如何根據《條例》對農村集體“三資”管理中截留挪用行為進行認定處理

二十屆中央紀委四次全會指出，深化農村集體“三資”管理突出問題治理。農村集體“三資”管理中的截留挪用行為，是損害群眾利益的突出問題，也是群眾身邊不正之風和腐敗問題整治的重點。《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第三十條、第一百二十一條等條款對此類行為的處分作出明確規定，為嚴懲“蠅貪蟻腐”提供重要依據。實踐中，應注意從以下幾個方面進行定性處理。

正確界定“三資”的性質和行為人的身份。農村集體“三資”指屬于農村集體組織所有的資金、資產、資源，既涉及協助人民政府從事行政管理中的財政撥付資金，如協助人民政府從事拆遷安置工作中的土地補償款、安置費等，還涉及村集體自有資金、資產、資源，如農村集體土地流轉金、林地承包費，村辦企業、合作社等集體資產。同時，村委會等農村基層組織具有自治性質和協助政府從事行政管理雙重職能，工作人員身份上也具有村集體自治組織工作人員和依法從事公務的人員雙重屬性。例如，行為人在對村集體自辦企業收益進行分配時屬于村集體自治組織工作人員，在協助鄉鎮人民政府搶險救災時則屬于依法從事公務的人員。實踐中，要正確區分行為人身份和“三資”性質，注意適用條款和罪名的區別。

根據被截留挪用資金的用途對違紀職務違法行為進行定性處理。一是截留挪用后歸個人使用。這種情況下，行為人利用自己對村集體“三資”管理、監督、經手的便利，將集體資產用于個人，此時不管集體資產屬于財政撥付還是村集體自有，都侵害了資產的使用權，侵害了群眾的利益。有觀點認為應定性為違反群眾紀律行為。但我們認為，侵害群眾利益、違反群眾紀律行為損害的是黨群、干群關系，但不以將集體資產歸個人使用為必要條件，例如，違規處罰、違規收取費用后相關資金可能歸單位或集體。而截留挪用后歸個人使用的行為，侵害的是職務行為的廉潔性以及集體資產管理制度，主觀上以侵害集體資產使用權為目的，客觀上利用監管集體資產的便利實施了截留挪用行為，按照主客觀一致的原則，應定性為違反廉潔紀律，適用《條例》第一百二十一條“有其他違反廉潔紀律規定行為”定性處理，侵害群眾利益是行為后果，可作為情節表述，政務處分對應違反廉潔要求中的貪污賄賂行為。二是截留挪用后用于村集體事務的。這種情況下，因村集體對自有資產有自主決策權，可以根據村集體決策改變資產用途，故此類違紀違法行為基本發生在財政撥付、供給的款物領域。例如，某村黨支部書記將農田水利項目資金截留后用于村集體修路，導致農田水利項目因資金暫缺停滯。有觀點認為，該行為是不正確履行監管職責的體現，應定性為違反工作紀律。我們認為，從具體違規點來看，該行為違反了專項款物專用的管理制度，按照特別規定優先于一般規定的適用原則，應適用《條例》第三十條其他違法行為或違反國家財經紀律行為定性處理，政務處分對應其他違法行為。

根據行為人身份對涉嫌犯罪行為進行定性處理。一是在協助政府從事行政管理中截留挪用公款歸個人使用的，行為人屬于依法從事公務的人員，達到挪用公款罪立案標準的，適用《條例》第二十九條紀法銜接條款給予黨紀處分并匹配政務處分后移送司法機關。二是利用職務之便對村集體自有資金截留挪用歸個人使用的，行為人是村集體自治組織工作人員，達到挪用資金罪立案標準的，同樣應根據紀法銜接條款一并評價處理。實踐中，經常發生將財政資金與村集體自有資金混同存放在一個賬戶的情況，此時難以區分截留挪用資金的性質以及是利用從事特定公務之便還是管理村集體自有資金之便，因挪用資金罪相較于挪用公款罪量刑較輕，按照有利于被審查調查人的原則，應按照挪用資金罪定性處理。三是對于行為人截留挪用后采取虛假發票平賬、銷毀有關賬目且沒有歸還行為等情形，則分別按照挪用公款罪、挪用資金罪對應轉化為貪污罪、職務侵占罪定性處理。例如，某村支書利用職務之便將財政撥付的農田水利項目資金挪用到自己房屋裝修中，采取虛開項目材料采購發票的方式予以掩蓋，本打算農收后歸還，但后因無人發現便長期不歸還，則由挪用公款罪轉化為貪污罪。

（作者單位：陜西省紀委監委案件審理室）