健全成本分擔機制，保障學前教育普及普惠發展

四問：政府如何健全教育資源投入的有關機制，保障法律行之有效？

第六十條：學前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔保育教育成本、多渠道籌措經費的投入機制。

第七十三條：縣級以上人民政府教育督導機構對學前教育工作執行法律法規情況、保育教育工作等進行督導。督導報告應當定期向社會公開。

幼有所育是人生發展的重要基礎，是關系千萬家庭福祉的民生大事。黨的十八大以來，隨著學前教育行動計劃的實施，我國學前教育實現了跨越式發展。然而，人口出生率的下降使幼兒園發展受到沖擊與挑戰。學前教育可持續發展的短期影響因素是適齡兒童規模，中期是教育資源投入，長期是家庭生育意愿。教育資源投入是承上啟下的關鍵環節。在短期，適齡兒童規模難以改變，但教育資源投入可以提升幼兒園保教質量；在長期，教育成本的下降會進一步激發家庭生育意愿，從而提升人口出生率，保障學前教育穩定的生源。因此，加快構建科學合理的成本分擔機制成為推動學前教育高質量發展、建設教育強國的優選事項。

明確成本范疇與受益對象，確立成本分擔主體

科學核定辦園成本是健全學前教育成本分擔機制的首要工作。幼兒園辦園成本主要包含人員經費、公用經費和固定資產折舊費等。在這三項成本中，幼兒園人員經費和公用經費屬于經常性支出。根據《政府制定價格成本監審辦法》的規定，人員經費須按照職工平均工資與人數核定，且職工平均工資不得超過當地該行業職工平均工資水平；公用經費應按照“有關消耗定額或者損耗率的國家標準或者行業標準核定，沒有國家標準或者行業標準的，參照可比經營者平均水平核定”。一些省份的物價管理部門也依此制定了幼兒園保育教育定價成本監審辦法，為本地政府加強幼兒園保育教育定價成本監管、規范定價成本監審行為提供了依據。

分析幼兒園辦學成本與收益是劃分成本分擔的基礎。美國芝加哥親子中心考察了學前教育對貧困兒童的影響，報告顯示，對親子中心每投入1美元，15-18年后的收益是7.14美元，其中兒童及其家庭的收益是3.29美元，占比約46%。盡管幼兒及其家庭是學前教育首要的受益對象，但政府和社會是學前教育投資的受益主體。接受過良好學前教育的兒童在其成年后往往具有更好的認知能力、社會情感和工作態度，有助于提高全社會勞動生產率、提升社會治安水平、營造和諧穩定的發展環境。

幼兒園保育教育質量提升產生的邊際成本需要合理分配。由于人口出生率的下降，小班化保育教育是幼兒園的未來發展趨勢，是提升保育教育質量的重要舉措。高質量的學前教育對兒童小學學業成績有著巨大的影響，并且會延續很長時間。一些學者對美國田納西州星星項目的研究表明，在幼兒園接受小班教學的一年級學生，其成績提高了約4個百分點，超過了常規班的學生；而且，接受小班教學的學生在隨后的若干年里，考試成績每年增長約1個百分點。但是，小班化教育會帶來教育成本的增加，這些額外的成本需要按照收益比例在相關利益者之間合理分配。

樹立健全成本分擔機制宗旨

健全學前教育成本分擔機制需要明確各級政府的教育財政投入比例。我國學前教育實施的是“國務院領導、省級人民政府和設區的市級人民政府統籌、以縣級人民政府為主、鄉鎮人民政府和街道參與的管理體制”。隨著社會經濟發展增速的下降，縣級政府財政支出能力受限，特別是在中西部地區，很多縣級財政基本處于“保運轉”的狀態，在承擔發展學前教育的重任時顯得乏力。即使是在省級和市級政府，其本級教育財政支出意愿普遍低于縣級政府。例如，從本級一般公共預算教育經費占一般公共預算支出的比例來看，2022年，廣東省為20.84%，低于本省區縣平均值24.05%；廣州市為20.55%，低于本市區縣平均值25.26%。因此，需要逐步提高中央、省級和市級政府的學前教育公共財政投入比例。另外，由于人口不斷向城鎮、東部地區流動，區域間基礎教育投入的成本與收益不匹配。隨著人才的外流，廣大農村和中西部地區部分學前教育投入變為沉沒成本。因此，根據利益補償原則，學前教育投入應向中西部地區、農村地區傾斜。

建立成本分擔機制基本原則

落實政府發展普及普惠安全優質學前教育的主體責任。學前教育法規定，我國“學前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔保育教育成本、多渠道籌措經費的投入機制”。從國際來看，2020年，OECD國家政府至少提供了學前教育總支出中的50%，即使在那些適齡兒童幾乎都選擇了私立教育機構的國家也是如此，私人支出占學前教育總支出的比例僅約14%。隨著收入水平的增加，家庭教育支出的比例會有所下降。聯合國教科文組織發布的《全球教育監測報告2021/22》顯示，在高收入國家，家庭支出占教育支出的16%，而在低收入和中等收入國家則占39%。政府財政是學前教育投入的主要來源已成為全球性的發展趨勢。

提高公共財政在學前教育投入中的比例。統計數據顯示，2022年，全國幼兒園教育經費收入約5138.26億元，約占當年全國GDP的0.43%。而2021年OECD國家政府在早期兒童教育上的投入占GDP的比例平均達到0.8%，約為我國的2倍。國家財政性教育經費投入占學前教育總投入的比例約為58.04%，也遠低于OECD國家2016年83%的平均水平。與其他學段相比，2022年國家財政性學前教育經費投入占國家財政性教育經費總投入的比例約為6.15%，但在園幼兒人數占全國各級各類教育在校生總數的比例達到15.79%。學前教育經費投入比例與在校生比例不匹配，表明學前教育的重要性尚未得到充分的認識與重視。

分地區、分群體、分步驟實施免費學前教育。免費教育已成為學前教育發展的普遍趨勢。2022年約有89.47%的OECD國家實施了全部或部分免費的學前教育；到2024年3月，在全球222個經濟體中約有46.40%的國家和地區實施學前教育免費政策。順應這一發展趨勢，積極應對人口出生率下降對教育及其他行業未來產生的不利沖擊，我國應考慮分地區、分群體、分步驟實施免費學前教育。如在原來的集中連片特困地區、老少邊島地區率先實施免費學前教育；或把原建檔立卡貧困家庭、城鎮經濟條件困難家庭、城鄉多子女家庭等群體率先納入免費學前教育，鼓勵發達地區探索實施免費學前教育等。考慮到政府財政保障能力，可以探索實施學前一年免費教育，并逐步實施學前三年免費教育。若按2023年全國出生人口900萬、學前教育每年每生學費1萬元計，全國范圍內實施一年免費教育，每年財政投入約900億元；未來實施三年免費教育，每年財政投入2700億元。同時，家庭承擔部分或全部保育費用，民辦園舉辦者承擔玩教具、圖書等教育設施設備的投入費用。

充分發揮教育督導功能，優化提升資源使用效益

加強教育督導，打牢學前教育發展的財政保障基礎。首先，督導機構應督促政府貫徹落實“以政府舉辦為主”“大力發展普惠性學前教育”的職責要求，不斷加大市級及以上政府財政投入力度；優化區域教育資源配置，加快建立同人口變化相協調的學前教育服務供給機制。其次，通過督導，不斷優化調整政府與市場在教育資源配置中的作用。督導機構應貫徹落實2010年國務院印發的《關于當前發展學前教育的若干意見》中提出的“不得用政府投入建設超標準、高收費的幼兒園”的政策要求，確保財政性教育資源做到“保基本”，避免建設高端甚至是豪華公辦幼兒園擠占民辦園發展空間。

多措并舉，督促相關主體積極落實學前教育發展責任。首先，建立普惠性幼兒園收費標準動態調整機制。督導機構會同工商管理等有關部門定期開展成本監審，及時掌握幼兒園保育教育成本變化情況，并結合家庭支付能力，動態調整收費標準；建立學前教育學費管理專門賬戶，全面實施學費月度支付政策。完善學前教育捐贈制度，鼓勵企業、個人、社會組織等向幼兒園捐資助學。采取多種措施，通過稅收優惠等配套政策，不斷調動社會各界捐贈積極性，營造社會捐資助學的良好氛圍。