同樣的路,歐美如何走過

邵樂韻

美國和歐盟國家并非生而就是“世界上食品供應(yīng)最安全的國家”。類似的“食毒時代”,他們也經(jīng)歷過。

從屠場出發(fā)

1906年以前,美國幾乎沒有對國內(nèi)生產(chǎn)的食品藥品進(jìn)行監(jiān)管的聯(lián)邦法則。一部扒糞文學(xué)掀起了革命的開端。

1906年2月,美國作家厄普頓·辛克萊的長篇小說《屠場》面世,以立陶宛來美移民日格斯一家在肉聯(lián)廠打工的悲慘生活為主線,揭露肉聯(lián)廠工人非人道的勞動狀況,“本想打動公眾的心,不料卻擊中了他們的胃”。

“從腌肉車間里取出的豬肉常常發(fā)酸,就搓上蘇打粉,去掉酸臭味,經(jīng)過化學(xué)處理,需要什么顏色、什么香味、什么味道就能有什么顏色、什么香味、什么味道,然后賣到自助午餐柜臺上去。有‘五香火腿、‘紅燜松雞、‘紅燜火腿。做火腿有巧妙的機(jī)器專門灌注鹽水。

“凡是已經(jīng)腐爛得再也不能派任何用場的臭肉,連同地面鏟起的渣滓一道,用來制成罐頭,或者剁碎制成香腸。已經(jīng)生霉發(fā)白沒人買又運(yùn)回來的食品,用硼砂和甘油處理之后,又作為原料重新制成正品。”

這不是瘋狂的臆想,是辛克萊在芝加哥屠場生活七個星期、觀察體驗(yàn)肉食生產(chǎn)各個工序后,搜集而來的大量真實(shí)資料。

據(jù)說,當(dāng)時的美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福在白宮邊吃早點(diǎn)邊讀這本小說。看到這令人作嘔的描述,總統(tǒng)大叫一聲,跳起來,把口中尚未嚼完的食物吐出來,又把盤中剩下的一截香腸用力拋出窗外。

《屠場》導(dǎo)致美國肉類食品消費(fèi)和出口急劇下降,瞬間引發(fā)人們對食品安全和衛(wèi)生的強(qiáng)烈關(guān)注。在輿論壓力下,美國國會當(dāng)年6月通過了《純凈食品和藥品法》和《肉類制品監(jiān)督法》,由此進(jìn)入了食品安全管理法制化的新時代。

1927年,美國農(nóng)業(yè)部成立了一個新的下屬機(jī)構(gòu):食品、藥品和殺蟲劑組織。1930年,該機(jī)構(gòu)名稱縮略為“食品藥品管理局”,也就是我們今天所熟知的FDA。

和FDA一起在聯(lián)邦層面上負(fù)責(zé)食品安全的,還有疾病控制和預(yù)防中心(CDC)、農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全和檢驗(yàn)局(FSIS)、動植物衛(wèi)生檢驗(yàn)局等機(jī)構(gòu)。其中,FDA管轄范圍最寬,涉及肉類、家禽以外的所有食品,FSIS負(fù)責(zé)肉類、家禽和相關(guān)產(chǎn)品,CDC對食源性疾病從預(yù)防、治療直至后期研究負(fù)責(zé)到底。

20世紀(jì)以來,美國聯(lián)邦陸續(xù)通過了近20部重要的食品藥品監(jiān)管法律,賦予FDA更多的職權(quán)。FDA專家從原料供應(yīng)、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管,確認(rèn)其生產(chǎn)過程符合法規(guī)、食品標(biāo)簽內(nèi)容正確無誤,防止不安全食品流入市場,或防止不準(zhǔn)確的標(biāo)簽誤導(dǎo)消費(fèi)者,造成健康隱患。而一旦出現(xiàn)某種食源性疾病的暴發(fā),FDA也有自信能追溯到疾病暴發(fā)的那一天,確定是由哪種食品污染引起的。

對于被查出問題的食品,FDA毫不手軟,生產(chǎn)商或銷售商都會受到處罰,且要花巨額費(fèi)用召回相關(guān)食品。2002年,由于違規(guī)生產(chǎn)藥品,FDA對著名的先靈葆雅制藥公司開出了5億美元的高額罰金,堪稱FDA懲處紀(jì)錄之最。

誰來保護(hù)我的健康?

嚴(yán)厲的處罰和有效的食品來源追溯機(jī)制,對食品企業(yè)形成有力的威懾。因此,近年來雖然美國時有食品安全事故發(fā)生,但多數(shù)屬于疏忽導(dǎo)致的意外。發(fā)現(xiàn)問題后,除了FDA強(qiáng)制召回,食品企業(yè)也會選擇自覺召回。

隨著全球消費(fèi)市場的演變,FDA的職責(zé)也在逐漸演變:側(cè)重點(diǎn)從最初的應(yīng)對問題轉(zhuǎn)向如何防患于未然。FDA的觸角不但遍布美國,甚至延伸海外,目標(biāo)是發(fā)展成為一個“具有國際視野的機(jī)構(gòu)”。

2008年11月19日,在中國“毒奶粉事件”之后,FDA在中國北京設(shè)立了首個海外辦事處,負(fù)責(zé)對中國出口到美國的食品進(jìn)行監(jiān)管,并且?guī)椭袊ㄔO(shè)和完善食品安全監(jiān)管能力。同年,廣州、上海辦事處相繼成立。

在中國設(shè)立海外辦公室是第一步,FDA還計劃在印度、拉美、歐洲和中東設(shè)立辦公室。

目前FDA駐華工作人員共有13名,其中8名美國人,5名中國人。他們主要在中國關(guān)注3個領(lǐng)域,食品、藥品和醫(yī)療器械。駐華辦事處的任務(wù)之一是與中國食品藥品監(jiān)督局建立合作關(guān)系,同時在華開展大量調(diào)查工作,發(fā)布監(jiān)測報告。

FDA駐華辦事處主任高立麒(ChristopherHickey)在日前接受《亞洲制藥新聞》采訪時談到中美在藥品調(diào)查上的不同:“如果美國FDA要開展調(diào)查,我是指在美國國內(nèi),我們在全國各地都設(shè)有調(diào)查員,到處都有。這些調(diào)查員接到任務(wù)后便會著手開始調(diào)查,不僅僅是在藥品領(lǐng)域,還包括我們所監(jiān)管的其他所有領(lǐng)域,他們會通過當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域性機(jī)構(gòu)上報調(diào)查情況,并最終給出調(diào)查結(jié)果,監(jiān)察員會對此進(jìn)行審查,然后由中央政府對最終的監(jiān)管結(jié)論進(jìn)行審查。

“而我們在中國看到的是,總體上講,這樣的組織結(jié)構(gòu)并不存在。比如,對于山東省的調(diào)查員所得出的調(diào)查結(jié)果,SFDA并沒有開展任何中央審查程序。這與我們的運(yùn)作機(jī)制截然不同;這樣會產(chǎn)生更多的問題,因此,你也看到了,要管理好這樣一個有著13億人口的國家仍然存在一些挑戰(zhàn)。”

高立麒以藥品領(lǐng)域?yàn)槔f,我們所面臨的挑戰(zhàn)是,至少在中國,事件原因調(diào)查顯然比有關(guān)NDA(支持新藥申請)或ANDA(簡略新藥申請)的調(diào)查項(xiàng)目要困難得多。“很明顯,當(dāng)我們主動聯(lián)絡(luò)企業(yè)時他們會表現(xiàn)出非常不安的情緒,這是因?yàn)樗麄兊漠a(chǎn)品存在一些潛在問題或者我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了證明其產(chǎn)品存在潛在問題的證據(jù)。”

從懷疑到信任

歐洲食品安全局也是在“食品危機(jī)”的背景下誕生的。

歐盟是一個由多個成員國組成的區(qū)域性組織。起初,由于缺乏一套完整的食品安全法規(guī)體系、食品安全危機(jī)應(yīng)急處理與預(yù)警分析的行動機(jī)制以及食品安全信息發(fā)布平臺和交流渠道,所以在出現(xiàn)食品安全危機(jī)的時候,歐盟各成員國都是各自為戰(zhàn),缺乏配合和溝通,損失慘重。

80年代中期至90年代中期是瘋牛病暴發(fā)流行期,主要的發(fā)病國家如英國及其他歐洲國家有大量的牛患病并被宰殺,發(fā)生瘋牛病國家的牛肉及牛肉制品的出口受到了嚴(yán)格的限制。

歐洲的食品安全治理由此出現(xiàn)公共信任危機(jī),英國消費(fèi)者協(xié)會曾經(jīng)做過的一項(xiàng)民意調(diào)查發(fā)現(xiàn),3/4的民眾在食品安全問題上不信任政府。

面對歐洲議會對瘋牛病危機(jī)處理不當(dāng)而遭受的譴責(zé),當(dāng)時歐洲聯(lián)盟委員會承諾調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),建立新的共同體食品調(diào)控機(jī)制,并且首次提出創(chuàng)建獨(dú)立的歐洲食品機(jī)構(gòu)。

2000年,歐盟發(fā)布食品安全白皮書,提出了成立歐洲食品安全局(EFSA)的建議,以協(xié)調(diào)歐盟各國,建立歐洲層級的新的食品法規(guī),為委員會和成員國政府提供科學(xué)建議。

在歐盟執(zhí)委會、歐洲議會和理事會的努力推動之下,EFSA于2002年正式成立,總部設(shè)在意大利的帕瑪市,主要目的是提供獨(dú)立整合的科學(xué)意見,讓歐盟決策單位面對食物鏈直接與間接相關(guān)問題及潛在風(fēng)險能做出適當(dāng)?shù)臎Q定,以提供歐洲公民安全高品質(zhì)的食物;EFSA的成立,也對當(dāng)時逐漸消失的消費(fèi)者信心,提供了實(shí)質(zhì)性的保證。

2006年1月,歐盟又頒布實(shí)施了新的《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》。歐盟食品新法規(guī)的主要原則是:食品和動物飼料生產(chǎn)者對于食品的衛(wèi)生安全負(fù)有不可推卸、重要的責(zé)任,是食品安全的第一道防線。生產(chǎn)者必須保證其生產(chǎn)的產(chǎn)品是安全衛(wèi)生的,唯有安全的食品和飼料才能被允許進(jìn)入市場銷售,不安全的食品和飼料必須退出市場。

新的法規(guī)還建立了可追溯性的規(guī)則,強(qiáng)化了召回制和市場準(zhǔn)入資格:所有食品、動物飼料和成分的安全性,都可以通過從農(nóng)場到餐桌整個過程的有效控制加以保證。

在德國,食品追溯制度應(yīng)用的一個典型便是為雞蛋編碼。為確保質(zhì)量,每個雞蛋上都印有一串編碼,這些編碼就像是雞蛋的“身份證”,根據(jù)它能查出雞蛋來自哪國、哪地和哪個飼養(yǎng)場。如果雞蛋質(zhì)量出現(xiàn)問題,有關(guān)部門可以一直追查到飼養(yǎng)場或雞籠。

由于歐盟是世界最大的出口聯(lián)盟、世界第二大食品和飲料的進(jìn)口組織和主要全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易單位,EFSA與各成員國之間建立24小時快速預(yù)警系統(tǒng)機(jī)制,互通食品安全的信息,發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對食品及動物飼料的安全問題。

2007年,歐盟各成員國共接到有關(guān)食品和動物飼料安全7354例,與2006年相比,上升了13.5%,歐盟各國政府及公眾對食品安全的警覺度都有了很大提高。

2009年,EFSA理事會通過了一個國際合作計劃,預(yù)計在未來5年內(nèi),憑著EFSA既有的學(xué)術(shù)優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)與其他國家的食品衛(wèi)生安全中心(如美國的FDA)和聯(lián)合政府單位(如OIE,IPPC,EPPO等)合作,進(jìn)而影響未來國際間關(guān)于食品安全評估的決策。