數字政府建設能否促進城市創新能力提升

摘要：隨著信息技術的蓬勃發展，數字政府建設已成為加快城市創新和促進經濟發展的重要動力。基于2014年實施的“信息惠民國家試點”政策，使用雙重差分方法系統分析了數字政府建設對城市創新能力的影響。研究發現：數字政府建設對城市創新能力具有顯著的促進作用，該效應主要通過激發創業活力、加快數字普惠金融發展以及提高公共服務水平來實現。進一步分析發現，在中西部地區、金融發展水平較低、創新人才集聚程度較低以及基礎設施水平不足的城市中，促進作用更為明顯。此外，數字政府建設的影響還具備顯著的空間溢出效應，即不僅能夠顯著提升本地城市的創新能力，還有助于提高鄰近城市的創新能力。

關鍵詞：數字政府；創新能力；創業活力；數字普惠金融；公共服務水平

中圖分類號：F49文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2025.01.010

基金項目：新疆自然科學基金項目（2021D01B30）；新疆社會科學基金項目（21BJL034）

創新是引領發展的第一動力，而城市作為科技創新活動的空間載體，同時也承載著創新資源和要素的集聚功能。在中國經濟轉型升級的重要時期，城市經濟的發展正式進入“創新驅動時代”，創新逐步成為驅動城市高質量發展的重要引擎。根據世界知識產權組織等機構聯合發布的《2022年全球創新指數報告》，中國在全球132個主要經濟體中位列第11位，位列發展中國家首位[1]；但這些整體向好的發展趨勢中掩藏著創新數量和創新質量分布不均衡、創新資源利用不充分等結構性問題[2]。

與此同時，隨著互聯網、物聯網、區塊鏈、人工智能等信息技術的不斷發展，數字化、信息化、智能化已成為城市治理轉型的重要驅動力，數字政府建設已然成為全球政府改革的主旋律之一[3]，推進數字治理也成為政府改革的重要方向。數字政府是利用信息技術，使政府在數字化、網絡化的環境下實施行政管理的模式[4]，利用數字技術改善信息和服務的供給，鼓勵民眾參與決策，使政府更具責任、更為透明、更加有效[5]。中國政府高度重視數字政府建設，將其定位為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。2022年6月，國務院發布了《關于加強數字政府建設的指導意見》，強調加強數字政府建設是建設網絡強國和數字中國的基礎性、先導性工作。這意味著創新政府治理理念，形成數字治理新格局，促進國家治理體系和治理能力現代化。隨著數字化程度的不斷加深，以數字技術為紐帶的數字政府建設，將為城市提供更智能、更高效的治理方式，城市創新能力則是推動社會進步和經濟發展的核心動力。在此背景下，數字政府建設能否成為城市創新能力的重要驅動力？其影響城市創新能力的理論邏輯是怎么樣的？對上述問題的研究有助于充分理解數字政府建設對城市創新能力的重要作用，對推動數字中國建設、實現城市的數字治理以及高質量發展具有深遠的現實意義。

學者關于數字政府建設的政策效應評估，主要包括社會效應和經濟效應[6]。從社會效應上看，數字政府建設能夠顯著優化地方營商環境[7]、提高治理現代化水平[8]以及促進經濟高質量發展[9]。而從經濟效應上看，在宏觀層面可以提升城市創業活躍度并對外商直接投資流入[10]、公共服務水平[11]和公共服務效率[12]的提升有積極影響；在微觀層面可以提升企業投資效率[13]并提高企業全要素生產率[14]。另外部分學者關注城市創新領域的研究，包括影響因素以及相關政策研究。從影響因素來看，國內學者發現互聯網發展[15]、數字金融[16]以及數字基礎設施建設[1]均能夠顯著提升區域創新能力；國外學者則關注大數據與云計算[17]以及傳統基礎設施發展對創新能力的影響[18]。從相關政策來看，創新型城市[19]、智慧城市[20]、寬帶中國[21]等試點政策對城市創新能力均具有顯著的促進作用。

通過對上述文獻的梳理，本文邊際貢獻主要體現在：第一，系統研究數字政府建設對城市創新能力的影響，拓展關于數字政府內涵的研究，豐富城市創新領域的研究；第二，基于城市創業活力、數字普惠金融和公共服務水平，深入探討數字政府建設提高城市創新能力的理論機制；第三，對城市區位、城市特征進行異質性分析，為發揮數字政府建設的優勢作用提供理論依據；第四，探討數字政府建設影響的空間溢出效應，為加強區域間數字政府建設的互聯互通、協同發展提供理論依據和數據支撐。

1理論分析

1.1數字政府建設對城市創新能力的影響

為深入推進國家治理現代化、建設數字中國，國家發展改革委在2014年開展了第一批“信息惠民政策試點”城市，旨在使用數字技術打破“信息孤島”，促進數據資源共享整合、提升政府服務質量，最終實現惠民惠企[6]。數字技術通過賦能社會生產和社會治理，對政府管理和決策產生了變革性的影響，全面提升了政府在經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務和環境保護等方面的治理效能[22]。具體來講，第一，政府數字化是提升城市創新能力的關鍵。通過數字信息技術，提升政府服務透明度，高效處理各類信息，從而提高決策質量和速度，如優化城市交通系統。第二，數據驅動的政策制定促進城市創新。通過數據監測和分析數據，政府能夠精準識別問題，制定更有效的政策。第三，公民參與發揮重要作用。數字政府為市民提供對政策制定和城市規劃建言獻策的渠道，政府即時發布創新相關的政策，能夠幫助市場主體理解政府行為，減少創新風險。政府與居民的深切溝通也能夠增進居民信任，激發創新思維，改善創新環境。

據此，提出假設：

H1：數字政府建設能夠促進城市創新能力的提升。

1.2數字政府建設提高城市創新能力的作用機制

數字政府建設對于提升城市創業活力具有重要意義。一方面，數字政府建設激發創業活力。首先，提供透明的政策信息和創業支持，緩解信息不對稱，優化創業環境以鼓勵更多人參與創業。其次，簡化行政流程，降低創業門檻和成本，激發創業活力。最后，構建數字平臺加深創業者之間的信息交流和資源共享，提高創業成功率。另一方面，創業活力的激發有助于提升城市創新能力。通過促進資源向具有創新潛力的項目和企業流動，提高資源配置效率，加速技術進步和新產品研發。同時，活躍的創業環境不但促進人才集聚，吸引具有創新思維和高技能的人才，還促進了知識的擴散和技術的傳播，進一步提升了創新能力。

據此，提出假設：

H2a：數字政府建設會通過激發城市創業活力從而提高城市創新能力。

在當前數字政府建設的背景下，金融服務的廣泛普及和數字化轉型顯得尤為關鍵。一方面，數字政府建設加快了數字普惠金融發展。首先，通過提供全面透明的金融信息，減少市場信息不對稱現象。其次，增加小微企業獲取金融服務的機會，政府支持的信用系統能夠準確評估貸款風險，促進更廣泛金融參與和創新投資。最后，數字金融平臺能夠增強網絡外部性效應，隨著用戶增加，金融服務更活躍和多樣化，推動金融產品和服務創新。通過建立健全監管法規，確保數字金融市場健康有序發展。另一方面，數字普惠金融發展能夠提升城市創新能力。第一，優化資源配置，提供便捷低成本金融服務，降低小微企業獲取資金門檻，加速創新項目實施。第二，提高金融交易效率，加快企業響應市場變化和創新活動。第三，促進金融服務創新，推動金融技術和服務模式創新，激發其他行業探索和應用新技術，提升城市創新能力。

據此，提出假設：

H2b：數字政府建設通過加快數字普惠金融發展提高城市創新能力。

數字政府建設在提高公共服務水平方面也起重要作用。一方面，數字政府建設促進公共服務水平提高。首先，通過在線服務和數據開放，優化資源配置，加快政府服務響應速度，提供更穩定和可預測的環境。其次，提供政務數字化平臺，增強公民參與，提升公共服務滿意度，促進社會對創新議題的參與討論，激發創新思維。最后，數字政府應用如智慧城市技術，提高公共服務效率，促進部門間協作和知識共享。另一方面，公共服務水平提高有助于城市創新能力提升。第一，教育、醫療、交通以及信息基礎設施的完善，增強了勞動力市場技能水平，改善人力資本水平，為創新提供必要支持。第二，公共服務的優化降低創新活動成本，并提供更好的政府服務和政策支持。最后，公共服務水平提升促進合作創新，通過吸引多樣化企業和行業，形成跨行業創新網絡和合作機會，加強城市創新能力。

據此，提出假設：

H2c：數字政府建設通過提高公共服務水平促進城市創新能力的提升。

與傳統經濟不同，數字經濟以數字化的信息、知識和技術為核心生產要素，利用數字和網絡平臺以及其他信息技術提供產品和服務，其特點是互聯、互通、共享和高效的信息傳輸，大大減少了地理障礙。數字政府建設也具備相同性質，展現出空間效應。具體而言：第一，數字政府建設促進政府間以及政府與企業、研究機構之間的信息共享，加速知識擴散，推動城市間創新活動互相借鑒和吸收，促進創新理念的交叉融合和技術的快速迭代。第二，數字政府促進跨城市、跨領域的合作平臺建設，為不同地區的企業、研究機構和政府之間的合作提供便利條件。通過構建緊密高效的創新生態，促進資源信息的自由流動，提升整體創新能力。第三，促進人才集聚，加強城市間知識和技能交流，形成創新活動的正反饋循環。

據此，提出假設：

H3：數字政府建設具有空間溢出效應，促進相鄰城市創新能力的提升。

研究框架如圖1所示。

2研究設計

2.1模型構建

2.2變量說明

2.2.1被解釋變量

城市創新能力（UIC），使用地級市層面的人均發明授權專利數，即發明授權專利數與城市常住人口（千人）的比率來衡量。

2.2.2解釋變量

數字政府建設，使用“信息惠民國家試點”的政策虛擬變量（Treat×Post）表征。其中，Treat為區分處理組和控制組的虛擬變量，Post為區分政策實施年份的虛擬變量。

2.2.3控制變量

經濟發展水平，以人均GDP的對數表示；人口密度，以單位面積上的人口數表示；人力資本水平，用高等學校在校學生人數與城市常住人口之比來表示；對外開放水平，使用進出口總額占GDP比重來表示；外商直接投資，用外商實際投資額占GDP比重表示（匯率使用當年匯率換算）；產業結構，用第二產業增加值占GDP的比重來表示。

2.2.4機制變量

城市創業活力（UEV），參考謝絢麗等[23]的做法，使用新增工商企業注冊數量來度量；數字普惠金融指數（DE），使用北京大學的數字普惠金融指數；公共服務水平（PSL），參考熊興等[24]的研究，使用人均醫院床位數、中小學師生比、人均公共圖書藏書量、基本養老保險覆蓋率、醫療保險覆蓋率、單位SO2排放的經濟產出等六個指標，利用熵值法計算出綜合得分來衡量。

2.3數據來源

使用2011—2021年全國280個地級市的面板數據作為研究樣本，數據主要來源于《中國統計年鑒》《中國城市統計年鑒》和各類統計公報、年鑒，以及國家統計局官方網站。鑒于行政區劃調整和數據缺失的情況，剔除部分城市并采用了插值法來填補缺失值。相關描述性統計如表1所示。

3基準回歸與穩健性檢驗

3.1基準回歸

表2列出了數字政府建設對城市創新能力影響的基準回歸結果。列（1）結果顯示，回歸系數在1%的水平下顯著正相關，即數字政府建設將會顯著提升城市創新能力。具體來講，估計系數每提高1個單位，使城市創新能力提升0.590個單位，列（2）進一步增加控制變量，結果顯示數字政府建設與城市創新能力仍在1%水平下顯著正相關，估計系數每提高1個單位，試點城市的創新能力將提升0.444個單位。以上結果均表明數字政府建設顯著提高城市創新能力，假設H1成立。

3.2穩健性檢驗

3.2.1平行趨勢檢驗

使用雙重差分法進行估計的前提是滿足平行趨勢假定，即未施加政策沖擊時，樣本組和對照組的城市創新能力具有相同的變化趨勢。從圖2可以看出，在政策實施之前，各年份回歸系數均不顯著，而施加外生沖擊后，系數開始顯著，試點城市組和對照城市組的平行趨勢才被打破。

3.2.2隨機實驗控制

為消除分析中其他因素和遺漏變量的干擾，在樣本數據集中隨機選擇69個城市作為實驗組，其余城市為對照組，重復500次，繪制出圖3估計系數及p值圖。圖中可見，回歸系數及其對應的p值均呈現正態分布在0附近的特征，安慰劑檢驗通過，表明在模型設定中并不存在嚴重的遺漏變量問題，結論穩健。

3.2.3其他穩健性檢驗

（1）更換被解釋變量。借鑒吳海軍等[25]的做法，將被解釋變量更換為城市創新指數（IIT），用來檢驗結論穩健性。回歸結果見表3列（1），Treat×Post的估計系數在1%水平上正向顯著。

（2）排除其他政策影響。本文樣本期內涵蓋了“智慧城市”“寬帶中國”試點政策的推行。基于此，構造同解釋變量一樣的政策變量，逐步代入模型（1）中作為控制變量回歸。結果如表3列（2）（3）所示，信息惠民政策的系數仍顯著為正且與基準結果并無較大差異，說明數字政府建設對城市創新能力的影響并未受到其他同期政策的干擾。

（3）控制省份-年份固定效應。鑒于城市創新能力還可能受宏觀系統性環境變化的影響，在回歸中加入省份與年份的交互固定效應，表3列（4）的結果顯示，在考慮宏觀環境的影響后，數字政府建設與城市創新能力仍然顯著正相關，結論穩健。

4機制檢驗與異質性分析

4.1機制檢驗

基于前文的理論分析，本研究檢驗了城市創業活力、數字普惠金融和公共服務水平三條機制路徑。表4列（1）報告了數字政府建設對城市創業活力的影響。結果顯示，回歸系數為4.162，在1%的水平上顯著為正，說明數字政府建設顯著提升了試點城市的創業活力。列（2）的結果表明，城市創業活力的增強有效促進了城市創新能力的提升，假設H2a成立。表4列（3）報告了數字政府建設對數字普惠金融的影響，回歸系數為1.466，顯著為正，表明數字政府建設顯著促進了試點城市數字普惠金融的發展。列（4）中的M系數顯著為正，說明數字普惠金融水平的提升有效促進了城市創新能力的提升，假設H2b成立。列（5）報告了數字政府建設對公共服務水平的影響，回歸系數為0.005，顯著為正，說明數字政府建設顯著提升了試點城市的公共服務水平。列（6）中，M的系數為顯著為正，說明公共服務水平的提高有效提升了城市創新能力，假設H2c成立。

4.2異質性分析

4.2.1城市區位異質性

按照城市區位將樣本劃分為東、中、西部，使用雙向固定效應模型對各區域進行檢驗。由表5可知，數字政府建設對城市創新水平的影響在西部最為顯著，其次為中部地區，而在東部地區僅通過10%的顯著性水平，即數字政府建設顯著促進了西部和中部的城市創新能力。原因在于：中西部地區的基礎設施和技術服務往往不足，數字政府建設通常伴隨著基礎設施的改善、教育資源的擴散以及政府服務效率和透明度的提升，從而對地區創新活動提供支持。而東部地區的基礎設施完善，創新企業較多，本身的創新能力處于國內前列，政策效應不明顯。

4.2.2城市特征異質性

按照城市特征將樣本劃分為基于金融發展水平、創新人才集聚程度以及基礎設施水平的高低進行異質性分析。表6列（1）（2）報告了基于金融發展水平的異質性分析結果，數字政府建設對于低組的城市創新能力為0.232，并在1%的水平上顯著為正，而對高組不顯著。列（3）（4）報告了基于創新人才集聚程度的異質性分析結果，數字政府建設對于低組的城市創新能力顯著為正，回歸系數為0.528，而對高組不顯著。列（5）（6）報告了基于基礎設施水平的異質性分析結果，數字政府建設對于低組的城市創新能力顯著為正，回歸系數為0.530，而對高組不顯著。原因在于，欠發達地區普遍產業基礎差、人才短缺，數字化、智能化的融入有助于這些地區催生新動能、激發新活力，數字政府建設更是能夠結合當地發展特征和資源稟賦統籌兼顧經濟與創新發展。

5數字政府建設對城市創新能力的空間效應分析

基于前文假設描述，數字政府建設顯著提升了城市創新能力，但這種影響是否存在空間效應需要進行檢驗，本文使用經濟距離構造空間權重矩陣，對城市創新能力（UIC）進行Moran’I指數檢驗。結果顯示，2011—2021年城市創新能力的Moran’I指數均在1%的顯著性水平下顯著，說明城市創新能力具有顯著的空間自相關性。然后，對空間計量模型進行檢驗。LM檢驗結果顯示，經濟距離矩陣的LM-Error（R）統計量和LM-Lag（R）統計量均顯著，最終使用空間杜賓模型（SDM）檢驗空間溢出效應。表7報告了空間杜賓模型的回歸結果，Treat×Post的系數在統計學上顯著性水平達到了1%，這表明數字政府建設在空間上對城市創新能力的提升有著積極的作用。分解效應得出的結果顯示，直接效應、溢出效應和總效應系數均為顯著為正，說明數字政府建設不僅能提升本地城市創新能力，還有助于促進鄰近地區城市創新能力的提升。假設H3成立。

6結論與啟示

當前，全球范圍內數字經濟蓬勃發展，中國也正在加速推進數字中國建設，數字政府建設已經成為城市創新的關鍵推動力。基于2011—2021年全國280個地級市的面板數據，將“信息惠民國家試點”政策作為一項準自然實驗，使用雙重差分模型系統考察了數字政府建設對城市創新能力的影響，結論表明：（1）數字政府建設能夠顯著提高城市創新能力，并通過激發創業活力、加快數字普惠金融發展和提高公共服務水平等機制來促進；（2）數字政府建設的促進作用存在明顯的城市區位和城市特征異質性；（3）數字政府建設對城市創新能力的促進作用存在正向空間溢出效應。

基于上述結論，提出以下政策啟示：（1）積極推進數字政府建設，合理配置創新資源。通過借鑒“信息惠民國家試點”城市的成功經驗，將數字政府建設經驗推廣至更多地區。要將城市創新提升放在全面推進高質量發展和科技自立自強的核心位置，加強對欠發達地區的創新支持，促進技術轉移和人才流動，制定相關激勵政策，增加創新人才的支持，并優化科技成果轉化的制度安排。（2）發展數字普惠金融，提高公共服務信息化水平。促進金融科技與創新深度融合，加強征信體系和信息基礎設施建設，以拓寬金融服務范圍，推動普惠金融服務的數字化和普及化，為地區創新發展奠定基礎。加大公共服務領域數字基礎設施建設力度，包括支持新一代移動通信網絡、優化光纖寬帶網絡布局，提升人工智能和區塊鏈技術在公共服務和創新中的應用能力，以推動政府公共服務的高質量發展。（3）激發創新創業活力，促進跨區域創新合作。以創新推動創業、帶動就業、成就事業。著力建設創新創業載體，提升國家自主創新示范區等創新功能，建設成本低、要素全、便利化、開放式創新環境，激發創新創業熱情。重點加強跨區域合作機制，加強發達地區與欠發達地區的創新合作交流。積極發揮發達地區的引領帶頭作用，將先進技術引入落后地區，提升技術水平和人力資本，鼓勵政府、大學、研究機構和企業間的合作，提升自主創新能力，促進區域經濟協調發展。

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Can Digital Government Boost Urban Innovation？ Evidence from National Information Pilot Policy

LIANG Jiangyan，XU Jiaxing

（School of Economics，Xinjiang University of Finance Economics，Urumqi 830012，China）

Abstract：The rise of information technology has made digital government construction a key force in driving urban innovation and fostering economic growth.This study，based on the \"National Pilot Information Beneficiary\" policy of 2014，examines how digital government initiatives impact urban innovation capacity using the double-difference method.Results indicate a significant positive effect of digital government construction on urban innovation capacity，chiefly through stimulating entrepreneurial activity，accelerating digital inclusive finance，and enhancing public services.Moreover，this effect is more pronounced in cities with lower financial development，less concentration of innovative talents，inadequate infrastructure，the central and western regions.Additionally，the study highlights significant spatial spillover effects，where digital government initiatives not only enhance local urban innovation but also benefit neighboring cities.

Keywords：digital governance，innovation capacity，entrepreneurial dynamism，digital inclusive finance，public service quality