特朗普2.0沖擊下東盟大國平衡戰略的發展前景

【關鍵詞】東盟""大國平衡戰略""特朗普2.0""東盟中心地位

東盟的大國平衡戰略，是東盟組織及其成員為尋求自身和地區的安全與發展，總體上對周圍大國實施的多面交好、不偏不倚的外交戰略。這是小國在大國之間尋求生存和發展的一種戰略，即在大國之間利用大國矛盾，尋求利益和力量的平衡。該戰略的演進是個動態調整的過程，實施主體是東盟及其成員國，客體是主要大國，主客體之間密切互動、相互影響，構成一個復雜的系統戰略場。隨著百年未有之大變局大幕的拉開與加速演進，大國戰略博弈在東南亞的全面展開，尤其是在美國特朗普2.0沖擊的背景下，東盟的大國平衡戰略也在積極應對調整，未來將有新的發展。

東盟大國平衡戰略大致定型

近現代以來，東南亞國家多被大國主導控制，很難說能在大國之間實施平衡戰略。總的來看，盡管東盟早在1967年就成立了，但其大國平衡戰略整體上是1991年冷戰結束以后逐漸興起并成熟起來的，目前已大致定型。

一、東盟大國平衡戰略的演進

東盟成立時，東盟五國（印度尼西亞、馬來西亞、泰國、新加坡、菲律賓）形成一個松散的地區組織，東盟及其成員對外戰略的主要任務是應對美蘇兩極格局、“共產主義滲透”，以及越南戰爭和柬埔寨戰爭等問題，整體上實施親美反蘇反華戰略。可以說，這個階段東盟的大國平衡戰略，面對的是冷戰格局下東南亞地區的戰爭與和平問題、東盟國家及其他東南亞國家的生存問題。1991年冷戰結束后，美國獨大并推行經濟全球化和區域經濟一體化政策。這給其他地區大國的成長帶來機會，也為東盟及其成員的發展及實施大國平衡戰略、維護地區發展與安全提供了條件。在后冷戰時代，一方面，大國關系比較緩和，為東盟實施大國平衡戰略帶來更大空間；另一方面，東盟在1997年亞洲金融危機之后主導創建的東亞合作機制，更是歷史性、開創性地為東盟實施大國平衡戰略提供了制度化合作的平臺。經過冷戰后30多年的努力，東盟的大國平衡戰略逐漸定型，與各大國均保持了良好的合作關系，促進了地區的繁榮和穩定，自身也獲得較大戰略紅利。

二、東盟大國平衡戰略的整體性

當前東盟大國平衡戰略的突出特征是整體性。這里的整體性有三層含義：一是東盟本身，即東盟作為一個地區性的國際組織，有較為一致的實施大國平衡的對外戰略立場。在后冷戰時代，東盟整體不斷擴大，從“小東盟”變成“大東盟”，即在6個“老東盟”國家的基礎上（文萊1984年加入東盟），先后吸納越南（1995）、老撾和緬甸（1997）以及柬埔寨（1999），在進入21世紀前成為幾乎囊括所有東南亞國家的“大東盟”。目前，2002年從印度尼西亞獨立出去的東帝汶正積極申請從東盟觀察員成為東盟正式成員。2022年，東盟各國原則上同意接納東帝汶為成員國。新成員也都接受東盟的大國平衡戰略。二是冷戰結束后，東盟十國總體上采取大國平衡戰略。1979年中美建交后，“老東盟”國家紛紛改善對華關系。冷戰結束后，印度尼西亞、越南、新加坡等國對華關系也趨于改善。當前，絕大多數國家都遵循不在中美之間選邊站的戰略。三是東盟的大國平衡戰略是個系統。東盟在推進地區一體化進程的同時，建構起囊括所有地區大國的“東盟＋”結構，即以東盟國家為中心，分別與亞太主要國家建立了制度化的戰略伙伴關系網絡。這些被“東盟＋”結構連接在一起的國家，不僅包括中美等主要大國，也包括日本、俄羅斯、印度、澳大利亞、韓國等對東南亞具有較大影響力的國家，并且擴散到歐盟以及英法德等國，中東、非洲和拉美等地區，甚至形成以東盟為中心而連接起來的“東盟世界”。[1]“東盟＋”結構的最大特點，就是將東盟組織成員的發展、東盟一體化建設進程、東亞和亞太地區合作、亞太秩序的演進，有機形塑在一起。

三、東盟大國平衡戰略的標志是“東盟中心地位”

東盟在實施大國平衡戰略的過程中，塑造了“東盟中心地位”這一核心戰略概念，成為大國平衡戰略的主要標志。2007年，東盟提出“東盟中心地位”概念并得到大國的支持。東盟反復強調東盟是東亞地區合作的駕駛員，具有中心地位，要求大國尊重、維護和支持東盟的中心地位，甚至將“東盟中心地位”規則化和道義化。同時，大國也積極回應東盟對中心地位的訴求，均尊重、維護并支持“東盟中心地位”。本質上，“東盟中心地位”是東盟在“東盟＋”結構中的中心地位，泛指地區中心、機制中心、網絡中心等。多年來，“東盟中心地位”受內外因素，尤其是大國關系變化的影響，呈現時高時低的波動性變化。因此，“東盟中心地位”的起伏是反映國際格局動蕩緩和、東盟大國平衡戰略成敗得失的晴雨表。近年來，隨著世界進入新的動蕩變革期，尤其是中美關系的重大變化，東盟國家明顯感到其中心地位受到削弱。這是因為，美國在表態尊重“東盟中心地位”的同時，力推“印太戰略”，“東盟中心地位”實際上受到擠壓。為此，東盟于2019年發表了《東盟印太展望》（AOIP），力倡不排他的包容性地區秩序，堅持不在中美之間選邊站，通過充當中美之間超級聯系人的角色，維護中心地位。截至目前，“東盟中心地位”仍比較穩固，大國也沒有提出放棄“東盟中心地位”，這標志著東盟的大國平衡戰略還沒有發生根本性變化。

特朗普2.0沖擊東盟大國平衡戰略"

東盟國家與其他國家一樣，普遍認為特朗普2.0必然對本國的發展與安全、內政與外交產生重大影響，甚至制造新的危機。

一、對東盟成員國的沖擊

東盟成員國是東盟大國平衡戰略的主要實施者。比起特朗普2.0可能帶來的機遇，東盟國家更強調風險。根據全球流行的“特朗普風險指數”（Trump"Risk"Index），泰國、菲律賓等美國盟國將面臨較高的遭受報復性措施的風險。[2]東盟國家面臨的普遍問題包括：一是對東盟國家的尊重問題。輕視外交禮儀、干涉他國內政、實施貿易霸凌等行為在特朗普第一任期內都有跡可循，特朗普2.0單邊主義、孤立主義政策將使東盟國家的政治主張遭遇冷落，東盟國家的大國平衡能力也將受到霸權單邊行徑的考驗。二是“交易主義”（Transactionalism）外交問題。特朗普在國際事務中以美國利益優先，外交政策具有一貫的“交易主義”色彩，試圖通過交易外交籌碼，達到反哺內政的目的。[3]缺乏談判籌碼的東盟國家，在與美國討價還價中處于不利地位，即使獲得美國的單邊承諾，也可能被作為籌碼交易，加劇東盟國家的恐懼感和焦慮情緒。例如，對那些不愿為自己國防付費的東盟國家，特朗普可能放棄美國對其的保護。三是本國民粹主義傾向上升的問題。特朗普的全球西方保護主義聯合政策可能會在東盟國家引發漣漪效應，加大經濟不平等與社會矛盾，刺激東盟國家內部的民粹主義情緒。四是內政干預問題。這方面越南、老撾、緬甸、柬埔寨等國比較關注，如美國曾對緬甸的羅興亞人問題指手畫腳，干涉緬甸內政。五是關稅與“產業回流”帶來的挑戰。越南等東盟國家對美貿易順差較大，年均高達2000億美元左右。[4]美國制造業回流、全球供應鏈重塑將擠壓東盟國家的經濟結構和影響東盟國家的產業利潤，尤其是在制造業和電子產品等領域美國與東盟構成同位競爭。特朗普極可能直接借助關稅大棒迫使東盟國家妥協，甚至對以越南為代表的高貿易順差國進行威脅、報復，并通過增加轉口貿易關稅來限制東盟國家承接產業轉移的機會，同時回避多邊貿易、破壞貿易規則，間接給東盟國家經濟韌性增壓。

二、對東盟共同體建設的沖擊

國際輿論對特朗普2.0背景下東盟共同體建設預期沖擊的關注較少。但對于東盟國家來說，這是非常重要的問題，因為東盟實施大國平衡戰略的主要依托就是東盟共同體建設。東盟大國平衡戰略的主要任務之一，就是通過大國競爭機制，調動大國對東盟共同體建設的支持和投入。2015年東盟宣布建立東盟共同體，2025年是東盟共同體建立十周年。東盟共同體建設的成就需要得到國際社會，尤其是大國的認可和支持。但從特朗普1.0的經歷，以及對特朗普2.0的政策預判來看，特朗普團隊對東盟共同體建設的關注度不高。這與奧巴馬和拜登時期的民主黨政府高度關注東盟迥異。2009年奧巴馬上任時，一改前任小布什總統不關心東盟的做法，“重返亞洲”并實施“亞太再平衡戰略”，支持東盟共同體建設，之后經常參加東盟組織的峰會。而特朗普在其第一個任期內幾乎不參加東盟峰會，也穩步減少美國在東亞峰會、東盟會議上的存在。[5]特朗普2.0大概率不會繼續拜登政府于2022年達成的“美國—東盟全面戰略伙伴關系”。其剛任命的國防部部長皮特·海格塞斯（Pete"Hegseth），在2025年1月接受美國國會議員質詢時，只知道針對中國的美日、美韓軍事同盟和美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS），卻不知道東盟及其成員國。另外，特朗普對東盟共同體建設和東盟方式、“東盟中心地位”、東盟架構等問題，以及氣候變化、綠色能源、生物安全等具體議題的興趣也不大。

三、對“東盟印太展望”的沖擊

特朗普1.0制定并實施了“印太戰略”，拜登繼承并發展了該戰略。經過兩任美國總統的努力，目前“印太戰略”基本成型，東盟國家已逐步適應。東盟提出的“東盟印太展望”戰略概念，一方面承接了美國“印太戰略”的面子，即將“東盟＋”結構所覆蓋的亞太地區擴展至更廣闊的印太地區；另一方面納入了東盟大國平衡戰略的里子，將不排斥各方（尤其是中國）、構建包容性地區秩序的主張納入其中，推進新一輪大國平衡戰略。截至目前，“東盟印太展望”較為有效，不僅得到包括中國在內的各主要大國的支持，還進一步擴展了與大國在數字經濟、綠色轉型、互聯互通等領域的合作。當前，東盟國家普遍擔心特朗普2.0的“印太戰略”調整將給東盟大國平衡戰略帶來挑戰。東盟國家較為確定的是，特朗普作為“印太戰略”的始作俑者，必然會按照自己的邏輯，對拜登政府的相關政策大加改造，這將增加東盟大國平衡戰略的機會成本。特朗普可能會像退出奧巴馬推動的“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）一樣，退出拜登推動的“印太經濟框架”（IPEF），這將增加東盟大國平衡戰略的負擔；特朗普也許會以“放棄東盟中心地位”作為要挾，逼東盟國家就范，這將增加東盟大國平衡戰略的復雜性、脆弱性和實施難度。再就是以美日印澳“四方安全對話”（QUAD）為核心的小多邊地區軍事網絡，包括五眼聯盟、美英澳組成的三邊安全伙伴關系、新近啟動的美澳日菲合作（美國防部官員稱之為SQUAD，即“小集團”）等同盟網在特朗普2.0背景下可能升級擴容，對東盟地區論壇、東亞峰會產生平行疊替效應，進一步削弱東盟在印太地區的中心地位。

四、對中國—美國—東盟關系框架的沖擊

當前，國際上更多認為特朗普2.0時期的中美關系難有實質性改善，競爭性戰略博弈會持續加劇。這將加大東盟國家在中美之間搞平衡的風險和難度。其實，冷戰結束后，東盟國家積極發展與中國的戰略關系，有平衡美國在東南亞地區獨大的戰略考量。而當中國在亞太地區的影響力日益上升時，個別國家又警示和強調美國不能離開亞洲，仍要發揮制衡中國的作用。但是隨著中美實力接近、大國關系變化，中美關系在東盟大國平衡戰略中的權重進一步上升。當中美戰略博弈限定在一定范圍內時，東盟的大國平衡戰略得利比較大。比如2017年中美發生貿易摩擦以后，越南、印度尼西亞、馬來西亞、泰國等對中國和美國的貿易額同時增加，并與中美同時升級了全面戰略伙伴關系。但是東盟國家深知，當中美戰略博弈升級逼向臨界點時，將在很大程度上壓縮東盟國家實施對沖戰略的空間，加劇選邊站壓力。而且，隨著特朗普2.0進一步推動“脫鉤斷鏈”，地區經濟合作與安全合作的原有邏輯將面臨挑戰，打破多數東盟國家“經濟上靠中國，安全上靠美國”的戰略傾向。

東盟大國平衡戰略的基本經驗與發展方向

特朗普2.0對東盟大國平衡戰略的影響必將廣泛而深刻，它影響的不是一兩個東盟國家，而是所有東盟國家，以及東盟共同體進程、中國—美國—東盟關系和亞太秩序。未來4年，特朗普2.0沖擊的速度會比較快，聲勢會比較大，“破”的可能性大于“立”。東盟國家將基于以往外交經驗尤其是應對特朗普1.0的成敗得失，積極完善大國平衡戰略。

一、東盟國家應對特朗普1.0沖擊的主要做法

特朗普1.0政策對東盟大國平衡戰略產生了嚴重沖擊，其主要體現在繞開“東盟中心地位”，利用同盟體系分化東南亞國家，致使地區局勢陷入緊張漩渦。東盟國家積極采取強化“東盟中心地位”、加強區域經濟合作及發展自身實力等策略，靈活應對特朗普政府的政策沖擊，切實維護自身利益與發展空間。特朗普1.0的政策沖擊主要體現在三個方面：一是變革安全關系。特朗普提出“自由印太”戰略，加強與東南亞國家國防接觸，擴大軍事援助，在南海問題上默許支持聲索國對抗中國，加劇地區緊張局勢，增加東盟國家在中美間平衡難度。二是遏制發展態勢。美國奉行貿易保護主義，將馬來西亞、越南和新加坡等國標記為“匯率操縱國”，還在科技領域推行“清潔網絡”計劃，迫使東盟國家在中美間艱難抉擇。三是忽視“東盟中心地位”。特朗普聚焦美日、美韓同盟和對抗中國，忽視東盟在地區安全和發展架構中的關鍵作用，只是選派副總統和低級別代表代替其參加東盟峰會，讓東盟國家深感沮喪。面對這些沖擊，東盟國家著力應對：其一，轉危為機。借助供應鏈轉移，東盟國家成為跨國公司新生產基地，借此推動產業升級，提升國際影響力。其二，抱團取暖。通過東盟地區論壇等機制加強合作，構建多邊安全框架，推動“南海行為準則”磋商進程，維護地區穩定。其三，均衡發展。東盟實行多元化自主外交，加強互聯互通。2018年發布《中國—東盟戰略伙伴關系2030年愿景》，與中國關系邁向提質升級的成熟期；推動“東盟+3”多邊合作，促進區域一體化。在特朗普第一任期內，東盟國家一方面從中國獲得更多貿易和投資，另一方面維持與美國的安全關系，不斷調整大國平衡戰略，在復雜國際環境中努力維護自身利益，甚至可以被視為在亞太地區不斷上升的地緣政治競爭中的贏家。

二、東盟國家實施大國平衡戰略的基本經驗

在后冷戰時代的30多年，東盟對于如何與美國打交道，以及平衡中美關系，積累了不少經驗，形成一些基本的戰略認知和戰略韌性。一是東南亞是美國對華實施戰略競爭的前沿陣地、核心地帶。東盟國家深知“大象打架，草坪遭殃”的道理，其內外部的現實條件決定了不能選邊站，必須堅持大國平衡戰略。二是美國對華戰略競爭具有長期性和全局性，而且在特朗普2.0時期或將進一步加劇。而東盟亦秉持長期主義，不會輕易放棄“東盟＋”結構中的中心地位。東盟通過深度綁定與中國等國的合作，再通過大國間的競爭機制，防止美國脫離或放棄東盟主導的地區合作進程。三是美國對華戰略競爭的烈度雖然呈上升態勢，但并未升級到軍事沖突，東盟仍有實施大國平衡戰略的空間。而且，在中美漫長的戰略博弈過程中，尤其是力量接近時，東盟砝碼的權重會增加，成為決定戰略終局的關鍵第三方。四是一般來講，美國民主黨比共和黨要更加重視東盟，其結果往往是進一步促進中國和東盟的戰略合作。五是東盟自身的實力和影響力已今非昔比，作為一個整體，其自主性日益增強。東盟可以在中美之間發揮互聯互通型緩沖區的作用，有利于包容性地區秩序的構建，推動國際格局積極、平穩、有序演變。

三、東盟大國平衡戰略未來發展的大致方向

鑒于未來中國對東盟的合作戰略具有很強的確定性和可持續性，東盟實施大國平衡戰略將主要依據特朗普2.0東南亞政策的變與不變。總的來看，東盟大國平衡戰略的大方向是在大國戰略競爭的框架下，由低到高確立如下戰略目標：一是堅持底線思維，防止最壞局面出現，比如臺海問題和南海問題等引發軍事沖突；二是尋找和拓展與中美的共生乃至合作空間，如地區經濟合作問題等；三是構建中國、美國和東盟的包容性地區秩序，如實現在東亞合作領導人系列會議框架內的中美峰會，或者東盟與中美之間的峰會。東盟大國平衡戰略在奉行長期主義的基礎上，將更加講究各種策略的綜合施策。這些常用策略大致包括：一是迅速反應策略。東盟國家將隨時根據特朗普可能密集出臺的各種政策，及時調整大國平衡戰略，如近期東盟國家領導人紛紛訪問中美。二是警惕性開放策略。這也是東盟在與大國長期打交道的過程中演化而來的策略，一方面保持與中美的開放合作，另一方面則加強內部溝通和預警，化解風險。三是道義至上策略。東盟國家強調維護“東盟中心地位”、建設包容性地區秩序，反對逆全球化，主張開放自由的地區主義等，針對當今一些國家盛行的“非道義政策”，占據道義制高點。四是選擇性對接策略。面對中美等國提出的各種政策選擇，尤其是來自特朗普的政策壓力，東盟國家并非照單全收，而是根據自身的判斷，實施選擇性對接策略。

四、東盟大國平衡戰略的可持續性具有重大國際戰略意義

在百年未有之大變局中，東盟大國平衡戰略對于優化國際格局演變模式、塑造亞太地區秩序、改善中國外部環境而言，利大于弊，具有重大戰略意義。一是從全球秩序的角度看，當今世界的主要地緣板塊多發生戰爭和動蕩，但作為大國博弈核心區的東南亞卻保持了30多年的和平，這與東盟實施大國平衡戰略、有效增加東盟與大國競合的砝碼等有直接關系。二是從國際格局塑造的角度看，國際格局往往是大國主導的，小國和小國集團的建設性作用常被忽略。而東盟通過實施大國平衡戰略，建立并鞏固以自身為中心、以“東盟＋”為結構的“東盟世界”，成為塑造國際格局的一個不可忽視的“連接性”力量，一定程度上消解了傳統世界體系“中心—邊緣”的二元對立特征，促進了去中心化、去霸權關系格局。三是從“全球南方”的角度看，冷戰結束前，東南亞地區的興衰沉浮與其他“全球南方”國家一樣，受到主導力量的宰制，面對環境變化和外部沖擊的被動性和脆弱性較大。而在后冷戰時代，東盟國家抓住歷史機遇，通過大國平衡戰略，將國家發展、東盟共同體建設、亞太地區架構的塑造等多個目標導入戰略同心圓結構，提升了東盟國家應對內外挑戰的韌性和能動性。東盟模式可謂“全球南方”崛起的一種典型模式。四是從中國提出的構建人類命運共同體理念來看，中國支持“東盟中心地位”，成全東盟大國平衡戰略，這是正確的戰略選擇，有利于在共商共建共享原則下推進各層級的人類命運共同體建設。

本文是2020年國家社會科學基金重大項目“印太戰略下‘東盟中心地位’重構與中國—東盟共建‘海上絲綢之路’研究”（項目批準號：20amp;ZD145）的階段性成果

[1]翟崑：《從東盟到“東盟世界”：東南亞地區秩序構建的全球意義》，載《亞太安全與海洋研究》，2024年第1期，第1-29頁。

[2]該指數由信息技術與創新基金會（ITIF）編制，使用四個指標（包括國防支出占"GDP"的比例、貿易平衡占"GDP"的比例、反美貿易和技術政策的綜合衡量、對中國的強硬程度）來評估美國的盟國在特朗普第二屆政府期間可能面臨關稅或其他報復性措施的風險；其中泰國位居第2，菲律賓位居第17。參見：Atkinson，"Robert"D.，"and"Trelysa"Long，"“Which"US"Allies"Are"Most"Likely"to"Face"Trump"Tariffs—and"How"Can"They"Avoid"the"Wrath"of"an"‘America"First’"Doctrine？”"Information"Technology"amp;"Innovation"Foundation，"December"9，"2024，"https：//itif.org/publications/2024/12/09/which-us-allies-are-most-likely-to-face-trump-tariffs/。

[3]"Ravi"Agrawal，"Trump"Is"Ushering"In"a"More"Transactional"World，"Foreign"Policy，"January"7，"2025，"https：//foreignpolicy.com/2025/01/07/trump-transactional-global-system-us-allies-markets-tariffs/.

[4]"2022年、2023年東盟對美進出口貿易差額分別是2454.04億美元、2138.09億美元，其中2023年東盟國家對美貿易順差排序前五為：越南、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、柬埔寨，數據來源：UN"Comtrade，"https：//comtradeplus.un.org/。

[5]"Tang"Siew，"and"Glenn"Ong，"Trump’s"Absence"at"ASEAN"Summits"Undermines"US"Regional"Strategic"Engagement，"ISEAS"Perspective，"No.106，"2019，"pp.1-8.