中國周邊安全環境新變化與周邊外交策略選擇

【關鍵詞】周邊外交""周邊安全""大國競爭""泛安全化""地區秩序

周邊是中國安身立命之所、發展繁榮之基。2013年10月，習近平主席在周邊外交工作座談會上強調，“無論從地理方位、自然環境還是相互關系看，周邊對我國都具有極為重要的戰略意義。”[1]周邊外交是中國特色大國外交的重要組成部分，中國政府一直把周邊外交放在外交戰略的重要位置。當前中國的周邊環境異常復雜多變，大國競爭對周邊形勢的影響增大，不確定、不穩定因素進一步凸顯，這對中國周邊外交提出新的挑戰，同時，地區形勢變化為中國經營與塑造周邊環境提供了新的機遇和條件。

不確定性使中國周邊安全環境更趨復雜

在動蕩不安的國際背景下，隨著特朗普再次執政，中國周邊地區的大國關系面臨更大的不確定性，安全問題與經濟問題復雜交織的程度將進一步加深。當前及未來一個時期，中國周邊外交面臨的安全環境將更趨復雜。

首先，大國關系面臨更大的不確定性。2017年底以來，美國顯著加大對華遏壓力度。隨著特朗普再次上臺執政，未來幾年中美關系的不確定性增大，特朗普貿易保護主義政策將對中美貿易關系形成巨大沖擊。特朗普促進美國制造業回流、壓制中國在全球供應鏈中地位的做法，將加劇中美在經貿領域的緊張關系，導致全球貿易體系與地區貿易格局不穩定。特朗普可能在軍事安全領域對中國采取強硬姿態，包括在南海、臺灣等問題上采取挑釁性行動，給中美關系帶來壓力，影響周邊地區的安全與穩定。特朗普政策風格多變，可能對拜登政府的一些對華政策作出重大調整，使中美關系的政策環境缺乏連貫性和可預測性。大國關系的不確定性使中國周邊國家難以對地區形勢的走向形成穩定的預期，不利于地區合作的推進，也影響中國周邊安全環境的穩定性。

其次，由于美國持續在中國周邊推動“小多邊機制”，中國周邊國家陣營化態勢愈加明顯。一是美國主導的盟伴體系內部緊密程度明顯增強，美國與日本、韓國、澳大利亞等國軍隊的互操作性水平不斷提高，增強了聯盟的機制化水平和穩定性，使其形成更加強大的作戰能力。二是美國主導的盟伴體系與該體系所針對的國家之間的界限逐步清晰，對立程度有所加大。三是其他國家面臨越來越大的在大國之間選邊站隊壓力。烏克蘭危機加速世界極化進程。美國在一系列問題上施壓中國周邊國家，要求他們在是否制裁俄羅斯、是否支持“印太戰略”、是否參與在供應鏈價值鏈領域的“去風險化”等方面明確立場，使周邊國家面臨的選邊站隊壓力明顯增大，難以在大國競爭中輕松地置身事外。

再次，安全因素對經濟合作的干擾持續增大，地區議程中更多議題被安全因素左右，安全領域的零和博弈思維在地區事務中的影響增大。美國為了利用其在軍事安全領域的優勢地位排擠中國，推動經濟問題安全化，把他國對美國的經濟依賴武器化，導致“泛安全化”泛濫。[2]2017年以來，美國強調“經濟安全就是國家安全”，[3]為經濟問題“泛安全化”大開方便之門。拜登政府強調，“必須確保戰略競爭對手不能利用美國和盟國的基礎技術、訣竅或數據來破壞美國和盟國的安全”。[4]由此，很多技術領域的問題也被賦予很強的安全色彩，導致“泛安全化”現象更加泛濫。美國推動的集團政治、陣營對立，使針對對手的安全化操作變得相對容易。“泛安全化”導致安全邏輯對經濟合作的影響增大，惡化了國際合作的氛圍，破壞了世界各國對國際經濟合作網絡的信任。當前，周邊國家對于推進重大經濟合作項目的態度變得更為慎重，對于經濟合作可能帶來的安全風險有了更大顧慮，地區經濟一體化進程遭遇更大困難。

最后，中國周邊熱點問題的走向受到大國關系變化和周邊國家間關系重組的顯著牽引，管控難度增大。周邊地區同時存在南海問題、中印邊界問題、朝鮮核問題等多個難以解決的熱點問題，它們牽涉為數不少的周邊國家。這些問題往往涉及領土領海主權和權益爭端，在矛盾爆發過程中很容易被符號化。隨著美國加大對亞太事務的介入，在中國周邊熱點問題上采取更具傾向性立場，甚至挑動部分周邊國家制造事端，中國周邊熱點問題的有效解決變得更為困難，其演進過程也出現更大的不確定性。當前，熱點問題的演進與大國戰略競爭、地區秩序轉型更緊密地聯系在一起，聯動效應凸顯。中印邊界問題、朝鮮核問題、南海問題等，都深受美國對華政策調整以及大國關系變化的影響，其走向在很大程度上已經不由問題本身的性質所左右。

中國周邊環境復雜多變彰顯推動地區合作的重要性

當前，中國周邊環境高度復雜多變，一方面對中國周邊外交構成挑戰，另一方面也彰顯了推動地區合作的重要性，為中國周邊外交孕育新的契機。

第一，中國周邊形勢不確定性增大，周邊地區不穩定因素增多，進一步彰顯了國際合作的重要價值。周邊形勢在政治、經濟、安全、外交等領域廣泛存在的不確定性容易引發相關國家安全焦慮，因此需要通過共同努力注入更多確定性。具有確定性的國際環境有助于推進國際合作，使各國感到更加安全，從而高度符合世界各國包括周邊國家的利益，這也使中國為國際社會注入確定性的努力展現出更大的價值。幾十年來，中國一直高度重視周邊外交，高度重視與周邊國家的合作，積極發展與周邊國家的伙伴關系，堅持與周邊國家共同發展。中國周邊外交政策的連續性和穩定性成為周邊地區一個突出的確定性因素。在動蕩不安的國際背景下，中國通過自身努力持續為周邊地區注入確定性，有助于維護周邊環境的穩定，進一步贏得周邊國家的信任，推動中國與周邊國家關系不斷深入發展。

第二，在大國戰略競爭、地緣政治沖突影響外溢的背景下，地區經濟合作的環境有所惡化，但加快發展的重要性迫切性更加凸顯。客觀上，大多數中國周邊國家并不面臨迫在眉睫的傳統安全威脅，如何更好地實現發展才是他們面臨的主要長期性問題。中國周邊一些國家的國內政治具有脆弱性，經濟發展的滯后可能放大其國內政治問題，為此，他們更要處理好發展問題。2023年，世界人均GDP為13169.6美元，人均GDP超過這一水平的中國周邊國家只有新加坡、日本、文萊、韓國和俄羅斯，其數量不到中國周邊國家總數的五分之一。大部分中國周邊國家2023年的人均GDP在5000美元以下，其中，孟加拉國、烏茲別克斯坦、印度、老撾、吉爾吉斯斯坦、柬埔寨、朝鮮、東帝汶、巴基斯坦、尼泊爾、塔吉克斯坦、緬甸、阿富汗等13個中國周邊國家的人均GDP在3000美元以下，[5]他們在實現現代化方面還有很長的路要走。幾十年來，中國一直致力于探索和實踐中國式現代化，努力實現與周邊國家的共同發展。為了推動共同發展，中國提出全球發展倡議，并發布相關概念文件、進展報告和成果清單。在具有高度不確定性的國際環境下，謀求共同發展是中國與周邊國家可以深度合作的重要領域，雙方可以在合作過程中遏制“泛安全化”現象的蔓延，使地區合作始終保持前進的動力。

第三，國際社會普遍預期特朗普政府將實施具有高度保護主義和霸凌色彩的關稅政策，這將對全球貿易和地區產業鏈造成很大干擾，但也增大了中國周邊國家加強經貿合作以緩解特朗普政府政策沖擊的必要性。隨著特朗普再次當選美國總統，中國周邊地區的日本、韓國、越南、印度等多個國家處于美國可能發動的新一輪“貿易戰”的濃重陰影之下。2023年，中國周邊多個國家對美國的商品貿易擁有較大順差，其中比較突出的是越南（832.4億美元）、日本（616.7億美元）、韓國（445.9億美元）、印度（336.8億美元）、馬來西亞（159.4億美元）和印度尼西亞（119.6億美元）。[6]其中，日本、韓國高度依賴美國提供的安全保護，這使其面對美國的貿易保護主義大棒時缺乏強力反擊的底氣，在特朗普政府的經貿高壓政策下顯得十分脆弱。特朗普政府可能在貿易領域采取的激進做法，將對越南、馬來西亞等東南亞國家的經濟增長產生沖擊。面對特朗普政府高度不確定且對全球貿易格局具有很大破壞性的政策，很多周邊國家深感寒意。在此背景下，與中國加強經貿合作有助于周邊國家拓展承受美國壓力的回旋空間，即使此前在拜登政府時期曾經積極配合美國地區戰略的國家，也有尋找更多政策選項的戰略需求。如2024年12月，日本外相巖屋毅訪問中國，中日雙方達成推動中日人文交流的10項共識。日本政府對華態度的變化雖然程度有限，但顯示出其在面臨特朗普政府可能施加的壓力時，試圖謀求中日關系基本穩定，以免陷入更大外交被動的戰略傾向。與此同時，中印邊界實現了相對穩定，韓國政府降低了“親美疏華”的政策調門。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院2024年發布的民調顯示，對于“如果東盟必須在中美之間選擇一方時，會選擇哪一方”的問題，50.5%的調查對象選擇中國，選擇中國比例最高的是緬甸（75.1%），其他依次為印度尼西亞（73.2%）、老撾（70.6%）、文萊（70.1%）和泰國（52.2%）。[7]"這些國家從與中國的經貿合作特別是共建“一帶一路”中獲得了重要利益。這一事實說明，美國制造地區矛盾與沖突的做法不得人心，中國加強與周邊國家經濟合作的努力收到了明顯效果。

第四，美國在中國周邊建立“小多邊機制”、強化針對中國的盟伴體系的邊際空間有限。2018年以來，美國處心積慮地在國際上推動集團政治與陣營對抗，在中國周邊建立一系列“小多邊機制”，包括美日印澳四邊機制，美英澳三邊安全伙伴關系，藍色太平洋伙伴關系，美日澳、美日韓、美日菲三邊協作機制等。在美國持續推動下，中國周邊地區客觀上出現一定程度的陣營化，但與冷戰時期相比，陣營化的速度要緩慢得多，而且沒有形成陣營對抗的局面。在亞太地區，參與美國主導的針對中國的陣營主要成員包括日本、澳大利亞、印度、韓國、菲律賓。其中，韓國與菲律賓是在尹錫悅和小馬科斯上臺執政后，才以較大的幅度在對外政策上倒向美國的。總體上，真正深度參與美國“小多邊機制”的周邊國家屬于少數。另外，泰國和巴基斯坦都與中國建立了高水平戰略伙伴關系，并積極與中國構建雙邊命運共同體，他們原則上不會加入美國針對中國的陣營。美國在中國周邊地區試圖拉攏的伙伴國家越南、新加坡、印度尼西亞都反復表達了不愿在大國之間選邊站隊的立場，且越南、印度尼西亞都積極與中國構建雙邊命運共同體。特別是，中國積極加強與周邊國家合作，為他們提供了不在大國之間選邊站隊的較大戰略空間，這也增大了美國拉攏和施壓周邊國家參與其針對中國陣營的難度。即使像澳大利亞這樣在安全上與美國緊密綁定在一起的國家，依然能夠與中國加強經濟合作，在特定時期改善對華關系。未來一個時期，美國在周邊進一步拓展針對中國的“小多邊機制”的空間相對有限。特朗普政府在國際上有很強的單邊主義傾向，與拜登政府相比，其對于構建新的“小多邊機制”的積極性明顯下降，現有“小多邊機制”的行動力也可能出現一定程度弱化，這有助于緩解中國周邊外交面臨的壓力。

第五，過去幾年，中國與周邊國家的戰略伙伴關系得到強化，周邊命運共同體建設持續深入推進，顯示中國與周邊國家的合作能夠克服國際環境的不利影響。2022年以來，中國與烏茲別克斯坦建立了新時代全天候全面戰略伙伴關系，與塔吉克斯坦、孟加拉國建立了全面戰略合作伙伴關系，與吉爾吉斯斯坦、土庫曼斯坦、東帝汶、蒙古國建立了全面戰略伙伴關系，中國與周邊國家的戰略伙伴關系進一步升級。中國在與巴基斯坦、老撾、柬埔寨、緬甸共建雙邊命運共同體的基礎上，又與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、印度尼西亞、泰國、蒙古國、土庫曼斯坦、馬來西亞、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、越南等周邊國家宣布共建雙邊命運共同體。在周邊地區，中國—東盟命運共同體、中國—中亞命運共同體、瀾湄國家命運共同體等區域性的命運共同體相繼建立。在大國戰略競爭、地緣政治沖突加劇的國際背景下，周邊命運共同體建設在2022年以來出現加速推進的態勢，取得多方面重要成果，說明周邊命運共同體建設可以克服國際體系與地區形勢的不利因素，展現了命運共同體理念的強大生命力。

以積極的政策努力推動中國周邊安全環境良性發展

在大國戰略競爭長期化、地緣政治沖突影響持續外溢、特朗普政府對外政策具有較大不確定性的背景下，中國周邊外交需要根據形勢變化調整和優化策略選擇。

首先，通過持續和穩定的政策實踐向國際社會注入確定性，緩解周邊國家對國際合作與未來前景的擔憂。中國作為具有廣泛影響力的大國，可以通過保持對外政策的連續性和行為方式的穩定性提升國際關系的確定性，為國際社會提供明確的預期，為周邊國家提供當前國際體系中比較稀缺的確定性。中國能夠提供的確定性包括：政策理念的確定性，始終堅持和平發展、合作共贏的理念，積極構建周邊命運共同體；政策目標的確定性，不因為實力對比的變化和地區形勢的變遷而輕易調整政策目標，不采取類似“美國優先”的不尊重他國利益的做法，在戰略目標上持續保持高度克制；經濟合作的確定性，始終以積極的態度推動雙邊與多邊經濟合作；安全合作的確定性，努力加強與周邊國家多層次的安全合作，不在安全領域采取集團對立、陣營對抗的做法；熱點問題管控政策的確定性，積極管控周邊熱點問題，而不是像某些國家那樣試圖從熱點問題中謀取利益；行為方式的確定性，在與周邊國家打交道過程中踐行“親誠惠容”理念，不實施機會主義或強權政治的行為等。

其次，管控周邊熱點問題，推動經濟合作“去安全化”，避免地區議題被安全問題主導。在大國競爭加劇和國際局勢動蕩的背景下，中國需通過與周邊國家加強合作，對周邊熱點問題進行更有效管控。面對“泛安全化”現象的蔓延，中國與周邊國家可以開展“去安全化”合作，使經濟合作恢復和保持其互利共贏的本來面目，使“安全的歸安全，經濟的歸經濟”，避免安全思維對經濟合作的過度影響和滲透，[8]"避免周邊安全矛盾的激化和升級。

再次，持續深化和充實與周邊國家伙伴關系的內涵，推動周邊命運共同體建設，強化與周邊國家的利益聯系與情感紐帶，推動地區共同發展，以此緩解地區緊張形勢，減少安全因素對發展問題的干擾。在世界經濟增長乏力，特朗普政府的貿易、安全政策給地區形勢帶來很大不確定性的背景下，中國可依托“一帶一路”倡議、全球發展倡議等深化與周邊國家的經貿、投資及發展合作，增強中國市場對周邊國家的吸引力，加強雙方在數字經濟與人工智能等領域的合作，實現雙方在經濟與技術領域的共同進步，推進雙方的社會文化交流，強化相互之間的好感與認同，進而維護周邊和平發展環境的穩定。

最后，持續提升引領能力，降低大國競爭與地緣政治沖突對周邊秩序的影響。美國是影響中國周邊安全環境的主要因素之一，其構建的地區安全秩序不僅不能降低各國面臨的安全威脅，反而嚴重惡化了本地區的安全環境。中國可以通過為周邊國家提供比較充分的戰略緩沖空間，降低其在大國之間選邊站隊的壓力，使其能夠在相對寬松的地區環境中更好地維護和追求自身利益，發出獨立自主、和平發展的聲音。中國對與美國的亞太盟國開展務實合作持高度開放的態度，避免本地區集團政治與陣營對抗的固化，為發展與這些國家的關系留下更多選項與可能性。中國倡導包容性的安全理念，推動建立把更多本地區國家包含在內的非排他性地區安全架構，消解零和博弈與對抗思維對地區合作的消極影響，推動周邊秩序良性發展。

本文是國家社會科學基金人才項目（項目批準號：22VRC003）的階段性成果

[1]"《談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第296-297頁。

[2]"張超、吳白乙：《“泛安全化陷阱”及其跨越》，載《國際展望》2022年第2期，第19-35頁；丁泰夫、高飛：《“相互依存武器化”背景下的泛安全化解析——以美國對華科技競爭為例》，載《國際安全研究》2024年第1期，第81-107頁。

[3]"The"White"House，"“National"Security"Strategy"of"the"United"States"of"America，”"December"18，"2017，"https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[4]"The"White"House，"“National"Security"Strategy"of"the"United"States"of"America，”"October"12，"2022，"https：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.

[5]"“GDP"Per"Capita"（Current"US$），”"December"25，"2023，"https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD？view=chart.

[6]"數據來源于國際貿易中心（ITC）旗下Trademap平臺，參見："https：//www.trademap.org/。

[7]"Sharon"Seah，"et"al.，"“The"State"of"Southeast"Asia："2024"Survey"Report，"Singapore："ISEAS"-"Yusof"Ishak"Institute，”"March，"2024，"https：//www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2024/03/The-State-of-SEA-2024.pdf.

[8]"Paul"Roe，"“Securitization"and"Minority"Rights："Conditions"of"Desecuritization，”"Security"Dialogue，"Vol.35，"No.3，"2004，"pp.279-294.