以政策轉型和區域市場一體化推進全國統一大市場建設

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出我國進一步全面深化改革的總目標是“到二〇三五年，全面建成高水平社會主義市場經濟體制，中國特色社會主義制度更加完善”，強調構建全國統一大市場是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要內容。然而，全國統一大市場建設存在制度和政策兩方面的制約。《決定》提出的構建高水平社會主義市場經濟體制，既是全國統一大市場建設的制度保障，其本身內容又包含了全國統一大市場建設。因此，推進全國統一大市場建設的當務之急是政策方面的改革，重點在于產業政策轉型，變地方主導型產業政策為中央主導型產業政策，更好地為全國統一大市場建設奠定基礎。此外，全國統一大市場建設并非一蹴而就，需遵循先易后難的原則，分區域、分階段逐步推進，因此，中央政府制定相關政策率先部署推進區域市場一體化，是當前全國統一大市場建設的重要著力點。

一、全國統一大市場建設的制度及政策制約

行政分權和財政分權是全國統一大市場建設的制度制約。改革開放以來，中國從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型。為調動地方政府的積極性，中央對政府權力和利益分配進行了重要調整，在遵循中央統一領導的原則下，采取逐級下放的方式將經濟管理權力和部分行政管理權力授予地方政府。中央政府和地方政府具有不同的目標和行為特征。中央政府關注整體利益和社會福利最大化，追求全局發展和長遠利益，產業政策重點是工業化及工業強國戰略，目標是優化升級本國產業和提升國際競爭力。而地方政府關注的是地方利益最大化，追求更多是當地發展和短期利益，目標是提升區域產業競爭力和推動地區經濟增長。這種短期目標直接導致地方政府制定政策時會出現機會主義行為，有進行市場分割和市場保護的強烈動機，從而影響全國統一大市場建設。中國財政體制從“統收統支”“財政承包制”到最后形成中央和地方的“分稅制”，在中央和地方事權與財權分配問題上，其均衡關系尚未厘清，這需要分稅制的進一步完善。事實上，財政體制改革要與國家治理現代化總目標保持一致，其改革方向要指向中央與地方關系新格局，要進一步理順中央和地方財政關系，充分發揮中央和地方兩個積極性。

地方政府主導型產業政策制約全國統一大市場建設。按照分權思路來管理統一的大規模經濟體，在地方政府經濟職能過于強大的條件下，在一個國家統一的經濟體系內部必然會孕育出“行政區經濟”，這是全國統一大市場形成的主要障礙。“行政區經濟”的主體角色是地方政府，對應的政策實施方式是地方政府主導型產業政策，通常是以各級地方政府的規劃、報告，以及各種決定、建議、行動方案、指導目錄、通知、意見、公告、辦法等形式存在。地方政府主導型產業政策主要有如下特點：一是在落實中央產業政策時，地方政策目標、手段和重點內容嚴重趨同。在央地關系中，中央通常采用單一維度指標來評價地方產業政策效果，這意味著產業政策效果能否被準確識別在地方政府政策執行中占有重要位置，因此，地方政府在落實中央的產業政策時會發生目標趨同的情況。二是地方政府通過實施地區性政策縱向爭取國家支持，橫向引發周邊地區的局部競爭。地方企業如果獲得國家認定，不僅可以獲得國家專項資金支持，還可以提升本地企業的知名度，從而加速本地產業發展。因此，地方政府往往通過產業政策來積極鼓勵本地企業獲得國家認定。此外，地方政府為了使本地產業在發展過程中獲得更多機會，會制定相關產業政策來搶奪資源，進而可能引發地區間的局部競爭。三是地方政府制定差異化政策保護本地企業，減少外部競爭。為了保證本地的稅收基礎和就業率，各地政府會通過地方保護主義政策避免本地企業受到外部競爭影響，以便推動本地企業和產業發展壯大。四是地方政府利用產業政策形成“政策洼地”，相互割據，影響國內統一市場形成。中央的產業政策大多是根據發達地區的產業情況進行制定的，一些落后地區其實并不具備發展該產業的基礎，但迫于地方政府之間的競爭，各地方政府仍然會積極推動中央鼓勵但不符合本地要素稟賦的產業，以獲得中央政府的優惠政策。有些政策雖然是中央政府制定的，但中央政府設立的專項資金金額有限，大部分資金仍需要地方政府依靠自己的財力和資源來解決，這樣進一步增強了地方政府創造政策洼地的動機，加劇了市場分割。地方主導型產業政策雖然在經濟高速增長時期調動了地方進行經濟建設的積極性，但是在經濟運行過程中也積累了一系列結構性和體制性矛盾。就經濟結構性矛盾看，地方主導型產業政策放大了經濟系統中商品和要素在運行過程中的摩擦。就經濟體制性矛盾看，地方主導型產業政策所主導的經濟運行規則與全國統一大市場有效率的經濟運行之間存在著較大差距。可見，地方主導型產業政策已成為建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場的政策桎梏。因此，迫切需要通過中央主導型產業政策引導和規范地方政府行為，奠定全國統一大市場建設所需要的要素自由流動和公平競爭的基礎和前提。

二、全國統一大市場建設的重點著力方向

推進全國統一大市場建設，重點在于要素市場化改革。商品和要素的自由流動是實現全國統一大市場的充分條件。我國商品市場已經基本實現了統一，薄弱環節主要在于要素市場。在價值規律的作用下，要素自由流動可以實現資源使用效率最大化，產業部門的過剩或短缺可以顯化為價格的下跌或上漲，進而引導資源從過剩部門流向短缺部門，最終實現經濟的均衡發展。但是，地方政府對生產要素流通的不當監管會增加市場交易成本，造成經濟效率的巨大損失。當前推行地方主導型產業政策所滋生的地方保護和市場分割，激化了國內區域間的貿易壁壘，成為推高國內市場交易成本的主要原因之一。影響統一大市場建設的地區分割和地方保護，并不是表現為政府用行政司法手段直接干預產出品交易市場，而是直接干預投入品市場，使在招商引資、數據要素、勞動力流動、土地市場交易和資本市場等方面產生比較嚴重的市場分割和地方保護現象。地方政府通過競相制造“政策洼地”，導致數據市場壟斷不開放、高級勞動力市場退化、土地交易壟斷等。如招商引資競爭大項目行為可能會破壞全國統一大市場的公平和公正，給政府帶來巨額的隱性債務，使國家的區域協調發展戰略落空，產業政策不透明，招致國外反補貼制裁，政府職能嚴重錯位等后果和危害。因此，要將推進商品和服務市場的改革轉向推動土地、資本、勞動力、技術、知識、數據等生產要素的市場化改革。

推進全國統一大市場建設，重點要形成區域間技術和產業協同的現代產業鏈。地方政府面臨上級考核和經濟發展雙重壓力，在產業發展層面更強調“構建全產業鏈”的理念，制定產業政策時更強調本區域產業發展“大而全”，試圖通過“謀利益”來“顯政績”，進而直接導致區域間“聯而不通”“縱強橫弱”，即在區域內產業之間的發展可以互通有無，但區域之間則缺少產業聯系，難以形成穩固的國內產業鏈。摒棄“大而全”的產業發展思路，重點在于構建各地區之間的產業關聯，區域內和區域間的產業鏈互通有無，相互關聯，形成穩固的國內產業鏈，推進產業鏈現代化建設，為全國統一大市場提供強大技術能力基礎、要素流動和協同的基礎、有效的全球治理結構基礎、產業與要素相互鏈接的制度基礎，在此基礎上推進高標準的全國統一大市場的構建。

三、推動全國統一大市場建設的改革路徑

推進全國統一大市場建設，要推動產業政策轉型。全國統一大市場的重要基礎是政策統一、規則一致和執行協同，因此要廢除當前割據性的地方政府主導型產業政策，充分發揮中央主導型產業政策的作用。要廢除各地各自為政、競相比拼的優惠政策，如區域性土地和稅收優惠等政策，減少地方性市場壁壘；廢除各地為稅收、產值等本地區利益而實施的財政補貼等，減少對外地企業的歧視；廢除在各種招投標活動中制定的各種有利于本地企業中標、限制排斥外地企業參與的相關歧視性政策。中央主導型產業政策應在以下三方面發揮作用：一要加強對地方政府的督察力度，保證地方政府在建設全國統一大市場過程中行動的協調性。針對全國統一大市場建設中反映的各種突出問題，開展系列專項整治行動，尤其要進一步開展妨礙統一市場和公平競爭的政策措施的清理，對市場準入和退出、招商引資、強制產業配套或投資、工程建設、招標投標以及政府采購等領域突出問題開展專項整治；要制定不當市場干預行為的防范事項清單；建立經營主體反映問題快速響應處理機制；運用約談整改、問效評估、案例通報等方式強化制度剛性約束。二要修訂或制定有關市場建設的基礎條例、法律，加強全國政策的統一性。要聚焦市場基礎制度、市場設施聯通、商品要素資源市場以及市場監管等領域，推動加快社會信用體系建設法、公平競爭審查條例、消費者權益保護法實施條例等立法進程，修訂市場準入負面清單，制定建設全國統一大市場的標準指引，為地方政府經濟行為提供合法依據。三要以競爭政策來協調地方政府行為，保證產業政策的一致性。一方面，利用競爭規則來規制地方政府行為，保證商品要素資源的自由流動。競爭規則不僅要對地方政府濫用經濟措施的行為進行規制，還要對地方政府對市場壟斷行為的不作為進行規制，以保證市場的公平競爭。另一方面，使用競爭規則來審查地方政府對本地企業進行的必要的支持措施。當且僅當支持措施并不損害全國統一大市場的資源有效配置時，中央政府才予以批準并對地方政府行為進行監督以防出現危害統一市場的狀況。地方政府適當地行使與區域協調、一體化發展有關的合法權力：一是就跨區域公共產品和服務的提供問題，如規劃、交通、環保、科技創新聯合等，加強地方政府間的政策協同和配合；二是貫徹執行國家統一的競爭政策，掃除地區行政和政策壁壘。

推進全國統一大市場建設，要推動區域市場一體化發展。區域市場一體化是建設全國統一大市場的重要手段和工具，可以通過“極化”“擴散”“聯通”等階段來打破區域分割，促進區域融合，實現市場聯通和開放。通常而言，區域一體化發展戰略主要通過以下兩種渠道來推動統一市場的建設：一是制定統一的市場運行規則，促進商品、要素資源自由流動；二是為統一市場運行積極提供所需要的公共品和服務。要把區域國家重大戰略和區域協調發展戰略實施作為開展全國統一大市場建設工作的推進器。京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區在建設過程中，都是地方政府讓渡部分行政權力進行機制合作，組合成一個整體進行統一的建設、投資、運營和管理，避免“各自為政”的困境，從而實現規則一致、行動協調，最大限度地推進區域市場一體化建設。要總結推廣這些地區對市場一體化建設的有益經驗。一是要形成多層次、高效益、全方位的區際合作關系。京津冀協同發展的核心是有序疏解北京非首都功能，重點協作領域包括交通一體化、生態環境保護、產業轉移等方面。長三角區域一體化發展的原則是創新共建、協調共進、綠色共保、開放共贏、民生共享。粵港澳大灣區通過極點帶動、軸帶支撐、輻射周邊的方式來提高區域經濟發展的協同性。三個區域的一體化發展主要是通過明確的目標來凝聚各方力量，形成欣欣向榮的區域合作關系。二是要通過提供全面公共服務、簡化跨地區事務辦理流程來破除地方保護主義和市場分割。京津冀三地從貿易投資、港口聯系、金融服務、產業融合、資源流動等方面來加強京津冀三地協同化水平。此外，還通過持續打造綜合立體交通體系來深化區域一體化水平。長三角一體化發展主要從要素市場、中間品市場、商品市場等三個方面來破除地方保護主義和市場分割。粵港澳大灣區“1+N+X”政策體系也在不斷完善。先是從貨物、人員進出、金融管理、國際數據流動等方面對如何推動要素跨境高效、便捷流動做出政策安排，之后又提出全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放，提出“深化要素市場化配置改革，促進要素自主有序流動”，還對粵港澳大灣區國際一流營商環境建設提出統一行動計劃，針對市場環境、政務環境、發展環境作出針對性規定。

〔本文系國家社科基金項目“中央主導型產業政策提升我國產業鏈供應鏈安全水平研究”（23BJY004）的階段性成果〕

責任編輯：梁曙霞