的法律法規未能及時跟進。

（二）農村基層執法能力不足

涉農領域法律法規的執行效果不佳，農民的合法權益仍難以得到有效保障。一是執法條件欠佳。在部分農村地區，執法經費未能足額配備，致使執法條件難以滿足實際需求。例如個別執法人員在外出執法時，未配備統一的執法制服，未按規定著制服，無制服標志標識。個別地方執法大隊未配齊計算機、打印機、復印機、傳真機等基本辦公設備，缺少必備的工作條件。二是執法隊伍素質有待提高。個別執法人員在具體執法過程中，存在執法程序不規范，執法方式簡單粗暴、缺乏人文關懷等問題，特別是在與農民的溝通交流方面，有的執法人員態度生硬，缺乏有效溝通，容易引發誤解和沖突。這些不當的執法行為，不僅損害了執法隊伍的形象，也容易引發農民的抵觸情緒。三是執法隊伍專業化水平不高。盡管鄉鎮已廣泛設立綜合行政執法大隊，但擁有執法資格且熟練掌握執法技能、具備專業知識的人員數量極為有限。四是執法體制機制尚未理順。隨著行政綜合執法體制的改革不斷深入，行政執法權在不同層級、部門間的權力配置關系尚未完全理順。鄉鎮在開展執法工作時，無法調動部門執法資源，導致執法責大權小，承接能力弱，權責不清等問題出現。五是信息化建設嚴重滯后。監管執法平臺架構不健全、功能存在缺陷，致使案件線索無法及時移交，案件處置效率低下。上述種種因素造成許多鄉鎮的執法能力難以切實履行上級授權和委托的執法職責。

（三）農村司法資源相對匱乏

從我國整體司法資源的分布來看，農村法治資源相對較為缺乏，并且分布不均，西部地區較東部地區相對匱乏，且同一地區也存在公共法律服務資源不均衡的情況，無法保證農村法治化的質量和水平。一是法律專業人才匱乏。就目前而言，農村基層黨組織、村干部、鄉鎮干部等農村基層治理主體，仍然缺乏法律意識和法律思維，鮮有法律專業背景的人才。部分從事司法服務工作的人員，在處理農村特有矛盾時，未能將國家法律與鄉規民約有機融合，也無法從情、理、法的多元角度出發，去化解矛盾、解決糾紛。這致使他們在工作中難以做到專業、及時且有效地處理問題。二是司法工作人員配備不足。個別鄉鎮存在由一個基層派出法庭輻射多個村鎮的現象，司法工作人員負擔過重，導致案件辦理、執行效率大打折扣。同時，法律援助和司法救助向農村基層延伸不夠，法律援助知曉率不高，法律服務覆蓋面不足，一定程度上影響了農民通過法律途徑維護自身合法權益的積極性。三是農村公共法律服務資源不足。農村公共法律服務資源長期面臨政策扶持力度弱、專業人才短缺以及資金投入匱乏等困境。在這樣的狀況下，農村公共法律服務機構數量稀少、規模有限，致使農村地區公共法律服務網絡構建不完善。這就導致公共法律服務的供給能力受到極大限制，服務水平難以提升，無法滿足農村地區日益增長的法律需求。四是公共法律服務智能化水平偏低。相對于城市來說，農村公共法律服務的手段還比較傳統，公共法律服務平臺智能化水平較低，信息技術應用不夠廣泛，導致法律服務的效率和質量均較城市偏低。

（四）農村法治意識薄弱

由于長期以來農村受傳統觀念影響，農民法治觀念、法律意識普遍不強，學法、懂法、用法的能力十分有限。一是學法意識不強。隨著社會城鎮化的發展，農村人口逐漸呈現出老齡化特征，留守農村的人群中老年人占比較高。他們主要從事農業生產活動，普遍受教育程度偏低，學習法律知識的積極性不高，缺乏主動學法的內在意愿。面對繁多的法律條文時無從下手，也難以理解其意思，進而導致在面對矛盾糾紛時無法運用法律來解決問題。即便個別人希望通過法律途徑解決，也因缺乏相應的法律素養，沒有及時保存和固定證據，最終導致維權失敗。二是用法意識不強。由于農村長期處于“熟人”社會，習慣于通過人情、習慣、說理去解決問題，甚至還存在著“恥訟”的思想，遇到麻煩或糾紛時往往采取“找關系”“私了”等做法，這種思想不僅無法維護自己的合法權益，還阻礙了農村法治化進程。三是守法意識不強。在發生矛盾糾紛時，部分村民在利益受到侵害時不能通過法律途徑維護自身合法權益，遇事選擇“把事鬧大”或采取暴力手段解決糾紛，缺少對法律的信賴，不能及時通過法律途徑維護自身合法權益。四是民主意識不強。一部分農民群眾存在“少管閑事”“多一事不如少一事”的心態，對參與農村基層治理缺乏積極性，一味地做基層民主的被動配合者和接受者，農民在農村基層治理中的主體作用未能發揮。

推進法治鄉村建設的路徑

（一）完善鄉村法律制度體系

一是構建完備的涉農法律體系。構建以國家法律為核心，涵蓋行政法規、部門規章、地方性法規在內的涉農領域法律體系。對原有不適應農業現代化發展需求，存在矛盾沖突的法律法規，需及時予以修改完善，增強涉農法律的科學性、系統性、統一性。對鄉村振興戰略實施過程中面臨的新情況、新問題，群眾反映強烈的重點突出問題，要盡快出臺相應的法律法規，依法予以解決。

二是加強法律法規的配套與銜接。涉農領域的制度性規范，多以政策為主，且各地農村發展實際情況也不相同，因此法律如果規定得過細，反而有可能限制地方發展。一方面，各地應在國家法律框架內，結合當地農民需求、產業發展、文化特點、生態情況、風土人情等因素，制定與國家法律相配套的地方性法規或政策性規定，以良法促進農村善治，發揮制度規范性、引領性、保障性作用。另一方面，為推進農業農村現代化，各地需著眼重點領域，補齊薄弱環節，將國家法律中的制度規范，及時轉化為推動農業農村高質量發展的有力政策。通過法治保障，促進農業向高質高效邁進，推動鄉村建設為宜居宜業之所，助力農民實現富裕富足的生活目標 。

三是加快完善涉農領域改革立法。圍繞實施鄉村振興戰略，加快土地制度改革、農業綠色發展、鄉村建設治理等領域改革立法。還應加強地方立法工作，及時將各地改革實踐中行之有效的法治經驗，上升為制度性規范，保障農村各領域改革穩定有序進行。

（二）規范農村執法活動

一是持續深化農業綜合行政執法改革。為著力解決農業執法體系權責交叉、多頭執法等問題，2018年中辦、國辦文件印發了《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》，對改革作出具體部署，明確要求全面整合農業執法隊伍，加快健全綜合執法體系。進入新時代，要進一步加強綜合行政執法體制的頂層設計，明確各級地方人民政府、涉農部門與執法機關的職責權限及溝通協調機制，促進執法的融貫性。厘清不同執法層級的職責任務，按照權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的基本要求，建立健全農業綜合行政執法體系，加強基層執法力量，著力提高執法能力和水平。

二是大力推進嚴格規范公正文明執法。全面梳理規范農業領域的行政處罰和行政強制事項，各地要結合農業行政執法工作實際，確定農業行政處罰裁量權基準，進一步規范農業行政處罰行為。嚴格執行“三項制度”，將“三項制度”落實情況，作為案卷評查、評優評先等評議考核的重要內容，推動各地各級農業農村部門制定“三項制度”配套措施。加強對執法工作的監督，對確實存在違法違規行為的農業綜合行政執法人員要嚴肅追責，構成違法犯罪的要移送司法機關。完善全國農業執法信息共享平臺，完善構建信息查詢、投訴舉報、監督檢查、網上辦案、工作審批、數據統計等模塊。實現農產品質量安全、漁政、農機、動物診療、動物衛生監督、畜牧、農村宅基地等農業執法“一網通辦”。

三是加強涉農違法行為的打擊力度。堅決打擊破壞農業生產和侵害農民利益的各類違法犯罪行為。進一步加大農資市場、農機作業、漁業資源、畜禽屠宰、農產品質量等關鍵環節的執法力度，實施精準有效的監管，全力維護種源安全及農藥、化肥等重要農業投入品安全。對涉嫌犯罪案件，加強與公安、市場監管等部門的協作配合，形成工作合力，共同打擊涉農領域違法犯罪行為。

四是加強執法隊伍建設。全面加強執法隊伍規范化、標準化建設，打造一支政治信念堅定、業務技能嫻熟、執法行為規范、人民群眾滿意的農業綜合行政執法隊伍。為提升執法效能與質量，加強對執法人員的培訓與教育工作，全方位提升其法治意識與職業素養。通過建立常態化培訓機制，通過系統學習法律法規、執法程序及溝通技巧等內容，提升執法能力。執法人員必須始終堅持合法行政、合理行政原則，在遵守法律規定的前提下，要將執法對象的具體狀況考慮進去，靈活地處理各類問題，確保執法行為合理公正。同時，要強化基層執法隊伍，合理配置執法力量資源，推動執法力量向基層傾斜。

（三）完善農村公共法律服務和司法救濟

一是健全農村公共法律服務體系。黨的二十屆三中全會進一步強調，“健全覆蓋城鄉的公共法律服務體系”[2]。加快建設公共法律服務熱線、公共法律服務網絡平臺、公共法律服務工作站（室）三大平臺，著力推進實體、網絡、熱線這三大平臺的深度融合，實現線上線下無縫對接、互聯互通，讓各平臺相互支撐，形成有機整體。建好建強鄉鎮司法所，加快公共法律服務工作站（室）的建設步伐，將其打造成綜合性、一站式的服務窗口，確保農民群眾在家門口就能獲得公共法律服務。進一步增強法律服務工作的主動性，全面落實 “一村一法律顧問” 制度，持續完善政府購買服務機制，加大鄉村律師專業法律服務的供給力度，切實滿足鄉村日益增長的法律服務需求。此外，對于那些公共法律服務資源相對匱乏的地區而言，要深度挖掘自身潛藏的發展潛力，切實落實好國家針對法律職業資格考試出臺的相關傾斜政策，致力于培養出一批熟悉邊疆民族地區實際情況、能夠扎根當地的法律專業人才。

二是完善農村司法救濟和法律援助。在司法救濟方面，基層人民法院應當針對農村實際，在基層人民法庭推行“立審執”一體化工作模式，積極推行網上立案和案件遠程審判，根據需要開展巡回審理就地辦案，最大限度減少群眾訴累。同時，要進一步加大涉農案件的執行力度，確保農民的合法權益能夠及時得以實現。人民檢察院在涉農案件中，需強化訴訟監督工作，切實保障農民的合法權益不受侵害。在法律援助方面，進一步放寬法律援助經濟困難審查標準，推動法律援助在鄉村地區實現全面覆蓋，真正做到對有需求的農民 “應援必援、能援盡援”，保障廣大農民群眾特別是農村弱勢群體打得起官司，讓司法的公平正義惠及每一位農民。

（四）增強干部群眾法治意識

一是加強法治宣傳教育。把農村普法工作擺在更加重要位置，通過法治宣傳教育，教育引導干部群眾形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治自覺。開展“法律進鄉村”等法治宣傳活動，結合農村特點，通過將法律知識與鄉村文化故事相結合來降低理解難度，用村民熟悉的語言和情境講解，使法律知識更容易被接受和理解。認真落實“誰執法誰普法”普法責任制，通過講清法理、事理、情理，努力把涉及老百姓切身利益的案件依法處理過程，變成普法過程、法治精神培育過程。對于新修訂或者出臺的涉農領域法律法規，要及時進行宣傳解讀，注重運用以案釋法、案例教學等形式，充分運用網絡、視頻、動畫等新媒體新技術，以生動形象的方式，全方位、多渠道加強農村法治宣傳教育，增強農民群眾依法維護權益的意識。

二是加強法治文化建設。利用鄉村現有的公共黨建文化設施，推進農村法治文化陣地建設，打造法治廣場、法治長廊、法治院壩等多樣化的法治文化場所。大力弘揚社會主義核心價值觀，營造濃厚的法治文化氛圍，樹立文明的新鄉風，進一步提升德治在鄉村治理中的重要地位，推動鄉村治理實現法治與德治的有機融合。

三是抓好民主法治示范村創建工作。民主法治示范村建設既是法治鄉村建設的有效載體，也是全面推進法治鄉村建設的重要抓手。堅持以“民主法治示范村（社區）”要求為標準，扎實工作，深入推進各地各村民主法治建設工作，不斷提高依法治村水平。修訂完善民主法治示范村創建評估體系，開展創建專項活動。深入推進民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督和村務公開、財務公開，實現農民自我管理、自我教育、自我服務。

參考文獻

[1]中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》[EB/OL]，https：//www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/qmyfzg/202003/t20200325_150392.html.

[2]張霞.鄉村振興背景下農業農村優先發展的法治保障研究[J].法制與經濟，2024（6）：33-43.

[3]孫憲忠.從《民法典》看鄉村治理中急需關注的十個法治問題[J].中州學刊，2021（2）：41-48.

作者簡介

劉 婷 中共吳忠市委黨校講師，研究方向為憲法行政法學