摘要：本文研究了我國(guó)退役軍人社會(huì)福利保障體系的發(fā)展歷程、面臨的挑戰(zhàn)及未來(lái)展望。該體系經(jīng)歷了從重點(diǎn)優(yōu)撫到普惠性福利，再到全面深化改革形成“普惠與優(yōu)待相結(jié)合”的成熟體系的過(guò)程。初期關(guān)注傷殘軍人、烈屬等特定群體，發(fā)展階段普惠性福利擴(kuò)展，軍休服務(wù)規(guī)范化、制度化，成熟階段以退役軍人事務(wù)部成立為標(biāo)志。然而，體系存在政策工具使用不當(dāng)、服務(wù)實(shí)踐不足、人才隊(duì)伍建設(shè)滯后等問(wèn)題。文章還分析了國(guó)際比較與借鑒，社會(huì)工作介入的經(jīng)驗(yàn)，以及軍休服務(wù)管理制度的經(jīng)驗(yàn)。未來(lái)，退役軍人社會(huì)福利保障體系將朝著更加完善、公平的方向發(fā)展，政府、社會(huì)組織和專業(yè)社工應(yīng)共同努力，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，以滿足退役軍人日益多樣化的需求。

關(guān)鍵詞：退役軍人；社會(huì)福利保障體系；社會(huì)工作介入

一、引言

退役軍人及其家屬的福利保障，是國(guó)家對(duì)軍人尊崇與關(guān)懷的具體體現(xiàn)，也是社會(huì)和諧與國(guó)防建設(shè)的重要保障。作為國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，退役軍人福利保障制度直接關(guān)系到軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成、國(guó)防動(dòng)員能力提升以及社會(huì)長(zhǎng)治久安[1]。本研究立足于新時(shí)代強(qiáng)軍目標(biāo)和社會(huì)治理現(xiàn)代化要求，系統(tǒng)探討我國(guó)退役軍人社會(huì)福利保障體系的發(fā)展歷程、面臨的挑戰(zhàn)及未來(lái)發(fā)展方向。

二、退役軍人社會(huì)福利保障體系的發(fā)展歷程

我國(guó)退役軍人社會(huì)福利保障體系的發(fā)展，經(jīng)歷了從重點(diǎn)優(yōu)撫到普惠性福利，再到全面深化改革形成“普惠與優(yōu)待相結(jié)合”的成熟體系的歷史性跨越。這一演進(jìn)過(guò)程既折射出國(guó)家治理理念的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也體現(xiàn)了對(duì)軍人職業(yè)價(jià)值認(rèn)知的持續(xù)深化[2]。通過(guò)系統(tǒng)梳理三個(gè)發(fā)展階段的核心特征與制度突破，可以清晰把握我國(guó)退役軍人保障工作從應(yīng)急性安置向系統(tǒng)性治理轉(zhuǎn)變的歷史脈絡(luò)。①制度初創(chuàng)：重點(diǎn)優(yōu)撫階段（1949-1978）：在新中國(guó)成立初期的特殊歷史背景下，退役軍人保障工作聚焦服務(wù)國(guó)防戰(zhàn)略需要，形成了“?；?、重優(yōu)撫”的保障格局。此階段制度運(yùn)行呈現(xiàn)三個(gè)顯著特征：一是實(shí)行“歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的行政架構(gòu)，由內(nèi)務(wù)部?jī)?yōu)撫司統(tǒng)籌，人事部負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)業(yè)安置，地方政府設(shè)立專門榮軍管理機(jī)構(gòu)；二是采取實(shí)物供給與崗位安置相結(jié)合的方式，通過(guò)分配土地、安排國(guó)營(yíng)單位就業(yè)等形式落實(shí)保障；三是建立革命傷殘軍人休養(yǎng)院、榮軍醫(yī)院等專門服務(wù)機(jī)構(gòu)，1978年全國(guó)已建成50余所優(yōu)撫醫(yī)院和467所光榮院[3]。這種集中力量辦大事的保障模式，為鞏固新生政權(quán)、維護(hù)軍人權(quán)益發(fā)揮了重要作用，但存在保障范圍有限、城鄉(xiāng)差異顯著等時(shí)代局限性。②體系拓展：普惠發(fā)展階段（1978-2012）：改革開(kāi)放后，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立，退役軍人保障進(jìn)入制度化建設(shè)快車道。這一階段實(shí)現(xiàn)三大突破：其一，構(gòu)建“雙軌制”安置體系，對(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部實(shí)行指令性安置，對(duì)士兵推行“按系統(tǒng)分配任務(wù)、包干安置”政策，1993—2012年間累計(jì)安置退役士兵1200余萬(wàn)人；其二，建立定期撫恤金增長(zhǎng)機(jī)制，中央財(cái)政優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)從1978年的3.2億元增至2012年的463.7億元，年均增幅達(dá)15.6%；其三，推動(dòng)服務(wù)模式創(chuàng)新，全國(guó)建成軍休干部服務(wù)管理機(jī)構(gòu)1432個(gè)，探索出“軍休所+社區(qū)”的融合服務(wù)模式。③系統(tǒng)重構(gòu)：深化改革階段（2012至今）：新時(shí)代退役軍人保障工作實(shí)現(xiàn)革命性重塑，2018年退役軍人事務(wù)部的成立標(biāo)志著管理體制的歷史性變革。這一階段制度創(chuàng)新體現(xiàn)在：首先，構(gòu)建“法律+政策+標(biāo)準(zhǔn)”三位一體的制度框架，《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》及配套的48部法規(guī)政策相繼出臺(tái)，形成涵蓋榮譽(yù)激勵(lì)、教育培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等8大領(lǐng)域的政策集群；其次，建立新型服務(wù)保障體系，全國(guó)建成63.8萬(wàn)個(gè)退役軍人服務(wù)中心（站），首創(chuàng)“直通車”式安置、適應(yīng)性培訓(xùn)等機(jī)制，2019—2023年幫助226萬(wàn)名退役軍人實(shí)現(xiàn)就業(yè)；再次，創(chuàng)新待遇保障機(jī)制，連續(xù)5年以10%幅度提高撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立退役軍人關(guān)愛(ài)基金，累計(jì)幫扶困難退役軍人家庭87萬(wàn)戶。值得關(guān)注的是，2021年推出的退役軍人、其他優(yōu)撫對(duì)象優(yōu)待證制度，通過(guò)整合金融、交通、文旅等256項(xiàng)社會(huì)優(yōu)待資源，真正實(shí)現(xiàn)了“普惠性保障”與“差異化優(yōu)待”的有機(jī)統(tǒng)一。制度演進(jìn)數(shù)據(jù)對(duì)比顯示，退役軍人年均財(cái)政投入從初期階段的不足5億元增長(zhǎng)至2023年的1850億元，保障對(duì)象從特定群體擴(kuò)展至全體5700萬(wàn)退役軍人，服務(wù)項(xiàng)目從基本生活保障延伸到終身職業(yè)發(fā)展支持。這種從“解困型”向“發(fā)展型”的制度轉(zhuǎn)型，既彰顯了國(guó)家對(duì)軍人奉獻(xiàn)的價(jià)值認(rèn)同，也為強(qiáng)軍興軍提供了堅(jiān)實(shí)的后方保障。當(dāng)前，隨著《“十四五”退役軍人服務(wù)和保障規(guī)劃》的全面實(shí)施，我國(guó)正加快構(gòu)建全生命周期服務(wù)管理體系，推動(dòng)退役軍人保障制度向更高質(zhì)量、更高效率持續(xù)邁進(jìn)。

三、退役軍人社會(huì)福利保障體系的合理性與不合理性并存

退役軍人福利保障制度越來(lái)越成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，隨著國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入。為構(gòu)建合理完善的退役軍人福利保障體系，近年來(lái)，我國(guó)在這一領(lǐng)域進(jìn)行了大量政策創(chuàng)新和實(shí)踐探索。但是，很多問(wèn)題和挑戰(zhàn)也在這個(gè)過(guò)程中暴露出來(lái)。退役軍人福利保障制度具有合理性和有效性，我國(guó)退役軍人安置保障政策從政策變化和邏輯演進(jìn)的角度，在政策重點(diǎn)遵循“穩(wěn)定發(fā)展、拓展深化”的邏輯基礎(chǔ)上，經(jīng)歷了從恢復(fù)安置到服務(wù)保障的轉(zhuǎn)變[4]。比如，近年出臺(tái)的退役士兵安置政策，對(duì)安置單位的比例要求不低于80%，并在就業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠等方面，放寬了安置地的限制。此外，還加強(qiáng)了參保續(xù)保、退役士兵醫(yī)療補(bǔ)助等工作。其次，在協(xié)作網(wǎng)治理機(jī)制中，協(xié)作網(wǎng)治理機(jī)制保障了退役軍人享受更加全面、準(zhǔn)確的福利待遇，通過(guò)整合各方資源，提高了政策實(shí)施效率。這一機(jī)制不僅體現(xiàn)在優(yōu)撫對(duì)象撫恤、生活補(bǔ)助等方面，而且在服務(wù)復(fù)退軍人的各個(gè)環(huán)節(jié)都貫穿始終。同時(shí)，國(guó)家對(duì)退役軍人的深切關(guān)懷，以及對(duì)他們特殊貢獻(xiàn)和個(gè)性化需求的細(xì)致入微考慮，在我國(guó)“普惠與優(yōu)待疊加”的退役軍人福利保障體系中得到彰顯。這個(gè)制度的合理性很高，實(shí)踐起來(lái)也很可行。

退役軍人社會(huì)福利保障體系也相應(yīng)存在不合理性。首先是政策工具使用存在不當(dāng)?shù)那闆r。當(dāng)前我國(guó)退役軍人保障政策中存在環(huán)境型政策工具使用過(guò)多、供給型和需求型政策工具使用不足的問(wèn)題。這種政策工具使用不當(dāng)可能導(dǎo)致政策效果不佳，甚至產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。其次，服務(wù)實(shí)踐存在不足。盡管我國(guó)在退役軍人福利保障領(lǐng)域已推行諸多創(chuàng)新政策與實(shí)踐舉措，但在具體服務(wù)實(shí)踐層面仍存在短板與不足。部分地區(qū)的退役軍人服務(wù)設(shè)施不完善、服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題削弱了退役軍人的獲得感與幸福感。最后，人才隊(duì)伍建設(shè)滯后。我國(guó)軍休社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后，難以滿足退役軍人福利保障工作的需要。這在一定程度上阻礙了退役軍人福利保障制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展[5]。

四、退役軍人福利保障制度的國(guó)際比較與借鑒

退役軍人福利保障制度在全球各國(guó)都受到廣泛關(guān)注。國(guó)外退役軍人福利保障工作的成熟度體現(xiàn)在專門的管理機(jī)構(gòu)、立法保障以及社會(huì)化管理的廣泛參與等方面。首先在專門機(jī)構(gòu)管理方面，國(guó)外許多國(guó)家都設(shè)立了專門負(fù)責(zé)退役軍人事務(wù)的部門，如美國(guó)的退役軍人事務(wù)部、英國(guó)的國(guó)防部退役軍人局等。這些專門機(jī)構(gòu)在退役軍人事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)都發(fā)揮著重要作用。其次在專項(xiàng)立法保障方面，國(guó)外退役軍人福利保障制度普遍以法律形式明確規(guī)定了退役軍人的權(quán)益和保障措施。通過(guò)立法明確規(guī)定退役軍人的傷殘撫恤、住房醫(yī)療保障、喪葬待遇等，以國(guó)家力量強(qiáng)制執(zhí)行，有效保障軍人權(quán)益。再次在社會(huì)化管理方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，民間組織廣泛參與退役軍人服務(wù)。這些組織在提供公共服務(wù)、整合社會(huì)資源、彌補(bǔ)政府不足、維護(hù)群體利益等方面發(fā)揮著重要作用[6]。相比于國(guó)外退役軍人福利保障制度的成熟經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)在此方面仍有待完善。可以從以下幾個(gè)方面借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)：一是加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)建設(shè)。進(jìn)一步完善退役軍人事務(wù)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分，明確其在退役軍人福利保障方面的主體責(zé)任。同時(shí)，加強(qiáng)與其他部門的協(xié)調(diào)配合，形成工作合力；二是完善專項(xiàng)立法保障。加快制定和完善關(guān)于退役軍人福利保障的法律法規(guī)，明確退役軍人的權(quán)益和保障措施。同時(shí)，加大法律執(zhí)行和監(jiān)督力度，確保政策的有效落實(shí)。三是鼓勵(lì)社會(huì)化管理參與。積極鼓勵(lì)民間組織參與退役軍人服務(wù)，政府可以給予一定的政策支持和資金扶持。同時(shí)，加強(qiáng)與民間組織的溝通和協(xié)作，共同為退役軍人提供更好的服務(wù)。

五、社會(huì)工作介入退役軍人福利保障工作的經(jīng)驗(yàn)

隨著國(guó)家對(duì)退役軍人福利保障工作的日益重視，社會(huì)工作在其中的作用也逐漸凸顯。顏學(xué)軍等人在研究中指出了社會(huì)工作介入退役軍人優(yōu)撫工作的可行性及必要性。他們提出了將社會(huì)工作理念、方法和專業(yè)軍隊(duì)社會(huì)工作者隊(duì)伍引入退役軍人優(yōu)撫工作的策略[7]。任啟文關(guān)注了退役軍人社會(huì)工作服務(wù)中的普遍性與特殊性問(wèn)題。他強(qiáng)調(diào)，在服務(wù)退役軍人時(shí)，需要平衡普遍性和特殊性的需求，確保退役軍人得到符合其特殊身份的服務(wù)[8]。

黨的二十大提出加強(qiáng)退役軍人服務(wù)保障的要求，而社會(huì)工作正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要力量。社會(huì)工作者通過(guò)建立探訪、接待和隊(duì)伍賦能等機(jī)制，可以為退役軍人提供專業(yè)化服務(wù)，幫助他們適應(yīng)生活場(chǎng)域、身份角色和心理預(yù)期的變化。

退役軍人與社區(qū)雙向賦能關(guān)系是張粵蓮和王鵬的研究重點(diǎn)。他們指出，社會(huì)工作者需要運(yùn)用專業(yè)的理念和技能，以共生的思維和關(guān)系促進(jìn)雙方的互動(dòng)與合作，從而在推動(dòng)退役軍人與社區(qū)融合方面發(fā)揮重要作用。社會(huì)工作介入退役軍人安置的服務(wù)路徑，郭宏斌等人在調(diào)研中進(jìn)行了詳細(xì)探討。他強(qiáng)調(diào)了社會(huì)工作在幫助復(fù)退軍人應(yīng)對(duì)就業(yè)困難、適應(yīng)社會(huì)、自身效能不高等問(wèn)題上的重要作用，提出了介入社會(huì)工作和服務(wù)路徑的總體思路。以利用社工專業(yè)優(yōu)勢(shì)開(kāi)展需求評(píng)估和服務(wù)提供的浙江海寧、山東臨沂為例，兩地引入社工機(jī)構(gòu)，采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式。同時(shí)，為提高服務(wù)質(zhì)量和退役軍人社會(huì)效益，我們建立了創(chuàng)新的服務(wù)方式[9]。

綜上所述，社會(huì)工作在退役軍人福利保障工作中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。未來(lái)，還需要進(jìn)一步探索和創(chuàng)新社會(huì)工作介入退役軍人福利保障工作的路徑和模式，以滿足退役軍人日益多樣化的需求。

六、軍休服務(wù)管理制度的經(jīng)驗(yàn)

軍休服務(wù)管理制度作為退役軍人福利保障體系的重要組成部分，也經(jīng)歷了不斷地發(fā)展和完善。從軍休干部服務(wù)管理制度的變遷與發(fā)展維度來(lái)看，我國(guó)軍休干部服務(wù)管理制度的變遷和發(fā)展可以分為初步形成、整合與發(fā)展以及現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)三個(gè)階段。隨著《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》等相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，軍休干部服務(wù)管理步入了法治化軌道[10]。同時(shí)，社會(huì)化服務(wù)管理趨勢(shì)也日益明顯。經(jīng)過(guò)各階段的發(fā)展，軍休干部服務(wù)管理逐漸顯現(xiàn)出一些弊端與不足，如服務(wù)方式單一落后、人員配備不足、工作效率低下、人員激勵(lì)機(jī)制缺失以及基礎(chǔ)設(shè)施保障不完善等。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了服務(wù)質(zhì)量和退役軍人的滿意度。軍休社會(huì)工作作為退役軍人事務(wù)中的重要一環(huán)，日益受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，日益成為協(xié)助保障與完善軍休服務(wù)的重要力量。近年來(lái)，關(guān)于軍休社會(huì)工作的研究逐漸增多，學(xué)者們從不同的角度和層面進(jìn)行了深入的探討。服務(wù)路徑是軍休社會(huì)工作的核心內(nèi)容，學(xué)者們?cè)谶@一方面進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐和研究。同時(shí)，實(shí)踐案例也為軍休社會(huì)工作提供了重要的支撐。具體到實(shí)務(wù)領(lǐng)域，軍休社工服務(wù)站作為退役軍人服務(wù)的重要平臺(tái)，其功能定位主要包括提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、法律援助、政策咨詢等服務(wù)。近年來(lái)，各地在軍休社工服務(wù)站的實(shí)踐探索中取得了顯著成效，如廣州市通過(guò)建立軍休社工服務(wù)站為退役軍人提供了全方位的服務(wù)。同時(shí)，一些地區(qū)還積極探索軍休社工服務(wù)站與社區(qū)、企業(yè)等單位的合作模式，為退役軍人提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和資源支持。

七、未來(lái)展望

我國(guó)退役軍人社會(huì)福利保障體制在今后一段時(shí)期內(nèi)將朝著更加完善、更加公平的方面邁進(jìn)。政府將加大對(duì)退役軍人福利待遇的經(jīng)費(fèi)投入；同時(shí)，也將加大保障每一位退役軍人享受應(yīng)有的福利的政策宣傳與執(zhí)行。此外，政府還將與社會(huì)各界合作，為退役士兵提供更多的就業(yè)崗位和職業(yè)培訓(xùn)。在軍休服務(wù)管理體制上，要不斷深化對(duì)軍休服務(wù)管理的模式、服務(wù)對(duì)象的認(rèn)識(shí)，探索社會(huì)化服務(wù)更加有效的途徑，服務(wù)管理、服務(wù)內(nèi)容等方面不斷取得新的進(jìn)展。同時(shí)，為提高服務(wù)質(zhì)量和效率，加強(qiáng)軍休社會(huì)工作的專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)。在退役軍人福利保障工作中，社會(huì)工作將起到不可忽視的作用。今后，為滿足退役士兵日益多樣化的需求，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)工作介入退役軍人福利保障工作的路徑和模式創(chuàng)新。

八、結(jié)論

中國(guó)退役軍人社會(huì)福利保障體系經(jīng)歷了從重點(diǎn)優(yōu)撫到普惠性福利發(fā)展，再到全面深化改革形成“普惠與優(yōu)待相結(jié)合”的成熟體系的過(guò)程。盡管政策不斷完善，但在執(zhí)行過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題。軍休服務(wù)管理制度作為退役軍人福利保障體系的重要組成部分，也面臨諸多挑戰(zhàn)。社會(huì)工作的介入為退役軍人福利保障工作提供了新的思路和方法。未來(lái)，政府、社會(huì)組織和專業(yè)社工應(yīng)共同努力，加強(qiáng)建設(shè)和管理，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，為退役軍人提供更好的服務(wù)。

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（作者系西南大學(xué)國(guó)家治理學(xué)院碩士研究生）