農地流轉制度差異的實踐邏輯與創新路徑

摘 要：

區域差異是我國農地流轉制度實踐的重要特征，深入探析農地流轉制度實踐的區域差異，對于推動農地流轉制度創新具有重要意義。基于“功能屬性-治理結構”的分析框架，比較蘇南Z縣和湖北S縣的農地流轉制度實踐，分析發現，鄉村工業化水平和基層治理能力的差異導致了兩地農地流轉制度實踐的差異。在蘇南Z縣，高度發達的鄉村工業化加速了農業勞動力的非農轉移，強化了農地流轉制度提升農地資源配置效率的經濟功能；良好的經濟條件也為基層政府和村集體提供了充足的治理資源，形成了政社共治的農地流轉治理格局。在湖北S縣，非農產業難以提供充足的就業機會，農地流轉制度仍需具有福利供給的保障功能；薄弱的經濟基礎也導致基層政府和村集體治理資源匱乏，農地流轉在社區內自發進行，形成關系治理的農地流轉治理格局。因此，東部發達地區的農地流轉制度創新應通過規范市場降低農地流轉風險，中西部地區的農地流轉制度創新應在堅持村社本位的基礎上充分發揮村集體的統籌作用。

關鍵詞：

農地流轉；制度差異；功能屬性；治理結構；村集體；制度創新

中圖分類號：F301.1 "文獻標志碼：A "文章編號：1674-8131（）0-0112-13

引用格式：

梁偉.農地流轉制度差異的實踐邏輯與創新路徑［J］.西部論壇，2025，35（1）：112-124.

LIANG Wei. The practical logic and innovation path of the differences in the agricultural land transfer system［J］. West Forum， 2025，35（1）：112-124.

一、問題的提出

在我國現行農村土地產權制度框架下，農村土地承包經營權流轉（以下簡稱農地流轉或承包地流轉）是實現農業現代化的基礎條件之一。實現農地有序高效流轉，需要建立完善的制度體系。改革開放后，家庭聯產承包責任制的推行極大地提高了農業生產效率，但隨著改革的深化，其邊際效應逐漸減弱直至消失，進一步的農地制度變遷成為現實需求（王家庭 等，2011）［1］。1984年中央一號文件提出要鼓勵土地逐步向種田能手集中，由此開啟了農地流轉改革。

2002年，《中華人民共和國農村土地承包法》頒布，在法律層面正式確立了農村土地承包經營權流轉制度（郜亮亮 等，2022）［2］。2014年，中央出臺農村土地“三權分置”改革意見，明確將“三權分置”作為深化農村土地制度改革的基本方向。在中央推動農村土地制度改革的過程中，地方性的農地流轉制度創新不斷涌現，且呈現出較大的差異性，這些差異化的農地流轉制度深刻影響著我國土地制度的演進方向。農地流轉制度是促進農民增收、提高農村土地資源利用效率以及促進農村社會發展的有效制度安排之一（彭小霞，2022）［3］，深入探討農地流轉制度的實踐差異及其形成機制，不僅有助于深刻認識我國農地流轉制度的演進與創新，更有助于促進農業農村現代化和農民農村共同富裕。

從20世紀80年代至今，農地流轉制度的差異性受到學界持續關注，形成了較為豐富的研究積累，大致包括如下兩方面內容：

一是從制度變遷維度探討農地流轉制度的實踐類型。20世紀80年代末，經濟發達地區在“兩權分離”的制度框架下，通過租賃制、兩田制、股份制等實踐模式推動農地流轉（豐雷 等，2020）［4］。隨著經濟社會的發展，很多地方形成了反租倒包、土地有償轉包、土地投資入股、土地信托和土地互換等農地流轉模式（胡亦琴，2003）［5］。2014年以來，農地“三權分置”改革進一步完善了農地流轉制度，在堅持土地集體所有權的同時穩定承包權、放活經營權。“三權分置”改革的本質是在更大范圍內為資金進入農村經營土地提供更有效的渠道，為新型農業經營主體發育提供更大的制度支持（張廣輝 等，2018）［6］。在“三權分置”制度框架下，各地涌現出虛擬確權（梁偉，2022）［7］、小田并大田（劉同山 等，2023）［8］、土地合作經營（梁偉，2022）［9］等創新做法。姚洋（2000）［10］認為，農地制度的多元實踐類型是農民追求更高經濟效益的結果。李勇和楊衛忠（2014）［11］認為，農地流轉制度變遷是各個參與主體在現有制度安排下追求利益最大化的互動博弈過程。馮淑怡等（2018）［12］指出，不同的集體成員會根據自身所處的社會經濟條件，形成對農地產權穩定性的不同需求。還有學者從農村人口城鄉流動的角度解釋農地流轉制度出現多種變遷形態的原因（劉守英，2022）［13］。

二是從區域對比維度探討農地流轉制度的差異性。我國的農地流轉實踐存在顯著的區域差異性（李濤，2018）［14］，這種差異性表現在以下三個方面：其一，不同地區的農地流轉水平存在差異，如糧食主產區的農地流轉比例高于其他地區（劉春卉 等，2022）［15］。其二，不同地區的農地流轉治理結構存在差異。東部發達地區的治理結構偏向契約治理，具有農地流轉租金高、服務完善等特點；中西部地區的治理結構則偏向關系治理，受傳統文化的影響較深（崔益鄰 等，2022）［16］。其三，不同地區的農地流轉目標存在差異。中西部地區的農地流轉實踐集中于土地承包經營權的調整，東部地區則集中于土地開發權的配置（仇葉，2023）［17］，東部沿海地區與中西部地區的農地制度變遷并不屬于同一制度變遷譜系（仇葉，2020）［18］。

總體而言，既有研究從歷時性與共時性兩個維度對農地流轉制度的差異性進行探討，對于深入理解農地流轉制度變遷具有啟發性，但是仍存在進一步探討的空間：一是對農地流轉制度實踐類型的解釋大多立足于制度經濟學的制度變遷理論，忽視了農地流轉制度演進的社會環境，尤其是農地流轉制度的社會基礎和政治過程，無法呈現農民、集體和政府等主體及其關系對農地流轉制度的作用；二是對農地流轉制度的區域差異探討集中于農地流轉效率、農地流轉治理方式和農地流轉目標等方面，停留在“是什么”的層面，缺乏對農地流轉制度區域差異生成邏輯的闡釋，難以呈現農地流轉制度差異性的底層邏輯。

鑒于既有研究的不足，本文試圖通過案例對比深入探析農地流轉制度實踐的區域差異及其底層邏輯。賀雪峰（2023）［19］從經濟視角分析東部沿海發達地區與中西部地區在城市化、土地制度和農業農村現代化等方面的差異。受其啟發，本文基于東部與中西部的差異審視農地流轉制度差異的實踐邏輯

【 由于東部地區和中西部地區內部的不同地方之間也存在顯著差異，本文中“東部地區”和“中西部地區”并非嚴格意義上的地理區位概念，而是為表述的方便，用“東部地區”代指經濟較為發達、鄉村工業化程度較高、農村勞動力轉移較為充分、基層政府及村集體治理能力較強的地域，用“中西部地區”代指經濟欠發達、農村勞動力轉移不充分、基層政府及村集體治理能力較弱的地域。

。具體來講，選擇代表東部地區的蘇南地區Z縣和代表中西部地區的湖北省S縣作為案例，探究兩地農地流轉制度差異的實踐邏輯，并在此基礎上尋求不同地區農地流轉制度創新的可行路徑。

二、分析框架與研究方法

1.功能屬性與治理結構：農地流轉制度實踐的二維分析框架

我國地域遼闊，制度實踐的區域差異極大，農地流轉制度也不例外。既有研究雖然對農地流轉制度的區域差異進行了一定討論，但沒有深入闡釋其生成邏輯。為了深入闡釋農地流轉制度差異的實踐邏輯，本文嘗試構建一個新的分析框架，并在此基礎上探討農地流轉制度的創新路徑。

誘致型變遷理論認為經濟制度受經濟參數，尤其是要素相對價格的影響（諾斯，1994）［20］。問題在于，一項更優的制度安排并不是自然發生的，不同主體間的利益沖突、政治力量間的博弈等都有可能影響制度變遷。由于忽視了政治過程對制度變遷的影響，誘致型變遷理論受到越來越多的批評。基于此，不少學者嘗試突破誘致型變遷理論的局限性。林毅夫（1994）［21］從對制度的需求入手，研究微觀利益機制如何產生不同的制度安排。郭曉鳴（2011）［22］指出，農地流轉制度受到兩方面需求的拉扯：一是滿足所有農村人口均等分配土地的需求，二是工業化和城市化加速推進帶來的不斷增長的用地需求。農地“三權分置”的價值就在于能夠響應純農戶、兼業戶和非農戶等不同主體對土地的差異化功能需求（徐忠國 等，2022）［23］。陳劍波（2006）［24］通過對土地職能、村委會角色與職能沖突、集體所有制問題的討論，發現在農村土地制度實踐過程中治理結構發揮了重要作用。溫鐵軍（2009）［25］認為，如果全面深化農村基層財權與治權統一的治理結構改革，村組織的內部控制力就可能得到加強，農民在土地資源變現過程中可以獲取更多的組織租。譚榮（2021）［26］研究發現，中國的土地產權改革本質上是黨和國家基于不同價值目標推動產權治理結構迭代的過程。

綜上可知，功能屬性與治理結構是造成農地流轉制度差異的兩個重要因素。制度的功能屬性在很大程度上決定了農地流轉制度的基本面向，治理結構則深刻影響著農地流轉制度的運行秩序。鑒于此，本文嘗試從農地流轉制度的功能屬性與治理結構兩個維度構建農地流轉制度實踐的分析框架，進而理解農地流轉制度實踐的區域差異性。

一方面，由于不同區域的經濟社會發展水平不同，土地所承載的功能、農民對農地流轉制度的需求存在較大差異，直接導致了農地利用方式的分化，進而影響農地流轉制度的實踐面向。我國農村土地同時承載了保障功能和經濟功能，這兩種功能在不同歷史發展階段各有側重。在農地流轉加速的背景下，農地制度改革在“三權分置”制度框架下朝著弱化非經濟功能和強化經濟功能的方向發展（鄧朝春 等，2022）［27］。但是在特定時期，兩種功能因存在一定張力而難以兼容：當農地仍然是農民的重要生計基礎時，農地的社會保障功能顯得尤為重要；當農民市民化且不再依靠農地時，則農地更應該發揮經濟功能。因此，農地流轉制度需要在農地的雙重功能之間尋找平衡點，由此形成不同的農地流轉制度實踐。

另一方面，不同區域在農地流轉制度的治理結構上存在差異，或者說農地流轉制度的治理結構具有地方性。地方性是情境取向的，即地方根據治理主體的參與方式和參與能力選擇效果最優的治理技術。進而言之，地方社會依據農戶的利益需求、不同利益主體間的關系確定農地流轉的制度體系。由于地方資源稟賦和村集體治理能力的差異，不同地域會形成差異化治理結構，進而產生農地流轉制度運行秩序的差異。當鄉村組織具有較強的資源基礎和治理能力時，多元主體便能積極參與農地流轉治理。反之，當鄉村組織缺乏經濟資源且治理能力較弱時，農地流轉便呈現出村莊內部的自發秩序。

2.研究方法與資料來源

為了更好地呈現不同地區農地流轉制度的實踐差異，本研究采用雙案例比較研究方法，在統一的分析框架下探討蘇南Z縣與湖北S縣農地流轉制度的差異化表現，進而分析這種差異背后的原因。雙案例比較分析有助于呈現復雜的因果關系，使結論更具一般性。本文之所以選取蘇南Z縣和湖北S縣作為研究案例，主要原因是這兩個案例具有典型性。蘇南Z縣屬于東部發達地區，鄉村工業化起步較早。在20世紀90年代，Z縣農民大多“洗腳上樓”，承包地則流轉給本村大戶種植；進入21世紀以后，Z縣加大農業補貼力度，支持新型農業經營主體發展農業規模經營，農地流轉比例超過90%。湖北S縣屬于傳統農業縣，當地缺乏產業支撐，青壯年勞動力大多流向東部發達地區務工經商，但是村莊中仍然有1/3的勞動力因各種原因無法外出，只能依靠農業獲得就業機會，普遍形成了“老人農業+中堅農民”的農業生產經營格局。

本文的案例資料來自筆者2022—2023年開展的農地流轉專題調研，調研采用參與式觀察和半結構式訪談方法，對以上兩個縣農業農村部門的領導干部、部分新型農業經營主體、村組干部以及種田農戶進行深入訪談，重點了解農地流轉、農地調整、農業生產、農田建設和資本下鄉等方面的情況。此外，還關注了農業社會化服務、地方經濟發展等情況。通過深度的田野調查和半結構訪談，筆者獲取了豐富的一手資料，為本研究提供了有力支撐。

三、蘇南Z縣的農地流轉制度實踐

蘇南地區是鄉村工業化的先行者。20世紀80年代以來，蘇南地區利用改革開放的政策機遇和相對優越的區位條件，迅速推進工業化和城市化。因此，蘇南Z縣的農民大多已進入第二、第三產業就業，不再依賴承包地獲得社會保障，將承包地流轉給新型經營主體成為主流趨勢。在此背景下，農地流轉制度需要實現農地經濟利益的最大化。此外，由于蘇南Z縣具有較強的財政能力和集體治理能力，地方政府和村集體能夠較大程度地干預農地流轉，逐漸形成了政社共治的農地流轉治理結構。

1.農地規模經營需求與農地流轉制度的效率提升功能

蘇南Z縣的特殊性在于，鄉村工業化為本地勞動力提供了大量非農就業機會。農業勞動力大量轉移到非農產業，客觀上激發了地方政府和村集體推動農地規模經營的動力。由此，Z縣的經濟社會發展狀況很大程度上形塑了農地流轉制度的功能屬性。

（1）鄉村工業化、非農就業與農地規模經營需求

改革開放以后，蘇南地區憑借獨特的區位優勢，獲得了發展第二、第三產業的歷史性機遇，開啟了鄉村工業化進程。分散在廣大鄉村地區的社隊企業和鄉鎮企業迎來大發展，成為改革開放初期我國經濟快速增長的重要驅動力（李培林，2023）［28］。Z縣利用鄰近上海的區位優勢，興辦大量集體性質的鄉鎮企業，在較短時間內取得了較大發展。鄉村工業化發展提供了大量非農就業機會，促使農業勞動力向第二、第三產業轉移。農民實現就業轉型之后，農村家庭的主要收入不再來自農業，也不再依靠承包地獲得社會保障，于是紛紛將承包地流轉給村集體。農業勞動力大量向非農產業轉移，不再與農地捆綁在一起，客觀上為農地規模經營創造了條件（陳義媛，2023）［29］。根據Z縣統計部門的數據，2022年該縣農村居民約有37萬人，其中農業就業人數不足3萬人，只有不到10%的農村勞動力在從事農業生產。當農民不再需要承包地時，承包地的社會保障功能隨即弱化。當然，這也導致“誰來種地”成為Z縣亟須解決的問題。因此，Z縣加快農地規模化經營速度，將農戶的承包地流轉給新型農業經營主體耕種，進而提高了農地資源的配置效率。

（2）規模經營需求與農地流轉制度的效率提升功能

由于非農產業吸納了絕大多數本地農村勞動力，蘇南Z縣的農業勞動力大量減少，大多數農戶將承包地流轉給村集體，由村集體統一經營或對外流轉。Z縣的農地集中流轉是在市場條件下自發形成的，但是村集體對農地資源的整合也是實現農地規模經營的重要條件。在農地規模經營發展過程中，農民的主要訴求是通過農地流轉獲得穩定的農地租金。在上述背景下，提高農地資源的配置效率和促進農地規模經營成為農地流轉制度實踐的主要面向。

發展農地規模經營需要保證農地連片且地權相對完整。蘇南Z縣早在20世紀80年代就實行了“兩田制”，即將全村農地劃分為口糧田和責任田。口糧田按全村人口平均分配給農戶，責任田則由村集體統一管理并由農戶自愿承包，無人承包的農地由村集體收回后統一發包。隨著越來越多的農戶退出農業經營，村集體將絕大多數農地收回，通過市場化方式統一發包給新型農業經營主體，使得新型農業經營主體能夠獲得整合連片的農地資源。除此之外，發展農地規模經營還需要實現農業生產效率提升，其關鍵是引入現代化生產技術。相對來說，新型農業經營主體是更加愿意和更有能力接納現代生產技術的主體。因此，當前該縣農地流轉制度的核心任務是為新型農業經營主體進入農地市場提供優質服務，進而通過農地規模經營實現農地資源配置效率的提升。

2.政社共治：農地流轉制度的治理結構

地權整合與新型經營主體引入是蘇南地區農地流轉實踐的重要內容。實現地權整合與引入新型農業經營主體并非完全是市場自發的過程，農地流轉實踐還受到治理結構的影響。在實踐過程中，農地流轉制度的治理結構取決于不同主體的參與方式及其互動關系。在蘇南Z縣，村集體和地方政府是農地流轉的重要參與主體，二者共同推動農地流轉制度有效運作。

（1）農地流轉中的集體主導

在Z縣的農地流轉實踐中，市場機制發揮著資源配置的決定性作用，但這并不意味著農地流轉完全是市場機制作用的結果。從地方實踐來看，發達地區農村普遍經歷了地權“再集體化”的變革過程（夏柱智，2020）［30］，村集體在農地流轉制度運作中扮演著重要角色。

一方面，在農地流轉過程中，村集體強化了對集體土地的統籌。隨著農業勞動力逐漸從農地中脫離出來，“誰來種地”成為Z縣面臨的重要問題，倒逼著村集體尋找與之相適應的農地經營方式。村集體為了保證農地資源的有效配置，順勢收回承包地并回應本村農民需求（孫敏，2020）［31］。較之個體化的農地流轉，村集體統一流轉農地能夠降低農地流轉的交易成本，提高農地資源配置效率。需要注意的是，雖然Z縣農民大多已“洗腳上樓”，但是仍有少數農民需要農地：一是老年人，他們需要經營口糧田來滿

足生活所需；二是以種田為生的職業農民。村集體在統一收回承包地時需要考慮這部分農民的經營需求。

另一方面，村集體作為第三方責任主體參與農地流轉過程。在農地流轉市場化過程中，農業經營主體從農戶轉變為新型農業經營主體，村集體與農戶之間形成委托代理關系，并與新型經營主體之間形成契約關系。村集體作為農地的發包方，既要承擔組織農戶和協調農地利益的職能，也要對新型農業經營主體進行監督管理。村集體承擔的具體職能包括：第一，面向市場尋找農地的承包主體，保證農地資源有效利用和農戶利益不受損失；第二，作為地租定價的中介機構，組織農戶和新型農業經營主體協調地租價格；第三，建立有效的風險防控機制，促進農地流轉契約有效履行，防止新型農業經營主體毀約棄耕。

總之，在蘇南Z縣的農地流轉制度實踐中，村集體對農地的統籌和對流轉過程的參與有效降低了農地流轉的交易成本，進而推動了農地資源的高效配置和利用。

（2）地方政府的財政激勵與制度干預

Z縣農地流轉制度的有效運作還離不開地方政府的積極治理。地方政府主要通過行政干預方式推動市場機制發揮資源配置的決定性作用。

第一，通過財政手段激勵農戶流轉農地和農地規模經營。20世紀90年代末，蘇南地區普遍以“土地換社保”的方式將分配給農戶的承包地重新上收由村集體統一經營管理，農地收益作為集體經濟收入用于村莊治理與公共服務（仇葉，2020）［18］。同時，蘇南Z縣還通過其他政策手段激勵農地規模經營。以Z縣Y鎮為例，鄉鎮政府為經營規模在50畝以上的農戶提供種糧大戶補貼和糧食訂單補貼，對稻麥復種的種糧大戶按實際復種面積給予140元/畝的補貼，對稻麥復種面積達到50畝且種植早稻的經營主體額外給予30元/畝的種植補貼，對交售訂單糧食的經營主體給予每50公斤20～30元的獎勵。

第二，行政干預農地流轉過程。為推動農地規模經營，地方政府主動干預農地流轉實踐。一方面，地方政府規定了新型農業經營主體的經營規模、準入要求和農地流轉費用，同時借助農業政策與財政補貼政策激勵資本下鄉。另一方面，Z縣建立了完善的農地流轉制度體系，推動農地資源市場化配置。Z縣政府嚴格限制村集體自發的農地流轉行為，要求農地流轉面積超過5畝必須通過產權交易平臺發包，村集體還應收取服務費。Z縣農地流轉的流程是：農戶將承包地委托給村集體，村集體設置底價與服務費價格，統一上報至鄉鎮政府審批；鄉鎮政府審批后提交數據至產權交易平臺，由平臺發布交易信息；新型農業經營主體在規定時間內競價，報價最高的新型農業經營主體獲得農地承租權。

綜上所述，由于村集體具有較強的統籌能力，地方政府具有較強的財政投入能力，蘇南Z縣依靠村集體的統籌參與和地方政府的適度干預推動農地流轉實踐，農地流轉市場快速發育，農地資源的配置效率也相對較高，較好地回應了當地農地規模經營的發展需求和農戶獲得穩定地租的利益訴求。

四、湖北S縣的農地流轉制度實踐

相較于蘇南Z縣，湖北S縣在鄉村工業化、基層治理能力等方面表現出較大不足，農地流轉制度實踐也異于蘇南Z縣。S縣不具備工業化基礎，盡管農村青壯年勞動力大量進入東部發達地區就業，但中老年勞動力大多因市場機會有限而留守村莊務農，農地對于農戶仍然具有社會保障屬性。因此，福利供給成為S縣農地流轉制度的基本功能屬性。除此之外，由于S縣村集體和地方政府的治理能力和治理資源較為欠缺，農地流轉大多在社區內自發進行，形成了有別于蘇南Z縣的農地流轉治理結構。

1.農地保障屬性與農地流轉制度的福利供給功能

（1）“半工半耕”生計結構與農地的社會保障價值

近年來，中西部地區的農地流轉進程開始加快，這是市場機制發揮作用的結果，也是地方政府主

動推動的結果。不過，大多數地方的農地流轉仍然局限于村莊內部，服務于村莊成員的生計需求。

相較于蘇南Z縣，湖北S縣缺乏鄉村工業化基礎，農業對于鄉村社會發展仍具有重要價值。S縣的非農就業機會較少，在青年勞動力大量進城務工的同時，仍有部分勞動力由于各種原因難以在勞動力市場獲得就業機會，只能留守村莊從事農業生產，這部分留守勞動力屬于“不完全勞動力”。“不完全勞動力”通過種地獲得務農收入，青壯年勞動力通過外出打工獲得務工收入，進而形成“半工半耕”的生計結構，這也使得農戶的發展能力大幅提高。在“不完全勞動力”中，也有一些身體較好、年齡不大的勞動力，他們將務工農戶的承包地流轉過來，形成適度規模經營格局。因此，S縣普遍形成了“老人農業+中堅農民”的基本農業經營格局。以S縣P村6組為例，全組共有28戶，其中18戶仍在務農，并且從事兼業活動（見表1）。同時，外出務工勞動力大多從事非正規就業，當他們無法在勞動力市場獲得就業機會時，就會選擇返鄉務農。這時，農業就可以為返鄉農民提供就業機會，使其在農村社會體面安居。正因為外出農戶有返鄉預期，農地流轉必須保持靈活性，以保證農民返鄉后能夠隨時將流轉出去的承包地拿回。

（2）福利供給導向的農地流轉制度

基于S縣以農業為主的鄉村經濟發展格局以及農地的社會保障屬性，農地流轉制度需要維護農戶的土地權益，進而保證農地資源分配的福利性。首先，農地流轉制度必須保障外出務工農戶的土地權益。外出農戶雖然不再依靠農地獲得經濟收入，但仍然依賴承包地養老。其次，農地流轉制度需要為進城農戶提供返鄉務農的機會。那些無法在城市扎根抑或對城市沒有歸屬感的農民，必然在某個時點返回農村。大多數農民返鄉的年齡節點是60歲，此時，他們很難在城市中獲得就業機會，但仍然有勞動能力，返鄉務農是一個不錯的選擇。最后，農地流轉制度需要保障村莊留守人口的生計需求。隨著農村勞動力進一步向城市流動，大量農地資源被釋放出來，從而為那些沒有進入非農勞動力市場的農村勞動力提供了更大的發展空間。因此，目前S縣的農地流轉制度需要為農地資源分配的福利性提供保障。

2.關系治理：農地流轉的治理結構

由于治理資源不足，S縣的村集體與地方政府很難在農地流轉實踐中發揮關鍵作用。一方面，取消農業稅后，集體經濟組織“統”的資源不足，村集體缺乏對農戶承包地進行統籌管理的能力。另一方面，地方財政收入不足，較難實質性干預農地流轉實踐。雖然在國家政策的激勵下，S縣部分鄉鎮開始積極推動農地流轉，但是實際的流轉比例并不高。在筆者調研時，S縣農地流轉比例不足40%，其中大部分屬于農戶代耕，自發的農地流轉是S縣農地流轉的主要方式。

自發的農地流轉具有鮮明的差序格局色彩。差序格局是以親屬關系網絡和社會資本為基礎建構起來的，表現為一種以血緣認同和村落共同體認同為基礎的倫理秩序（吳青熹，2021）［32］。S縣農地流轉的對象主要包括兩類群體：一是關系緊密的親戚鄰居，這是農民流轉承包地時優先考慮的對象。農戶將承包地流轉給親戚和鄰居通常沒有或只有少量流轉租金，同時親戚和鄰居還可以無償使用農業機械、機井等生產工具。二是本村農戶。本村農戶生活于熟人社會，相互之間較為熟悉。農戶將承包地流轉給本村農戶往往可以獲得一定數額的流轉租金。

自發農地流轉制度的有效運作依賴于鄉土社會的關系倫理。在鄉土熟人社會，個體行為受到鄉土倫理的約束，違反鄉土倫理是對默識性規則的破壞。如果個體行為違背了鄉土倫理，農戶不僅要承受村莊公共輿論壓力，還可能影響其社會交往活動。在農地流轉過程中，農戶同樣受到鄉土倫理的約束。農地流轉雙方需要遵守協商達成的口頭契約，自覺維護雙方的土地權益。自發的農地流轉具有“代耕代種”性質，務工農戶可以隨時拿回承包地，這種流轉模式為外出農戶保留了返鄉退路。在農地流轉過程中，農戶可以自主處置承包地，如選擇農業經營主體、確定農地流轉期限、協商農地流轉租金等，這些權利受到土地集體所有制和鄉土倫理的雙重保護。總之，村莊社會中的鄉土倫理為農地流轉實踐提供了非正式資源，更為S縣農地流轉制度的有效運作提供了有力支持。

五、農地流轉制度實踐的區域差異與創新路徑

1.農地流轉制度實踐的區域差異

通過比較蘇南Z縣和湖北S縣可知，二者的農地流轉制度實踐存在顯著差異（見表2）。

從功能屬性來看，蘇南Z縣農地流轉的核心功能是提升農地資源配置效率，湖北S縣則是兼顧農民生計保障與農地利用效率。在蘇南Z縣，鄉村工業化吸納了大量農業勞動力，農民大多“洗腳上樓”，將承包地流轉給村集體，提高農地資源配置效率成為農地流轉的主要目標。蘇南Z縣通過地權整合實現了農地連片，為新型農業經營主體進入和農地規模化經營奠定了基礎。湖北S縣本地非農就業機會較少，青年勞動力進城務工的同時還有大量中老年勞動力留守在村莊從事農業生產，形成青壯年勞動力務工、中老年勞動力務農的“半工半耕”生計模式。在此背景下，農地是農民生計的重要基礎，因而農地流轉必須充分保障在村農民的生計需求。

從治理結構來看，蘇南Z縣的農地流轉秩序由村集體與地方政府共同維護，形成了政社共治的治理結構；湖北S縣的農地流轉秩序則由個體農戶依托關系倫理維護，形成了關系治理的治理結構。對蘇南S縣來說，鄉村工業化既加速了農業勞動力轉移，也促進了村集體經濟發展，為村集體統籌農地流轉奠定了堅實的資源基礎。農民大量進入非農領域后，村集體為了提高農地資源配置效率，將農戶手中的承包地收回整合并進行統一流轉，不僅降低了農地流轉的交易成本，也促進了農業規模化發展。同時，蘇南Z縣擁有雄厚的財政資源，不僅通過“土地換社保”的方式推動農地向村集體集中，還投入大量資源干預農地流轉，建立了農地產權交易平臺、農業補貼制度以及農地流轉風險防控機制，對保障農地有序流轉發揮了重要作用。對湖北S縣來說，集體經濟組織“統”的能力不足，而且財政資源匱乏導致地方政府較難干預農地流轉，因此，農地流轉秩序主要依靠社區內部力量維護。農戶自發地將承包地流轉給親戚鄰居或村莊熟人，并在關系倫理的約束下形成相對穩定的農地流轉治理結構。

蘇南Z縣與湖北S縣的農地流轉制度實踐差異本質上是經濟發展差異的產物。東部發達地區鄉村工業化起步較早，經濟條件相對優越，不僅極大地推動了農業勞動力向非農領域轉移，有利于農地流轉和農地規模經營，而且為村集體和地方政府提供了充足的治理資源，使其能夠積極干預農地流轉。中西部地區缺少鄉村工業化的條件，經濟發展機會較少且距離市場較遠，村莊中仍然有大量留守勞動力，這部分勞動力高度依賴農地資源；與此同時，相對落后的經濟條件限制了村集體和地方政府在農地流轉過程中發揮作用，使農地流轉更依賴于村莊社區的內生秩序。

蘇南Z縣與湖北S縣的農地流轉制度實踐均具有內在合理性，并在

兩地的

農村社會發展與農地資源利用方面發揮了重要作用。蘇南Z縣的農地流轉制度實踐適應了農村“去農業化”的發展進程，避免了農地無人耕種的問題。在地方政府和村集體積極參與農地流轉治理的過程中，農地的經濟價值實現了最大化，農地資源利用效率得到顯著提升。湖北S縣的農地流轉制度實踐則具有交易成本低、交易靈活且風險較低的特點，為在村農民獲取更多的生計保障提供了條件，也為進城農民返鄉務農提供了退路。但是，需要注意的是，兩地的農地流轉制度實踐都存在一定的局限性。對于蘇南Z縣來說，農地流轉與市場高度捆綁，必然會面臨更高的市場風險；同時，當地方政府和村社集體頻繁介入農地流轉過程時，農戶的土地權益有可能受到侵害。對于湖北S縣來說，農地流轉受社會關系等因素的影響較大，客觀上加劇了農地經營的不穩定性；同時，由于地方政府和村社集體參與治理不足，土地細碎化問題難以解決，導致農地資源配置效率相對較低。

2.農地流轉制度創新的可行路徑

我國農地流轉制度實踐存在較大的區域差異性，農地流轉制度的創新路徑也不能一概而論。在東部發達地區，農地流轉制度創新的關鍵是在提高農地資源配置效率的同時，進一步防范市場風險。在中西部地區，農地流轉制度創新的關鍵是充分發揮村集體的統籌作用，同時合理利用鄉土社會資源，有效維護農戶的土地權益。

（1）規范市場：東部發達地區的農地流轉制度創新路徑

東部發達地區的農地流轉制度有助于提升農地資源的配置效率，但也存在局限性。首先，村集體通過市場化方式推動農地流轉，雖然提高了農地資源的配置效率，但也使農地流轉面臨更大的市場風險，農戶可能遭遇經營主體毀約棄耕的情況。其次，產權交易平臺保證了農地流轉的公正性，但也導致農戶的相關權益受制于市場，比如可能失去自主處置承包地的相關權益。最后，在效率導向的農地流轉制度下，從事農業生產的經營主體必須在農地流轉市場中展開競爭，這會導致農地流轉成本增加，進而加大農地經營風險。因此，東部發達地區的農地流轉制度創新應通過規范市場的方式來降低農地流轉風險。規范市場是指地方政府構建完善的農地流轉制度體系，既充分發揮市場機制的決定性作用，又有效防范農地流轉風險。具體來講，規范市場主要包含以下三方面內容：

第一，基于村民自治制度合理配置土地經營權。

在村集體統籌管理農地的過程中，農戶幾乎不參與農地流轉，面臨利益損失的潛在風險。村集體代表的是全體農戶，應充分維護全體農戶的土地權益。土地經營權配置應以村民自治為基本原則，農戶應充分參與農地流轉決策，并且圍繞土地利益形成利益共同體。

第二，建立信用審查制度，強化對新型農業經營主體的管理。東部發達地區的農地大多流轉給了新型農業經營主體，但新型農業經營主體的外來屬性及其經營特征使農地流轉面臨較大的市場風險。因此，地方政府和村集體應加強對新型農業經營主體的監管。地方政府應明確要求轉入農地的新型農業經營主體必須向村集體提供相關材料，如個人信息、征信情況、銀行賬戶存款信息等，村集體以此為基礎對經營主體進行信用審查，篩選符合條件的經營主體。除此之外，還應進一步完善農地產權交易平臺的管理方式，積極探索合理的地租競價模式。

第三，建立彈性地租機制。農業生產具有特殊性：一方面，農作物生長必然受到自然環境的影響；另一方面，農產品銷售具有市場不確定性。上述兩方面因素會影響農業生產經營的收益，進而影響農業經營主體與農戶之間的利益分配關系。自然災害較多、農產品價格較低時，農業經營主體將承擔更大風險；自然災害較少、農產品價格較高時，農業經營主體將獲得更多的經營收益。以上兩種情況都屬于利益分配不均，導致農戶與農業經營主體間形成了利益博弈，甚至發展成利益沖突。為了防范農地流轉的利益沖突，應構建彈性地租機制，促使農戶與新型經營主體間形成穩定的利益關系。可通過如下方式構建彈性地租機制：一是在確定農地流轉期限時，應避免簽訂長期合約，盡量選擇5年左右的中期農地流轉期限，保證農地流轉的靈活性。二是設立彈性化地租合約條款。合約雙方應協商設立相應條款，允許土地租金隨農產品價格、自然災害等因素適當調整。三是地租分級。根據農地位置、水源條件、耕地質量等因素，設置不同的農地流轉租金價格。

（2）村社本位：中西部地區的農地流轉制度創新路徑

中西部地區的農地流轉以農戶自發流轉為主，農地資源的配置效率較低，農地細碎化問題較為嚴重，在一定程度上制約了農業發展。鑒于此，中西部地區的部分地方借鑒東部發達地區的經驗，推動農地流轉規范化，通過市場化手段提高農地資源配置效率，如近年來出現的資本下鄉。然而，大規模的資本下鄉并不符合中西部地區的實際，并且可能會嚴重侵害農戶的土地權益。因此，中西部地區的農地流轉制度創新應堅持村社本位，在尊重農戶利益的基礎上充分發揮村集體的統籌作用，并有效利用鄉土社會資源，提高農地流轉制度的實踐效能。

第一，推動農地產權組織化。

為了提高農地資源配置效率，同時保證農戶有地可種，應充分發揮村集體的統籌作用。由于不同農戶的利益訴求存在差異，如部分農戶希望自己耕種承包地，部分農戶希望將承包地流轉給親戚朋友，部分農戶希望將承包地流轉給新型農業經營主體。因此，中西部地區的農地流轉制度創新應以賦能村集體為前提，使其能夠合理配置農地經營權，進而有效推動以全體農戶意志為基礎的農地流轉。村集體發揮統籌作用，一方面應充分尊重農戶的意愿，盡量滿足全體農戶的土地權益訴求；另一方面要將分散的農戶組織成一個整體，共同參與農地流轉，促成基于公共意志的集體行動。

第二，實現資源分配社區化。20世紀80年代以來，在快速工業化和城鎮化進程中，大量農村勞動力向城市轉移，通過務工經商獲得了較高的經濟收入。但中西部地區仍然存在大量無法進城的勞動力，他們因為年齡較大、勞動技能不足、學歷較低或需要承擔家庭責任等原因，只能留守村莊務農。因此，中西部地區的農地仍然具有社會保障功能，農地制度仍然需要發揮福利供給的作用。基于此，中西部地區的農地流轉制度創新應優先滿足在村農戶的需求：一方面，農地流轉應以資源分配社區化為基本原則，農地資源應最大限度地滿足本村農戶的需要；另一方面，應促使農業生產經營收益更多地保留在村社內部，從而盡可能發揮農地資源對農民的保障作用。

總之，改革開放以來，不同地區在經濟社會發展、治理能力等方面高度分化，構成我國農地流轉制度創新過程中不可忽視的基礎社會結構。根據黨的二十屆三中全會精神，進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。我國東部沿海發達地區與中西部地區存在包括農地制度在內的諸多差異，深刻影響著農民與農村的發展前途。因此，進一步全面深化改革應正視不同區域的差異性。在農地流轉進程加快的背景下，充分尊重區域差異，推動農地流轉制度差異化創新，對于深化農村改革、推進鄉村振興具有重要意義。

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The Practical Logic and Innovation Path of the Differences

in the Agricultural Land Transfer System

LIANG Wei

（School of Sociology/Beijing Social Management Research Base， Beijing University of Technology， Beijing 100124， China）

Summary：

Agricultural land transfer is one of the basic conditions to realize agricultural modernization. In the process of the central government promoting the reform of the land system， local innovations in the agricultural land transfer system have continuously emerged， showing significant practical differences. A deep exploration of the practical differences in the agricultural land transfer system helps to fully understand China’s agricultural land transfer system and its innovation path. However， most existing studies are based on the theory of institutional change in institutional economics， ignoring the social environment in which the agricultural land transfer system is formed， especially the social basis and political process of the agricultural land transfer system， and also lack an explanation for the logic of the generation of regional differences in the agricultural land transfer system.

Based on the perspective of “regional differences between the east and the west”， this paper constructs the analysis framework of the “functional attribute-governance structure” of the agricultural land transfer system. Taking Z County in Southern Jiangsu Province and S County in Hubei Province as the case study， this paper discusses the differences and practical logic of the agricultural land transfer system in different regions. The study finds that the differences in the level of rural industrialization and the capacity of grassroots governance lead to the differences in the agricultural land transfer system between the two places. In Z County of Suzhou， the highly developed rural industrialization accelerates the non-agricultural transfer of labor， strengthening the economic attributes of the agricultural land transfer system; the good economic conditions also provide the grassroots with sufficient governance resources， forming a governance pattern of agricultural land transfer with joint governance by the government and society. In S County of Hubei， the de-industrialized countryside cannot provide sufficient employment opportunities， and the agricultural land transfer system still has welfare attributes; the weak economic foundation also leads to a lack of grassroots governance resources， and agricultural land transfer is spontaneously carried out within the community， forming a governance pattern of agricultural land transfer based on relational governance.

Compared with existing literature， this paper makes the following two extensions： First， by comparing two typical cases， it presents the differences in the agricultural land transfer system in different regions and explains the regional differences in the agricultural land transfer system from two dimensions： functional attributes and governance structure. On this basis， this paper proposes that the difference in the agricultural land transfer system between Z County in Suzhou and S County in Hubei is essentially a product of the east-west economic differences. Second， by presenting the differences in the agricultural land transfer system， it explores the feasible path of agricultural land transfer system innovation， providing enlightenment for further improving the land system and comprehensively deepening reforms. In the eastern developed areas， the key to the innovation of the agricultural land transfer system is to improve the efficiency of agricultural land resource allocation while further preventing market risks. In the central and western regions， the key to the innovation of the agricultural land transfer system is to give full play to the coordinating role of the village collective， while reasonably using the resources of the rural society and effectively protecting the land rights of farmers.

This study presents the regional differences in China’s agricultural land transfer system to some extent and explains the logic of the generation of these regional differences， which helps the country to promote the innovation of the agricultural land transfer system and improve and develop the socialist system with Chinese characteristics on the basis of fully respecting regional differences.

Keywords：

agricultural land transfer; institutional differences; functional attributes; governance structure; village collective; system innovation

CLC number：F301.1 ""Document code：A ""Article ID：1674-8131（）0-0112-13

（編輯：朱 艷；劉仁芳）