國家治理現代化視閾中的鄉村治理：現實挑戰與策略選擇

摘要：鄉村治理是國家治理的基石，鄉村治理現代化是國家治理現代化建設圖景中必不可缺的重要一環，目前我國鄉村治理中仍面臨著農村社會經濟結構多元發展、鄉村治理政治主體結構轉型及農村社會人口結構變化等現實挑戰。鄉村治理應圍繞強化黨組織領導核心作用、發揮鄉鎮政府的主導作用及統籌農村社會組織的協同作用建立多元協同的治理體制；推進微網實格、強化科技賦能及轉化民主協商效能等創新優化的治理方式；最終形成完善的現代化治理體系。

關鍵詞：國家治理；現代化；鄉村治理；新時代

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“當前和今后一個時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期”[1]。在進一步推進全面深化改革、推進中國式現代化的新征途上，我國作為一個處于發展中的農業大國，農村在國家整體發展和社會發展中一直扮演著舉足輕重的角色。鄉村治理是基層治理的重要基石。鄉村治理是否有效既是農村穩定發展的重要前提，也是鄉村全面振興的既定目標之一。進一步審視國家治理現代化視角下的鄉村治理現狀及其面臨的挑戰，有助于我們更準確地把握鄉村振興戰略下農村基層治理的未來方向和發展脈絡，旨在讓我國鄉村治理的現代化建設更具活力、更添實效。

1 鄉村治理是國家治理的基石

鄉村治理奠定國家治理的堅實基礎。鄉村是落實黨和國家政策及轉化主張的具體平臺和實踐載體，是通過創造性的工作，將黨和國家的發展理念、指導思想轉化為具體行動的“最后一公里”。鄉村治理的成效直接關系到黨和國家政策在基層的落地生根，鄉村治理是國家治理的最終落腳點。鄉村治理的有力、有序、有效，直接關系到國家治理的最終效果。國家政策的出臺與千家萬戶的切身利益緊密相連，國家治理的成效與老百姓的日常生活息息相關，有效的基層治理，尤其是鄉村治理有助于保持社會穩定，避免社會矛盾激化。推動治理和服務重心向鄉村下移，是國家治理現代化的關鍵。只有抓好農村工作，打好治理基礎，才能確保政策的有效實施和群眾需求的真正滿足。鄉村治理能力強，國家治理的基礎就越牢固。只有不斷夯實鄉村治理這個根基，才能保障國家的長期穩定和繁榮，為國家治理提供穩定支撐。

鄉村治理體系是國家治理體系不可或缺的組成部分。鄉村治理成效直接影響著農村的經濟發展、社會穩定、文化建設及文明傳承等多個方面，關系到農民群眾的美好生活。通過鄉村治理可以最大程度激發鄉村的活力，挖掘整合鄉村經濟、人才、組織、文化和生態等多方面動能，推動鄉村產業發展、保護生態環境、淳化良好鄉風、提高群眾的生活水平，進而實現鄉村振興和國家治理的總體目標。鄉村治理水平的提升，能夠推動城鄉要素流動，保障鄉村發展的各項制度落實落地，推動城鄉融合發展。在全面推進鄉村振興的新偉大征程中，提升鄉村治理效能和完善鄉村治理體系成為推進國家治理體系和治理能力現代化的必舉之措。加速構建具有中國特色的現代化鄉村治理體系，將為開創鄉村振興的新篇章提供有力支撐，為整個國家治理體系提供中堅力量。

2 中國鄉村治理的現實挑戰

改革開放以來，我國鄉村基層治理取得了一些成就，鄉村面貌煥然一新。鑒于鄉村治理的復雜與多維性，其影響因素的廣泛與多樣性，當前中國的鄉村治理依然存在一些風險和挑戰。鄉村治理現代化的道路任重而道遠，鄉村治理社會結構發生了變化，在當前存在著農村社會經濟結構多元發展、鄉村治理政治主體結構轉型及農村社會人口結構變化等三方面現實挑戰。

一是農村社會經濟結構多元發展。鄉村振興戰略實施以來，農村經濟多元化得到很大提升，城鄉差距也在不斷縮小。但大部分農村地區仍主要以發展農業為主，零售、餐飲、娛樂等行業設施還不齊全，供給類型、數量及質量難以保證，處于產業結構單一的窘境，難以滿足產業結構多樣化的經濟發展需求。其次，大多數農村產業依然以人力生產為主，未引進機器設備進行機械化大規模生產，與城市產業相比難以占有市場份額，缺乏競爭優勢，農村產業經濟效益有限。

二是鄉村治理政治主體結構轉型。隨著縣域工作的擴大和鄉鎮治理工作任務的增加，在壓力型體制下，作為鄉村社會治理核心的鄉鎮政府，需要被迫反復動用有限的行政資源，在行政資源匱乏的情況下，只能將壓力繼續向下傳導給村級組織，村級組織日益走向行政化。在日常實踐中具體體現為鄉鎮政府主導村干部的選拔、鄉鎮政府的任務分配構成村干部的日常主要工作、村干部的工資是由地方財政撥付、鄉鎮代管村級組織財務、村級組織管理制度漸趨正規化。治理重心的下移也意味著治理壓力的向下傳遞，必然就對于基層政府治理能力提出了更高的要求。

三是農村社會人口結構變化。一方面，伴隨城市化發展，城市務工相較農村務農收益具有一定差距，農民不再局限于追求單一的農業收入，開始尋求農業以外的就業機會。農村主要青壯年勞動力外出務工，大量農村人口向城市聚集，城市對于農村勞動力資源及人口流動虹吸效應明顯，原有村民自治主體后備軍不足。根據國家統計局發布的《2023年農民工監測調查報告》數據顯示，2023年全國范圍內農民工總數達到29753萬人，相較于上一年度增加了191萬人，增長率為0.6%。鄉村自治主體還在逐年向外流失。另一方面，目前我國鄉村中青壯年大部分都外出務工求學，鄉村常住居民多為留守老人、留守小孩及留守婦女，鄉村中的老齡化嚴重，對于鄉村治理習慣于被動狀態，鄉村現有自治主體弱化，對于鄉村治理現代化遠景目標的實現產生了阻礙影響[2]。

3 中國鄉村治理的策略選擇

基于鄉村治理和社會結構轉變帶來的現實挑戰，鄉村治理有必要進一步改革創新優化策略，以回應和適應農村社會時代需求。

3.1 建立多元協同的治理體制

共建共治共享是實現鄉村治理現代化的根本遵循。多元協同、人人參與才能廣聚民智，推進鄉村治理現代化的過程就是通過多元治理主體互相協作實現人人參與、人人享有的過程。通過中央層面全局性的“頂層設計”，加之地方政府自主性的“落地實施”，最終構建包括政黨、行政、村民、鄉村精英和宗族等在內的多元主體共商共建、協同治理的現代化體系，才是鄉村治理提升轉型的制度之路。鄉村實現治理現代化應注重激發和凝聚各類治理主體的多元力量，鼓勵政府、企業、社會組織、村民自治組織、公民個體、公共輿論等多方面的協同參與，著力構建鄉村治理多元主體協同、共建共治共享的基層治理格局，推進鄉村治理向現代化縱深發展。

首先要強化黨組織領導核心作用。中國共產黨是最高政治領導核心，堅持中國共產黨領導是中國特色社會主義最鮮明的標志與最本質的特征，也是中國特色社會主義制度最為突出的優勢所在?；鶎狱h組織是鄉村治理的核心主體。習近平指出，“農村工作千頭萬緒，抓好農村基層組織建設是關鍵”[3]。“國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統。這個系統的核心是中國共產黨，黨是領導一切的”[4]。因此，提高鄉村基層黨組織“總攬全局、協調各方”的領導能力和科學、民主、依法執政的能力是鄉村基層治理能力有效提高的關鍵。

其次要發揮鄉鎮政府的主導作用。鄉鎮政府是鄉村治理的服務者、決策者和協調者。作為我國行政體制的基礎和鄉村治理結構中基層的正式行政機構，鄉鎮政府一直以來都扮演著不可或缺的重要角色。自1998年頒布施行《中華人民共和國村民委員會組織法》，建立了“鄉政村治”的治理結構模式，“鄉鎮政府和村民自治”的鄉村治理新體制以法律形式確定下來。在鄉村治理中要明確鄉鎮政府的關鍵主體作用，科學決策統籌規劃，不斷提高政府處理社會矛盾和頂層設計能力，提升公共服務供給，創新管理方式和理念，引導村民自治方向。

最后要統籌農村社會組織的協同作用。黨的十九屆四中全會強調了構建基層社會治理新格局的重要性，并指出，要實現這一目標，必須充分利用社會組織的力量，特別是要發揮各類社會組織在強化基層社會治理根基、推動鄉村高效治理中的關鍵作用與效

能[5]。自改革開放以來，各類社會組織在推動鄉村治理現代化方面確實發揮了顯著的積極作用。然而，在實際運作過程中，我們也不得不正視社會組織的功能發揮尚未達到充分的狀態這一事實。這需要提升公眾對社會組織的認知度與社會組織在鄉村中的認可度；也需要引導、鼓勵與支持社會組織廣集賢能處理鄉村事務，豐富社會組織參與鄉村建設的形式與渠道，拓寬社會組織參與鄉村治理的制度化路徑。尤其要注重發揮農村社會組織在農村志愿服務與社會工作中的支持作用，增進民生福祉，走向鄉村善治。

3.2 推進創新優化的治理方式

由于歷史和國情特殊的原因，我國國家治理自建國伊始就沒有可資利用的現成策略與成熟經驗，我國鄉村治理必須沿著中國特色社會主義道路的方向，結合我國國情和我國農村固有特質推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

首先是微網實格筑牢治理基礎?；鶎由鐣W格治理作為基層社會治理的一種核心手段與基本方式，猶如基層治理的毛細血管。通常理解上，基層社會網格治理是指借助信息技術和數字化平臺的力量，將管理區域精細分割為多個網格單元，并部署網格管理員負責這些單元的日常巡查、事件監督、資源共享以及實現跨部門的智能聯動與協同治理模式[6]。面對新的治理形勢與情況，在既有的網格化管理框架下，可通過黨建引領“微網實格”治理，積極探索并創新網格治理與基層治理相結合的方式方法。以群眾需求為導向，優化三級網格劃分、組建網格黨組織、選優配強微網格長，促進治理單元向下延伸、協同機制下沉、保障資源下行。從“目光所及”“力所能及”“突發應急”三個維度明晰微網格長的協助任務，打通基層治理的“神經末梢”，不斷增強三級網格快速收集訴求、排查安全隱患、調解居民矛盾糾紛等能力，著力提升城市眾治、智治、善治效能。

其次是轉化民主協商為治理效能。早在2015年印發的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》[7]中就對鄉鎮、行政村協商進行了初步設想，后續又出臺了《關于加強城鄉社區協商的意見》[8]等綱領性文件，鄉村地區的民主協商是中國協商民主制度體系的重要一環。基層協商民主，作為基層治理的關鍵途徑，在捍衛人民群眾根本利益、強化基層群眾自治能力以及提高基層治理效能方面扮演著無可替代的角色，它是實現人民群眾廣泛參與國家和社會事務管理、實現人民群眾當家作主的高效民主模式。將協商民主有效融入基層治理，能實現二者的良性互動、效能疊加?？赏ㄟ^定期組織召開村民大會和村民代表大會，關注村民利益訴求，召集村民聯合開展議事協商，推動公共政治公開透明，解決事關群眾切身利益的事項，使協商民主看得見、摸得著，激活群眾創造性和參與主動性。

3.3 健全“三治融合”的治理體系

鄉村振興與鄉村治理的最終價值取向和制度架構是形成自治、法治、德治“三位一體”的治理體系。自治是鄉村治理的基礎工程，是基層民眾自我組織、自我發展的制度基礎；法治是鄉村治理的制度保障，是依法治國的基層體現；德治是鄉村自治民主的道德資源，是維系鄉村社會公序良俗的精神力量。只有形成自治、法治、德治互促共進、優勢互補的良性互動局面，才能最終實現鄉村治理的現代化，才能為國家的長治久安奠定牢固的基層根基。

首先要增強鄉村自治活力。21世紀統籌城鄉發展、實現城鄉發展一體化的進程，開啟了國家與農民、政府與村莊之間的新型關系，也將改變普通村民與村級自治組織、村級自治組織之間的關系，鄉村治理模式出現了現代化轉型。在鄉村治理的現代化轉型中，如何做到與村民自治權域耦合銜接，保障村民自治的權利不受侵害，是一個日益緊迫而又十分重要的問題，也對發展和完善農村村民自治制度、保障村民自治權利、推進農村民主政治建設提出了新的要求。為此，一方面必須劃清政府管理與村民自治的邊界，處理好政府與村莊的關系、與農村自治組織的關系；另一方面應在轉變政府職能建設服務型政府的同時注重提高政府依法行政水平，構建政府管理與群眾自治良性互動格局。

其次要強化鄉村法治保障。自黨的十八屆三中全會確定了改革總目標，鮮明地提出建設“法治中國”后，黨的二十屆三中全會進一步指出，“進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”強調“法治是中國式現代化的重要保障?！痹诋斍爸袊膰抑卫眢w系頂層設計中，法治已被確立為治理社會的前提、基礎條件及重要保障。鄉村治理法治化，不僅是時代進步的必然要求，更是推動鄉村治理邁向新臺階的強大動力；通過法治保障，鄉村治理得以規范化、制度化，有效提升了治理效能，為基層社會治理現代化奠定了堅實基礎。法治的力量，不僅確保了鄉村社會的和諧穩定，更激發了鄉村發展的活力與潛力，讓基層社會治理現代化之路更加寬廣而光明。

最后要挖掘鄉村德治內核。黨的十八大以來，習近平曾在不同的場合多次強調要“繼承和弘揚我國人民在長期實踐中培育和形成的傳統美德，堅持馬克思主義道德觀。堅持社會主義道德觀”[9]。在鄉村基層治理中，發揮鄉村德治在“三治結合”鄉村治理體系建設中的補充作用，以鄉村德治為精神源泉，方能源源不斷地汲取振奮人心的精神力量；通過村規民約、村莊倫理道德，從村莊內部共同體普遍認可的文化風俗與道德秩序出發實現鄉村德治與鄉村法治的有效互動，提高村民認可度與治理適用度，調動鄉村治理精神動力，培育鄉村文明新風。

參考文獻

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[2] 葉巨，馬華.鄉村“微自治”：實踐檢視與路徑建構——基于“治理有效”的分析視角[J].理論與改革，2023（1）：157-166.

[3] 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[4] 習近平著作選讀：第1卷[M].北京：人民出版社，2023.

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[6] 馬長山.智慧社會的基層網格治理法治化[J].清華法學，2019（3）：19-28.

[7] 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（中）[M].

北京：中央文獻出版社，2016.

[8] 新華社.中辦國辦印發《關于加強城鄉社區協商的意見》[N].人民日報，2015-07-23（1）.

[9] 習近平談治國理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2018.