從政策監管到成文法規制：虛擬貨幣交易監管立法研究

摘要：虛擬貨幣是數字科技與金融市場深度融合的產物，區塊鏈技術在變革傳統支付結算形式的同時，也引發了市場監管難題。我國虛擬貨幣交易監管體系尚不健全，法律規范缺位，監管理念陳舊，技術手段落后等問題使得現有政策制度無法應對復雜多變的市場情形，亟待立法者予以有力回應。數字經濟時代下市場規制法的價值理念是促進金融創新與交易安全的協調發展，若要實現這一治理目標，我國應著手制訂“虛擬貨幣交易法”，厘清虛擬貨幣的法律性質，明確交易買賣、支付結算和代幣發行等活動的具體規則。建立系統性交易監管機制，統籌部門行政職權，提升虛擬貨幣交易監管法治水平。

關鍵詞：虛擬貨幣;區塊鏈;金融創新;監管模式;法治完善

中圖分類號：D922.28文獻標識碼：A"文章編號：1007-2101（2025）02-0099-10

一、引言

隨著數字經濟和網絡科技蓬勃發展，物聯網、大數據、人工智能等技術促使貨幣流通場域由傳統線下模式轉向虛擬線上空間，推動金融市場產業結構迭代升級。自中本聰2009年創建第一代公鏈系統后，多種虛擬貨幣的身影相繼出現在社會公眾視野之中，以區塊鏈技術為依托的虛擬貨幣產業應運而生并受到各類市場參與主體青睞。根據權威區塊鏈數據庫Etherscan統計，截至目前僅基于以太坊上ERC-20標準開發的熱門代幣合約就達到1 275種①，各類交易平臺機構開立賬戶超過1億個[1]，可見虛擬貨幣已經成為全球支付結算貿易中不可或缺的重要部分。

高新科技的創新發展往往伴隨著未知風險。雖然與現有支付結算方式相比，虛擬貨幣“點對點”的交易形式具有成本低廉、程序簡便、私密性強等優勢，但其“去中心化”結構特征卻顛覆了以中央銀行為核心的貨幣運行體系，制造貨幣流通監管真空地帶，由此引發的制度漏洞極易被不法分子利用。為有效防范虛擬貨幣商業活動中的潛在風險，從2013年開始，中國人民銀行、工業和信息化部、最高人民法院等部門相繼聯合出臺多項政策文件，旨在加強對虛擬貨幣交易、投資和融資等活動的監管力度。然而，作為宏觀制度導向的公共政策存在制定主體各異、規范文本模糊、解釋規則不明等諸多問題，終究不能替代制定法的社會治理效能，在現有政策尚未升格為法律法規之前，各部門只能根據對政策意涵的當然理解作出判斷，相關執法標準長期處于含混狀態。

基于上述思考，本文希望通過對既有政策文件及其施行效果作出評析，探究監管實踐中的漏洞缺失與價值背離，提出虛擬貨幣交易治理體系的完善建議，以期為我國數字經濟法治建設提供借鑒。

二、虛擬貨幣的概念內涵與政策沿革

目前我國官方層面尚未統一虛擬貨幣概念內涵和屬性分類，已有政策文件和裁判文書分別采用如“法定數字貨幣”“電子貨幣”“加密貨幣”和“虛擬貨幣”等不同稱謂，這反映出社會各界對虛擬貨幣性質的重大認識分歧。因此，澄清虛擬貨幣的基本內涵，是構建全面高效交易監管體系的邏輯起點。

（一）概念界定與辨析

虛擬貨幣本身是一個籠統的概念，從字面意思上看，“虛擬”是指訴諸于實物，以電子化技術呈現內容的特殊表達形式，據此理解，一切借助網絡形式發行、存儲和轉移的貨幣如數字人民幣、虛擬游戲幣和加密數字貨幣，似乎均可稱作虛擬貨幣。然而，如果在這樣不加限定的前提下討論，不同學者便會從多種角度作出分類，造成數字貨幣、虛擬貨幣和加密貨幣概念的交叉混用，[2]最終導致觀點爭議。[3-4]有鑒于此，結合本文監管機制構建的基本立場，筆者決定圍繞數字貨幣的底層運行邏輯差異，從貨幣監管模式這一角度出發進行概念界定。

傳統經濟運行機制下，中央銀行通常會被賦予一國貨幣金融管理體系的中樞地位，履行調節控制貨幣、信用活動職責。進入遠程支付時代，為了實現對區域貨幣流通狀況的實時掌控，監管部門將市場用戶數據存儲于一個或者幾個網絡節點上，通過監測核心節點了解貨幣總量變化，形成統一集中的電子化交易系統，這樣的監管機制被稱作中心化管理。數字人民幣就是運行在中心化監管模式下的貨幣種類，根據中國人民銀行2021年發布的《中國數字人民幣的研發進展白皮書》，數字人民幣是一種發行、流通管理機制與實物人民幣一致，但以數字形式實現價值轉移的貨幣，二者具有同等法律地位和經濟價值。②由此可知，數字人民幣只是在形式上改變了紙質貨幣的實體化呈現，并未突破法定貨幣調節機制和中心化管理模式，和紙質人民幣不存在本質差別。與之相似，虛擬游戲幣是網絡游戲平臺發行的交易媒介，僅能在特定場域范圍內通過法定貨幣完成單向兌換，用于玩家購買指定電子服務和虛擬商品，屬于中心化管理模式下的次級數字代幣。

與法定數字貨幣不同，具有加密技術的虛擬貨幣是大數據編程、密碼算法和區塊鏈技術應用于電子金融領域的產物，其發行主體依托去中心化數據庫采取全網節點記賬與核賬，每次記賬形成一個新區塊，每個區塊中存在一個節點打包，該節點經哈希算法判定有效傳至公網，產生新的虛擬貨幣并添至上個區塊的尾部予以記錄，據此形成的以時間順序為基準的賬本鏈條為區塊鏈，[5]整個記賬過程也被稱為“挖礦”。由于不存在發行主體資格限制，中央銀行無法將加密貨幣納入集中監管體系，也就不能適時增減市場供求總量以調節貨幣價格，這種去中心化的運行模式導致加密貨幣的價值錨定屬性并不明顯，更易受交易者共識、投資情緒、未來預期等因素的影響，幣值時常出現暴漲或暴跌的巨大波動。僅以比特幣為例，據統計，2022年比特幣價格由年初47 827.3美元跌至年末16 628.9美元，整體下跌了65％，且全年漲跌幅超過10%的共有九個月，而在2023年中，比特幣全年上漲幅度又達160％以上，最高一度觸及44 705.5美元，用“過山車”來形容這種波動趨勢十分貼切③。

除了發行環節不受約束外，加密貨幣流通交易也難以得到管控。當前加密貨幣交易形式主要分為“鏈上交易”和“鏈外交易”，前者通過軟件程序創建線上域名，幫助用戶以匿名身份在區塊鏈網絡的公共分類賬上進行點對點交易，具有高度自治和完全去中心化的特征。后者依托“閃電網絡”和“以太坊”等中介平臺，將部分交易流程從區塊鏈生態系統中轉移出來，經平臺收集整合數據后再次寫入區塊鏈中。具體來說，交易者需在平臺創立支付渠道連接買賣雙方，隨后將虛擬貨幣轉入平臺控制的“托管賬戶”，平臺通過保持區塊鏈部分節點的流動性來提供支付中轉服務，對參與用戶信息進行登記，根據雙方合意收取部分保證金或進行財產抵押。[6]雖然“鏈外交易”可以通過平臺獲取交易活動的資金流水和主體信息，并在一方違約后強制執行抵押清償等賠付流程，較“鏈上交易”去中心化程度略弱，但本質上仍是借助民間平臺簽訂次級交易協議，創建官方無法監管的私密支付路徑。

可以看到，加密貨幣作為一種新型貨幣形式，不僅具有傳統虛擬貨幣“非法償性”“可編程性”等性質特征，還在運行和交易中應用了加密技術，因而具備去中心化的程序運行邏輯，由此衍生出的發行、流轉制度突破了主權國家對貨幣價值的信用背書，這種顛覆傳統觀念的商品屬性符合社會公眾對虛擬貨幣的創新價值認知。因此，筆者認為將“非有權機關發行的，存續于區塊鏈、加密協議等技術層級上的加密貨幣”作為本文虛擬貨幣的指涉對象更為貼切。

（二）政策沿革梳理

借助自身匿名性和非法償性優勢，虛擬貨幣交易游離于金融監管體系與民間商業活動，不斷擠壓法定貨幣在國家支付結算體系中的空間，這種不加約束的私權嚴重挑戰了官方信用貨幣制度，引發世界各國關于金融風險的密切關注。目前我國尚未出臺相應法律或行政法規，各部門多采取政策發布形式規制虛擬貨幣交易活動。

2013年12月，為抑制比特幣及其衍生產品的炒作行為，中國人民銀行、工業和信息化部等五部委聯合發布《關于防范比特幣風險的通知》（下文稱《13通知》），在加強對比特幣交易網站管理的同時向社會公眾進行必要的投資風險提示，尤其指出比特幣屬于一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣同等的法律地位，不應在貨幣市場上流通。在接下來的幾年中，虛擬貨幣代幣發行（ICO）活動風靡全球，中國人民銀行、中央網信辦等部門遂于2017年發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》（下文稱《17公告》），將代幣發行認定為非法公開融資行為，嚴禁任何組織和個人開展有關虛擬貨幣融資交易的金融業務。2018年8月，原銀保監會、公安部等五部門再次發布《關于防范以 “虛擬貨幣”“區塊鏈”名義進行非法集資的風險提示》，重申代幣發行融資行為的違法本質，呼吁社會公眾理性看待區塊鏈技術。可以看到，彼時我國對境內虛擬貨幣交易活動的態度仍屬較為謹慎，除代幣發行活動被明令禁止外，其他商業行為尚未定性非法。

隨后政策開始逐漸收緊。2019年12月，北京金融監督管理局聯合多部門發布《關于進一步防范“虛擬貨幣”交易活動的風險提示》，要求金融監管部門、網信部門和公安部門持續打擊虛擬貨幣交易和代幣發行，嚴禁在京機構和人員開展虛擬貨幣交易活動。2021年3月，中國人民銀行重慶營業管理部等部門發布《關于謹防虛擬貨幣交易活動的風險提示》，禁止任何組織和個人從事虛擬貨幣代幣發行、法幣兌換、貨幣定價和信息中介等業務。2021年9月，中國人民銀行聯合最高人民法院、公安部等部門發布《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（下文稱《21通知》），將虛擬貨幣業務活動明確定性為非法金融活動，并強調境外交易所通過互聯網向我國境內居民提供服務的同屬違法行為。同年，國家發展改革委等部門發布《關于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》，嚴禁新增虛擬貨幣“挖礦”項目建設并對現有項目實行整改淘汰，最終達到存量項目有序退出的目標。

三、虛擬貨幣交易監管困境的多維剖析

從有限承認虛擬貨幣的商品屬性，到嚴厲打擊貨幣發售、代幣發行、衍生品交易活動，我國對虛擬貨幣監管呈現出由謹慎防范到積極打壓的態度轉變，這無疑是行政部門出于維護金融市場穩定，保護消費者權益的考慮。然而，“以政代法”的治理舉措并未根治虛擬貨幣交易過程中的各類難題，反而加劇了現實矛盾和法律風險。

（一）政策治理模式的合法性審視

以規范視角審視政策，就要分析虛擬貨幣監管政策應用于現實治理的合法性和可行性。現階段我國虛擬貨幣治理實踐更多有賴于自上至下的政策驅動，權力機關履行職責時多將《13通知》《17公告》以及《21通知》等作為執法依據，但從法律效力上看，上述文件均為中國人民銀行、原銀保監會為首的多部門聯合發布，且未經過嚴格立法程序審核，沒有在文件中載明公布日期、施行期限等信息，不符合《規章制定程序條例》對部門規章制定的要求，因此更宜視為行政機關履職過程中形成的規范性文件。根據我國《中華人民共和國立法法》規定，在沒有法律或行政法規授權的情況下，部門規章設定的事項不得減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務，而如今人民法院卻依據比規章效力更低的規范性文件作出裁判，無疑在司法程序上存在重大瑕疵，恐會受到關于合法性審查的諸多詰問。

除了形式正當性存疑外，“以政代法”模式也并未取得良好的實踐效果。雖然規范性文件適用流程簡便且富有彈性，能夠及時應對網絡科技發展帶來的現實困境，但其抽象概括的敘述方式也更容易產生概念的模糊地帶，嚴重損害法律規范的確定性和可預測性。由于缺乏法律和司法解釋進一步闡明概念釋義，執法者對政策內容的解讀受到利益相關者角色、偏好和場景環境等因素影響[7]，在解釋形式和解釋方式上產生較大隨機性。例如，同樣是基于《13通知》和《17公告》等文件內容，各地對比特幣性質界定、合同糾紛處理和交易平臺整治等問題的裁判意見竟截然不同，有關虛擬貨幣的監管執法標準一直趨于模糊。

（二）司法實踐中的裁判爭議

《13通知》《17公告》等行政文件傳遞出執法部門消極保守的監管理念，這種態度在《21通知》全面禁止虛擬貨幣業務活動達到頂峰。不過，我國境內相關交易是否因政策禁令完全陷入停滯呢？筆者選取了比特幣作為考察樣本，在“北大法寶”案例數據庫中以“全文：比特幣；時間：2016.1.1—2021.12.31”為條件進行檢索，旨在考察政策頒布前后幾年中虛擬貨幣案件的數量變化。根據檢索結果，2016年涉及比特幣刑事案件為39起，民事案件為18起；2017年刑事案件為72起，民事案件為41起；2018年刑事案件182起，民事案件141起；2019年刑事案件314起，民事案件384起；2020年刑事案件515起，民事案件535起；2021年刑事案件350起，民事案件424起。由此可見，盡管我國現階段存在取締虛擬貨幣的政策導向，但無法真正杜絕虛擬貨幣融資投資、買賣流通等交易往來，比特幣刑事犯罪與民事糾紛的發案率仍處于上升趨勢。

逐年增長的案件數量不僅加重了司法實踐的現實壓力，也為案件裁判帶來了眾多疑難。長期以來，有關虛擬貨幣盜竊行為評價、融資交易合法性和商業合同有效性等問題一直是審判中的爭議焦點，這背后反映出的深層問題是對虛擬貨幣本質屬性的認知差異。由于各地人民法院對現有政策內容的解讀存在分歧，虛擬貨幣在不同裁判文書中被賦予了多重屬性。

例如在“趙某盜竊案”中，二審法院法官認為，行為人盜竊虛擬貨幣的行為屬于非法獲取計算機系統數據而非盜竊公私財物，遂撤銷一審法院關于盜竊罪的判決，改判趙某構成非法獲取計算機信息系統數據罪。

相反，在“羅業菂盜竊案”和“李楠盜竊案”中，法院認為雖然《17公告》否定了虛擬貨幣的貨幣屬性，明確禁止虛擬貨幣融資活動，但卻未禁止私人間使用虛擬貨幣或法定貨幣進行買賣交易，鑒于虛擬貨幣仍是凝結勞動力價值的特殊商品，需要以金錢作為對價進行轉讓，其仍符合刑法規范意義上的財物屬性，能夠作為盜竊罪的客體對象。④可以看到，上述三個案例均實施了偷盜虛擬貨幣的客觀行為，卻被認定為不同罪名，這造成同案異判、同案異罰的情況屢有發生。

（三）金融監管層面的風險隱憂

金融創新是對現行監管制度的發展和改革，這種改革不僅能夠提升金融工具的商業服務效率，也有效規避甚至突破了既有法律規則，帶來規范與現實間的劇烈沖突。目前虛擬貨幣的性質定位不明正是法律規范滯后資本市場的表象反映，面對這一監管困境，當前我國尚未探索出高效治理的途徑和方法，而是傾向于采取行政手段禁止虛擬貨幣交易活動。

官方層面的定位模糊與民間層面的高速發展造成治理現狀的極度割裂。早期虛擬貨幣市場規模和資金總量較少，對社會經濟的影響微乎其微，即使存在運行風險也很難對金融系統產生干擾。但隨著數字經濟產業發展壯大，市場中貨幣種類和交易機構逐漸增多，各式各樣的融資、投資項目不斷涌現。

2021年我國虛擬貨幣行業總投融資金額高達268.09億元人民幣；截至2022年5月，我國虛擬貨幣行業共發生投融資事件606起，其中投資金額最大的事件為Fireblocks收到的F輪，金額為5.5億美元。⑤這些融資活動打破了傳統貨幣支付場域間的物理界限，為規模化跨境資本流動提供新型渠道，便利不法分子假借募集資金之名，繞過交易預警機制將海外資本轉入國內市場。此時，試圖將資金流動控制在線性路徑的傳統監管手段已不再奏效，若延續既有政策恐會迫使民間資產大量外流，擾亂貨幣支付結算體系，引發系統性金融風險。

對虛擬貨幣活動的全面禁止也影響了交易人員的信賴利益。首先，當嚴格的管控政策將交易活動由公眾視野推向灰色地帶時，虛擬貨幣的償付性就從法律賦予變為私人默認，原本具有很大盲目性和投機性的幣值進一步脫離理性市場模型，成為莊家和機構肆意操控的對象，金融監管部門由此喪失了危機處置的主動權。其次，虛擬貨幣技術研發與算力支撐需要高昂成本來維系，為獲取高額回報，部分商家時常利用法律漏洞對交易者進行“數字剝削”，礙于現有法律未對交易主體和交易平臺的權利義務作出明確規定，相關流程缺乏履約保障與糾紛補償機制，交易者恐會面臨投訴無門的悲慘境地。最后，官方對虛擬貨幣法律屬性不置可否的態度在一定程度上阻礙了資本市場的業務創新，在沒有健全制度保障的前提下，商業銀行無法開辟類似存款保險的資產保險形式或建立信貸衍生品，為客戶提供次級安全保障和套期保值對沖，區塊鏈交易的風險不可控特性凸顯。

總而言之，隨著時間的推移，虛擬貨幣產業的內在風險可能進一步擴散，危及我國金融市場平穩運行。

四、虛擬貨幣成文法規制的正當性考察

人類金融史每一次重大變革都離不開科學技術的創新推動，伴隨著區塊鏈、云存儲、大數據計算等技術在貨幣支付領域的普及，虛擬貨幣正在以驚人的速度重塑金融行業運轉邏輯。對于這一新興事物，是頒布禁令予以全面廢止，還是采取成文法規制的監管形式，尋求金融創新和風險防控間的價值平衡，成為各國政府面臨的重要抉擇。

（一）監管理念：虛擬貨幣交易合法化的價值權衡

1.我國“一刀切”監管理念的治理偏差

市場規制法的根本目標是維護經濟運行秩序，秩序價值是構建金融監管體系的首要指導思想，它包含了效率、公平、安全、收益等子價值追求，[8]當新興技術突破傳統金融體系促使市場環境優化提升時，原有秩序觀念下的多元價值組合被徹底打破，監管者必須結合形勢作出新的價值權衡和判斷。因此，所謂效率與安全、公平與收益的沖突實際上是權力機關在治理過程中的局部價值取舍。就我國虛擬貨幣交易監管而言，當前政策制定者明顯過度偏重對市場安全價值的維護。自《13通知》發布以來，中國人民銀行、原銀保監會等監管部門一直堅持謹慎保守的態度，嚴厲打擊涉及虛擬貨幣的一切交易活動。然而，這種基于傳統經濟視域形成的剛性調控手段不僅未能構建牢固安全體系，還壓制了數字金融企業的創新熱情，無法實現風險防治、科技創新與產業發展的良性互動。

在效率價值層面，虛擬貨幣交易機構去中心化的運行模式使得現有體系監管職能部分失效，造成權力機關在監管過程中完全陷入被動追逐。為達到既定治理目標，行政部門往往向企業轉嫁壓力，設置不合理的注冊和準入門檻，大幅提升企業合規審查成本，降低企業資金利用效能和盈利能力，金融安全與市場效率故而呈現此消彼長的態勢。在公平價值層面，虛擬貨幣法律規范的體系缺位使得案件裁判處于一種隨機執法狀態，立法者沒有對法律規則和裁判尺度作出統一規定，而是將權力下放至基層司法機關。執法者則根據不同時間、地點、對象頻繁變換個案裁判尺度，缺乏統一規范標準；在安全價值層面，“一刀切”式禁止模式迫使區塊鏈運營機構跳脫官方約束轉入地下，監管部門無法對虛擬貨幣產業規模進行整體把控，隨著數字經濟產業規模的不斷擴大，這些風險慢慢累積并逐漸外溢，一旦形成質變則會誘發大面積危機，市場規制法中的金融安全目標同樣無法保障。

時至今日，越來越多的國家和地區已然認可虛擬貨幣的交易合法地位，以期充分發揮數字經濟的正向社會價值。甚至部分起初禁止區塊鏈技術的國家如俄羅斯、泰國等，也逐步放寬了虛擬貨幣融資和交易管制，倡導技術創新與制度監管協同發展。誠然，域外各國與我國的社會狀況和基本國情不盡相同，但世界金融市場卻遵循著相同的運行規律，他國監管理念和治理手段同樣可以為我國提供豐富借鑒，值得我們深入研究探討。

2.域外主要國家治理現狀

根據幣動網（coin dance）統計，當前全球257個國家和地區中，已有125個國家根據本國市場發展狀況制訂監管政策，用以規制虛擬貨幣交易活動。⑥經過橫向比較，筆者選取了其中最具代表性的幾個國家進行研究。

（1）英國模式。英國政府對虛擬貨幣產業一直持開放和鼓勵態度。早在2014年，英國金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）就發布了《創新項目：征求意見書》，提出以科技手段優化監管體系應對不斷變化的治理需求［9］。2016年英國政府發布白皮書《分布式賬本技術：超越區塊鏈》，率先在區塊鏈領域試點，利用大數據監測手段追蹤福利基金中虛擬貨幣的使用分配和資金流向。[10]在此基礎上FCA推出了“監管沙盒”模式，用于對區塊鏈等高新技術產品的市場準入資格展開評測。虛擬貨幣貿易機構可以在提出申請后的半年內獲得限制性運營授權，接受FCA關于服務質量、商業模式和交付機制等方面的審核測試，如果通過測試則可以解除限制將產品投入公開市場，否則該產品將退回沙盒流程起點，待其依照FCA出具的意見指南和相關金融監管規則整改成功后，方可再次提出沙盒測試申請。[11]

（2）美國模式。美國對虛擬貨幣產業規制較英國更為嚴格細化，在聯邦政府層面，聯邦下轄行政部門依照虛擬貨幣業務的性質差異實行分業監管模式。2015年，美國商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）正式將虛擬貨幣認定為一種商品，參照傳統期貨交易規則管理相關產品，禁止其在衍生品平臺進行洗售交易和預定交易。[12]2017年7月，美國證券交易管理委員會（Securities and Exchange Commission，SEC）在“DAO事件”的調查報告中指出，雖然DAO融資活動使用了區塊鏈代碼和智能合約等分布式記賬技術，但公司本著盈利目的發行代幣，允許代幣持有者投票并定期派發“獎勵”，本質上已經屬于證券發售行為，必須遵守《1933年證券法》的相關規定，[13]虛擬貨幣代幣發行活動（ICO）應當被納入現有證券監管體系之中。除此之外，美國國內稅收署和消費者金融保護局也制訂相關政策規制虛擬貨幣交易活動。

在州一級政府層面，紐約州于2014年發布擬議的區塊鏈技術監管框架，提出關于虛擬貨幣的穩固法規設想。隨后，紐約金融服務部（NYDFS）建立了虛擬貨幣經營許可證（BitLicense）制度，對交易平臺加密、管理、行政等方面的操作規則做出詳細定義。[14]以此為藍本，美國州際統一法律委員會通過了《虛擬貨幣商業統一監管法》，法案認定虛擬貨幣屬于一種有價證券，[15]所有參與虛擬貨幣商業活動的機構需要依法注冊，即以證券交易所的身份進行登記并獲取營業執照，倘若交易機構涉及金額未超過3.5萬美元，則可以選擇通過簡便流程申請臨時執照。虛擬貨幣運營機構還應定期配合州金融監管部門的審查工作，提供客戶資料、財務報表、資金流水等經營材料。

（3）日本模式。2015年12月，日本金融廳發布了《關于支付結算業務高度化的工作小組的報告書》，針對虛擬貨幣產業規制提出了針對性意見，并在2016年以此為基礎向國會提交了《資金結算法》和其他相關法律的修正案，[16]確立了虛擬貨幣在日本的合法支付地位，將買賣、兌換虛擬貨幣和為買賣虛擬貨幣提供中介服務的行為納入《資金結算法》規制。修正案同時對虛擬貨幣交換平臺提出了業務報告、資金管理、廣告推廣和保證金交易等一系列監管要求，任何未經當局注冊登記即開展交易的機構都將受到罰金或自由刑的處罰。[17]2019年，日本金融廳再次向國會提出了《資金結算法和金融商品交易法等法案的修訂議案》（下稱日本《19修訂案》），日本內閣府遂基于此議案發布《虛擬貨幣交換商法令》，正式將加密資產定性為金融商品，并且針對加密資產運營商注冊、賬目審計分類、消費者信息保護等規則做出進一步完善。[18]

相對于我國嚴格禁止一切ICO活動的做法，日本對這種新生事物的治理態度更加積極友好。考慮到虛擬貨幣代幣發行與買賣兌換屬于不同性質行為，日本《19修訂案》認為不宜在監管層面混同二者，遂采取分類監管模式，根據虛擬貨幣屬性不同將其分為股權型ICO和非股權型ICO，前者主要是指證券類代幣融資行為，因此受到《金融商品交易法》規制，后者是指結算類代幣融資行為，是《資金結算法》的調整對象。[19]

3.域外監管理念的本土化借鑒

面對科學技術創新驅動力帶來的潛在金融風險，美國、英國、日本等國紛紛采取了寬松或嚴格的監管模式，但無論治理策略具體如何，其目標均是一致：第一，維護金融行業安全與穩定；第二，充分保障市場投資者權益；第三，促進金融行業與數字科技深度融合。[20]上述三國的治理策略向我們傳遞了一個基本監管理念：一味采取簡單僵化的禁止手段，只會造成對市場秩序價值下某一子價值的偏重或偏廢，最終導致市場運行混亂失序。在金融監管的框架下，監管者的首要目標是追求和維護市場秩序的融貫性，合理平衡各子價值在政策規范中的內容比重，形成穩定的交易秩序、競爭秩序和管理秩序，最大程度發揮數字經濟產業的創新驅動功效。

與域外各國不同，我國始終將“防范化解金融風險”“守住不發生系統性風險底線”作為金融工作的根本性任務，這體現出監管部門對金融安全的高度重視。然而，禁止交易活動并非維護安全價值的有效手段，只有將各子價值作為有機統一的整體對待，在價值沖突場景下尋求協調方案，并以法律文本的形式將之明確化，才能實現對各價值要素的確證和保障。具體到虛擬貨幣交易監管問題上，雖然現階段虛擬貨幣交易仍存在體系不明、幣值不穩、信息不暢等問題，但這并不是我們徹底放棄金融創新，拒絕擁抱大數據時代的理由。為了兼顧金融創新與市場安全，現有監管體制更需遵循市場運行邏輯，以包容性目光審視虛擬貨幣的正向價值和負面缺陷，在市場規制法的制訂中協調價值關系，推動虛擬貨幣監管功效由風險防范向體系化治理、消費引導、數字經濟發展等領域擴展，保證新興產業在公平完善的市場環境下蓬勃發展。[21]

（二）監管路徑：虛擬貨幣成文法治理的制度邏輯

在肯定虛擬貨幣交易活動的正向價值之后，還需解決的問題是，我國應遵循何種路徑實施交易監管。前文已述，現階段我國對虛擬貨幣的監管主要依靠行政機關發布的部門規章和規范性文件，這些文件多是針對實踐中出現的新情況提出的指導性對策措施，普遍缺乏周延性、普適性和整體統一性，雖然可以短暫扮演裁判規則的角色，成為一種指導社會活動的“準法律”，但終究不能替代成文法調整利益關系、指導社會活動、規范權力運行的職能特征。“以政代法”的治理手段模糊了司法裁判的具體標準，迫使虛擬貨幣產業長期游離于合規邊緣，這與全面依法治國追求的規范穩定性、明確性和可預期性目標存在根本沖突。

事實上，基于技術發展產生的規范治理需求，作為伴隨社會轉型形成的導向政策往往會在特殊時期出臺，用于暫時填補現行法律的滯后性漏洞，協調特定時段下行政權力與公民權利。不過相較于通過正當程序訂立的法律，行政部門往往不會對政策制定形式、步驟、目標等因素作出嚴謹科學的論證，多數政策更像是懸而未決的片面規定，缺乏體系層面的連貫性考量和時間層面的維度把握。碎片化方案或許可以在特定時間或具體情境中發揮積極作用，卻無法在宏觀價值導向上替代標準化立法，如果任由法律規范處于空白狀態，不僅不利于虛擬貨幣交易活動的秩序維護，亦不利于行政與司法間的功能調試。[22]

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路……全面推進國家各方面工作法治化”［23］40，“構建高水平社會主義市場經濟體制……加強和完善現代金融監管……依法規范和引導資本健康發展”［23］29-30。而法律是一個相對封閉的自我指涉系統，其制訂過程是立法者通過對現實情況的分析和總結，在一定權威程序下形成涵攝規則。[24]對于法律框架內從未出現的虛擬貨幣交易活動，既有規定無法作出有效回應，必須有賴于規則塑造者將新興概念置于完整的規范評價體系，實現法條文本與政策規定的融通。由此可見，若想整治虛擬貨幣交易亂象，立法機關必須結合已有政策內容制訂成文法規范，明確虛擬貨幣產業范圍及合規邊界，合理劃分企業、平臺和用戶間的權利責任關系，構建公正透明的交易規則，推動現有虛擬貨幣監管政策規范化、程序化和法治化。唯有如此，我國監管部門才能及時應對復雜多變的市場情勢，將技術創新風險限定于法律規劃范圍內，在整體可控的維度上推動金融科技發展，實現金融安全、市場效率、交易公平的價值平衡。

五、虛擬貨幣交易規制的成文法體系構建

法治是國家治理的基本方式，也是推進完善金融科技監管的最優手段。面對金融科技創新下三元價值沖突引發的交易監管難題，筆者認為應當從以下幾點完善虛擬貨幣交易立法。

（一） 加強基礎性法律制度供給

第一，建議立法機關在已有政策文件基礎上制訂“中華人民共和國虛擬貨幣交易法”（下稱“虛擬貨幣法”），將虛擬貨幣交易納入中國人民銀行管控系統，明確我國虛擬貨幣交易治理的立法定位。詳言之，對于路徑相對可控的“鏈外交易”模式，“虛擬貨幣交易法”應承認其合法地位，同時著手建立全國性虛擬化貨幣交易平臺，完善平臺登記、存管和結算規則，統一貨幣機構運營方式，在法律層面上為各類交易主體提供履約保障。而對于路徑不可控的“鏈上交易”模式，“虛擬貨幣交易法”應澄清其非法性質，合理劃分相關主體民事賠償規則和刑事責任，責成司法機關嚴厲打擊此類行為。

第二，鑒于市場中存在的虛擬貨幣種類繁多且特征各異，“虛擬貨幣交易法”應對虛擬貨幣的概念和類別作出詳細劃分，厘清虛擬貨幣的法律性質。金融市場是由諸多資本活動組合構成的商業整體，虛擬貨幣正是區塊鏈技術與金融市場多維結合的產物，故虛擬貨幣的性質并非一成不變，而是隨其在市場中的用途和角色變化不斷轉換。比如，代幣發行活動中虛擬貨幣更多表現出證券特征，支付結算活動中的虛擬貨幣偏向貨幣功能，買賣清償活動中的虛擬貨幣則呈現出商品屬性，而有關證券、貨幣和商品的法律條文主要散見于《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國民法典》等民商事法律規范中。因此，“虛擬貨幣交易法”需要根據虛擬貨幣使用場景和用途類別制定準用性規則，明確所援引部門法條款的認定標準、適用范圍和應用方式，充分體現出“因業制宜”的治理思想，構建以“虛擬貨幣交易法”為主導，其他部門法為依托的多元法律體系。

第三，我國應通過制訂高位階法律來完善虛擬貨幣反洗錢監管機制。反洗錢金融行動特別工作組（FATF）2021年指出，各國應考慮在政府機構間建立工作組，針對有關虛擬貨幣洗錢、轉移和個人資產風險制定專門條例，以實現對虛擬貨幣犯罪的全面監管。[25]現階段我國對虛擬貨幣反洗錢規制主要依據《中華人民共和國反洗錢法》（下稱《反洗錢法》）的概括性規定和《13通知》《17公告》等政策文件，以上條文內容簡單且敘述模糊，無法對洗錢犯罪做精細化監管。因此，“虛擬貨幣交易法”中應當增加專章內容規制虛擬貨幣洗錢行為，強化事前預防和事中監控機制，敦促市場交易主體依法履行合規義務并承擔相應法律責任。而在“虛擬貨幣交易法”尚未出臺前，立法機關亦可根據《17公告》的內容對《反洗錢法》作出補充修訂，以解決短期法律適用疑難。同時，司法機關要利用FATF等國際組織與他國達成長效合作機制，建立虛擬貨幣反洗錢多邊數據共享平臺，簡化上游犯罪取證申請流程，為虛擬貨幣跨境洗錢犯罪的偵查和逮捕工作掃清障礙。

（二）建立系統性交易監管機制

構建虛擬貨幣交易動態監管系統，是區塊鏈技術風險的現實訴求，也是數字經濟產業規制體系欠缺的緊迫要求[26]，當傳統被動型監管模式已顯捉襟見肘之時，將監管流程逐步前置，建立完整全面的事前審核、事中監控機制就顯得尤為必要。

在事前審核機制構建方面，我國監管部門可仿效日本政府依托行業自律組織力量配合官方監管的做法，形成以虛擬貨幣行業協會和行政監管部門組成的梯次審查制度。首先，虛擬貨幣行業協會需制訂詳細準入章程，依規對擬入會企業的凈資產、主營業務類型、未來運作計劃、資本充足率等經營指標進行初步審核，將合格企業納入行業協會統一管理。其次，適格企業可在入會后半年內面向特定主體開放虛擬貨幣交易業務，待初期試運營成功后，行業協會將符合條件的企業名單上報至監管部門，監管部門再對企業主體責任人犯罪記錄、交易異常記錄等合規情況進行審查，確認符合準入標準后向企業發放特許金融牌照，由注冊地行政機關登記并對其進行監管。

在事中監控機制革新方面，監管部門應改被動堵截為主動追蹤模式，著手設置虛擬貨幣交易動態監測機制，運用人工智能算法模擬區塊鏈運行特征，完成交易數據收集、處理和識別工作。在數據分析系統基于轉賬數額上限、交易時間集中、目標行為與預設樣本關聯程度等指標作出評價后，及時對可疑賬戶進行凍結，推動交易流程趨于公開透明。

在事后抽檢機制完善方面，監管部門須執行比一般金融機構更加嚴格的程序標準，監督企業及時公開重大變動信息，定期向有關部門上報資本充足率變動情況。與之相應，虛擬貨幣運營企業需將投資者的資金與公司運轉資金作分賬管理，以便監管部門對賬目進行審核。一旦出現問題，涉事企業應承擔平臺管理不力的責任，接受限期整改、繳納罰金、吊銷經營牌照等行政處罰，嚴重情況下則應承擔刑事責任。

（三）統籌行政部門職權

如上所述，當前行政機關偏好采取多部門聯合發布政策的形式，以政策禁令驅動虛擬貨幣交易治理，但此種監管模式卻存在重大問題：一是聯合發布形式下行政機關部門通常只針對本部門視域下的問題實施監管，不同部門職權范圍的差異和競合容易造成監管真空和監管重疊；二是各部門追求的政策目標存在差異。[27]一些部門出于融資安全考量將合法數字資產募集等同于代幣發行活動，擴大了虛擬貨幣融資禁令的規制范圍，另一些部門則側重數字金融創新發展價值，從而對違規交易平臺視而不見。在沒有核心機關統籌領導的情況下，不同地區或相同地區的不同部門經常各自為政、各執一詞，缺乏明確的監管導向和執法標準，政策不穩定性進一步加劇。

基于此，本文認為我國亟須完善虛擬貨幣政策協調機制，優化市場運行中執法部門參與環節，而搭建起一個良性互動的部門協調平臺，需要從頂層制度設計、下層機關聯動兩個方面著手。第一，中央金融委員會辦公室應主動牽頭制定宏觀政策方針，采取分業監管模式下沉部門職責，統籌協調中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證券監督管理委員會、公安部等職能機關權力范圍，明確部門權責劃分、運行方式、規制范圍等多項問題，從而克服現有機制存在的重復施政，交替執法弊端。第二，責成專項機構整合各方信息資料，通過大數據監測、云計算等技術手段搭建數據交互平臺，形成行政機關內外部雙向信息聯動，以防止因空間錯位造成的管轄漏洞，實現法治軌道上的跨部門協同配合。同時，行政機關應注重跨區域執法探索嘗試，積極構建域內外監管機構跨境數據互聯、信息共享、風險共擔機制，及時掌握全球最新治理動向。

六、結語

數字經濟治理體系生成于資本市場的運行需求之下，完善于迅猛發展的市場創新之中。在法律制訂伊始，囿于社會發展水平和現有認知能力的局限，立法機關不可能預見到金融科技發展的未來樣態，當市場中出現前所未有的新情況時，已有法律條文和監管機制的滯后性往往會顯現出來。此時，政策制定者更需對市場規制法律中的多元價值做出權衡，既要警惕法律規范缺位引起的無底線逐利競爭，又要防止嚴苛管控過度壓制市場交易主體積極性。有鑒于此，我國應逐步轉變虛擬貨幣治理觀念，變革現行交易監管模式，加快成文法規范體系建設，引入大數據計算、人工智能、云存儲等先進技術構建信息共享平臺，逐步提升監管部門執法張力，在風險防控與金融創新間尋求動態平衡。

注釋：

①Etherscan：Token Tracker（ERC-20），https：//goto.etherscan.com/tokens，2024年1月19日。

②中國人民銀行數字人民幣研發工作組：《中國數字人民幣的研發進展白皮書》，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/16/content_5625569.htm，2021年7月16日。

③數據來自Cryptocurrency Prices-Bitcoin，https：//blockchain.info。

④參見趙某盜竊案，遼寧省大連市中級人民法院（2021）遼02刑終258號刑事判決書；羅業菂盜竊案，上海市靜安區人民法院（2020）滬0106刑初551號刑事判決書；李楠盜竊案，廣東省汕頭市中級人民法院（2020）粵05刑終10號刑事裁定書。

⑤參見觀研報告網：《中國虛擬貨幣行業現狀深度研究與發展前景分析報告》，https：//www.chinabaogao.com/pdf/78/64/597864.pdf，2022年7月1日。

⑥此數據為實時數據，數據取自Coin Dance|Global Bitcoin Political Support amp; Public Opinion，https：//coin.dance/poli，引用日期：2023年1月5日。

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責任編輯：韓曾麗

From Policy Supervision to Statutory Rulemaking：

Research on Legislation of Virtual Currency Transaction Supervision

Liu Wei

（School of Law，Hunan University，Changsha Hunan 410082，China）

Abstract：

Virtual currency is the product of the deep integration of digital technology and financial market. Blockchain technology has also caused market supervision problems while changing the traditional form of payment and settlement. China's virtual currency transaction supervision system is not yet perfect， the absence of legal norms， the old concept of supervision， backward technical means and other issues make the existing policy system unable to cope with the complex and changeable market situation， and it is urgent for legislators to respond forcefully. In the era of digital economy， the value concept of market regulation law is to promote the coordinated development of financial innovation and transaction security. To achieve this governance goal， China should start to formulate a \"virtual currency trading law\"， clarify the legal nature of virtual currency， and clarify the specific rules for trading， payment and settlement， and token issuance. Establish a systematic transaction supervision mechanism， coordinate the administrative functions and powers of the department， and improve the level of legalization of virtual currency transaction supervision.

Key words：

virtual currency; blockchain; financial innovation; regulatory model; rule of law improvement

收稿日期：2023-11-26修回日期：2024-12-30

基金項目：國家社會科學基金一般項目“大數據時代金融數據安全法律保護研究”（21BFX122）

作者簡介："劉衛（1996—），男，天津人，湖南大學博士研究生。